La tutela della salute dopo la riforma del Titolo V, parte II della Costituzione

m), nel valore della solidarietà e negli strumenti della perequazione 
finanziaria previsti nel riformulato art. 119, nonché nell’attribuzione di 
poteri sostitutivi allo Stato, di cui all’art. 120, secondo co.
3
. Peraltro, è 
venuto meno il controllo preventivo sulle leggi regionali. 
Si è aperta una stagione di grande opportunità per le regioni, 
attraverso la quale potrebbe anche approdarsi a una notevole 
differenziazione dell’offerta sanitaria nelle diverse zone del Paese
4
. 
 
 
I LIMITI ALLA DIFFERENZIAZIONE DELL’OFFERTA 
SANITARIA DA PARTE DELLE REGIONI: IN PARTICOLARE, 
IL LIMITE DEI PRINCIPI FONDAMENTALI E LA 
DETERMINAZIONE DEI LIVELLI ESSENZIALI DELLE 
PRESTAZIONI 
 
 
Affinché si realizzi l’impostazione descritta dal legislatore della 
riforma, non occorre attendere che lo Stato definisca i nuovi principi 
fondamentali della materia. Peraltro, tale definizione appare ben lungi 
dall’essere portata a compimento. Invero, ai sensi dell’art. 1, quarto 
co. della legge 5 giugno 2003, n. 131, proprio per orientare l’iniziativa 
legislativa dello Stato e delle regioni, il governo era stato delegato ad 
adottare, entro un anno, uno o più decreti legislativi, meramente 
                                                 
3
  Cfr., sulla rimodulazione, sia pure implicita, della nozione di interesse nazionale da 
parte del legislatore della riforma, GAMBINO S., Prospettive e limiti del nuovo 
welfare regionale-locale. Alcune riflessioni introduttive, in Federalismi. it – 
Osservatorio sul Federalismo e i processi di governo, n. 11/2004, pagg. 1 ss. 
4
  Cfr. il Piano sanitario nazionale 2003 – 2005, pag. 9: “In sintesi, alla luce dei 
cambiamenti politici e giuridici avvenuti e di quelli tuttora in corso, il presente 
Piano sanitario nazionale 2003 – 2005 si configura come un documento di indirizzo 
e di linea culturale, più che come un progetto che stabilisce tempi e metodi per il 
conseguimento degli obiettivi, in quanto questi aspetti operativi rientrano nei poteri 
specifici delle regioni, cui il presente Piano è diretto e con le quali è stato costruito” 
ricognitivi dei principi che si traggono dalle leggi vigenti, nelle 
materie previste dall’articolo 117, terzo co. Cost. Tutto ciò, si noti 
bene, in attesa dell’entrata in vigore delle leggi con le quali il 
parlamento definirà i nuovi principi fondamentali in parola. Il termine 
entro cui esercitare la delega è stato prorogato. Tuttavia, ad oggi, 
nessuna delle leggi delegate previste è stata adottata. Inoltre, la 
disposizione di delega stessa ha costituito oggetto di giudizio di 
legittimità costituzionale, per contrasto con l’art. 76 Cost., nonché per 
contrasto con l’art. 11, secondo co. l. cost. n. 3/01. Per quanto 
concerne la violazione dell’art. 76 Cost., si è sostenuto che esso non 
prevederebbe la possibilità di esercitare la delega a scopo meramente 
ricognitivo, quindi non innovativo, insomma senza forza di legge. Con 
riguardo alla violazione dell’art. 11 l. cost. n. 3/01, è stato ritenuto 
come, proprio perché non di mera ricognizione si trattasse, bensì di 
vera legiferazione, fosse disattesa la riserva formale circa tutti i 
progetti di legge in materie di legislazione concorrente. Recentemente, 
la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di 
legittimità costituzionale
5
. 
                                                 
5
  Cfr. Corte costituzionale 13 – 28 luglio 2004, n. 280. Per quanto concerne la 
violazione dell’art. 76 Cost., la Corte osserva quanto segue: “La delega legislativa 
in esame può ( … ) essere assimilata, date le reciproche implicazioni tra attività 
ricognitiva e attività di coordinamento normativo, a quella di compilazione di testi 
unici, piuttosto frequenti a partire dalla legge 15 marzo 1997, n. 59, per il 
coordinamento e la semplificazione di una pluralità di disposizioni vigenti in una 
determinata materia. La  prassi parlamentare relativa a questo tipo di delega mostra 
una certa indistinzione nell’uso dei termini ‘delega’ o ‘autorizzazione’ da parte 
delle rispettive leggi di conferimento ed anche casi di leggi formalmente di delega, 
caratterizzate dall’assenza o vaghezza dei principi direttivi, le quali, nonostante il 
nomen e la formale attribuzione della forza di legge ai relativi decreti, in realtà 
consentono al governo soltanto il coordinamento di disposizioni preesistenti”. 
Osserva ancora la Corte: “Si tratta perciò di un quadro ricognitivo di principi già 
esistenti ( … ) destinato ad agevolare, contribuendo al superamento di possibili 
dubbi interpretativi, il legislatore regionale nella fase di predisposizione delle 
proprie iniziative legislative, senza peraltro avere carattere vincolante e senza 
comunque costituire di per sé un parametro di validità delle leggi regionali ( … )”. 
 Le regioni possono desumere direttamente i principi 
fondamentali dalla legislazione vigente, distinguendoli dalle 
disposizioni organizzative e procedurali non più cogenti e pertanto 
superabili in sede di ridefinizione del proprio ordinamento
6
. 
                                                                                                                                     
Con riguardo, poi, alla violazione dell’art. 11, secondo co. l. cost. n. 3/01, 
inaspettatamente la Corte afferma quanto segue: “in determinate circostanze, 
l’enunciazione di principi fondamentali relativi a singole materie di competenza 
concorrente può anche costituire oggetto di un atto legislativo delegato senza 
ledere attribuzioni regionali” 
6
  Cfr. Corte costituzionale 19 – 26 giugno 2002, n. 282: “( … ) nella fase della 
transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenze, la 
legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi 
fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore”. Cfr., a 
commento della citata sentenza, FORLENZA O., Definiti dai giudici della Corte 
costituzionale i confini delle materie affidate alle regioni, in Guida al diritto, n. 
38/2002, pagg. 88 ss.: “La possibilità di immediato esercizio da parte delle regioni 
della potestà legislativa loro attribuita, senza attendere la previa definizione dei 
principi fondamentali, sembra difficilmente negabile. ( … ) Affermata la possibilità 
di immediato esercizio della potestà legislativa regionale, la Corte costituzionale 
precisa ora che i principi fondamentali possono essere ricavati dalla legislazione 
statale vigente, in tal modo attuandosi un’operazione non dissimile da quella già 
compiuta con l’avvio del sistema regionale negli anni Settanta. ( … ) Il vero 
problema è, semmai, rappresentato dall’identificazione dell’interprete e dei rimedi 
predisposti per l’errata interpretazione. Infatti, nell’esperienza precedente, la 
funzione interpretativa ‘unificatrice’, in ordine a quali fossero i principi 
fondamentali, era attribuita in ultima istanza allo Stato, attraverso il controllo 
preventivo di legittimità esercitato sulle leggi regionali. Con il sistema delineato 
dalla revisione di cui alla legge 3/2001, è ogni singola regione ( salvo auspicabili 
attività di coordinamento ) titolare del potere di interpretazione dei suddetti principi 
fondamentali e, qualora tale operazione interpretativa non convinca, ciò non 
impedisce l’entrata in vigore della legge regionale, che potrà essere eliminata 
dall’ordinamento solo a seguito dell’accoglimento del ricorso proposto alla Corte 
costituzionale dallo Stato o da altra regione”.  
Cfr., successivamente, Corte costituzionale 20 novembre – 4 dicembre 2002, 
n. 510: “Con la riforma del Titolo V, il quadro delle competenze è stato 
profondamente rinnovato e in tale quadro le regioni possono esercitare le 
attribuzioni, di cui ritengano di essere titolari, approvando – fatto   naturalmente 
salvo il potere governativo di ricorso previsto dall'art. 127 della Costituzione – una  
propria disciplina legislativa anche sostitutiva di quella statale”.  
È necessario comprendere come, alla luce del rinnovato Titolo V, 
parte II della Costituzione, la nozione di principi fondamentali debba 
essere intesa in modo affatto diversa da come è stata interpretata 
finora. In altri termini, essa va ricostruita in senso restrittivo. 
Com’è noto, infatti, la legislazione statale concernete i principi di 
quella regionale, si è raramente attenuta al modello delle c. d. “leggi 
quadro” o “leggi cornice”, risolvendosi sovente in una disciplina dal 
carattere assai circostanziato e dettagliato. Tale disciplina di dettaglio, 
poi, veniva meno con l’entrata in vigore delle leggi regionali
7
. Si 
trattava di disposizioni statali c. d. “cedevoli”. 
Una simile patologia poteva essere in gran parte giustificata dal 
disimpegno che ha spesso caratterizzato la classe dirigente regionale, 
                                                                                                                                     
Cfr., in senso contrario, ELIA L., Audizione del professor Elia nell’ambito 
indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle revisioni del Titolo V della 
parte II della Costituzione, del 23 ottobre 2001, presso la 1° Commissione 
permanente ( Affari costituzionali, affari della Presidenza del Consiglio e 
dell'interno, ordinamento generale dello Stato e della Pubblica Amministrazione ) 
del Senato della Repubblica, il cui resoconto stenografico è consultabile on line 
alla pagina
http://www.senato.it/documenti/repository/commissioni/comm01/Indagini%20con
oscitive/cost-001d.pdf; secondo il professor Elia, con la nuova formulazione 
dell’articolo 117, non sarebbe stata più proponibile l’interpretazione secondo cui i 
principi fondamentali venissero dedotti dalle leggi regolanti le diverse materie, 
essendo invece necessario specifiche leggi di principio. Cfr., in senso conforme a 
quanto sostenuto dal professor Elia, BALDASSARRE A., Audizione del professor 
Baldassarre nell’ambito indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle 
revisioni del Titolo V della parte II della Costituzione, del 24 ottobre 2001, presso 
la 1° Commissione permanente ( Affari costituzionali, affari della Presidenza del 
Consiglio e dell'interno, ordinamento generale dello Stato e della Pubblica 
Amministrazione ) del Senato della Repubblica, il cui resoconto stenografico è 
consultabile on line alla pagina 
http://www.senato.it/documenti/repository/commissioni/comm01/Indagini%20cono
scitive/cost-002b.pdf; anche secondo il professor Baldassarre, è molto difficile che, 
nel nuovo quadro delle autonomie, si possa ritenere che la norme disciplinanti la 
materia possano funzionare da norme di principio 
7
  Cfr. BARBERA A., AMATO G., Manuale di diritto pubblico, II, Bologna, 1997, 
pagg. 382 ss. 
abituata a considerare il governo locale come una tappa, la più breve 
possibile, di una carriera politica, il cui vero scopo consisteva 
nell’approdare a cariche di responsabilità a livello nazionale; ciò ha 
spinto il legislatore centrale a emanare disposizioni sostanzialmente 
provvedimentali, in grado di soddisfare immediatamente taluni 
bisogni fondamentali della cittadinanza
8
. 
Ebbene, questo modo di concepire i rapporti tra lo Stato e le 
autonomie regionali era già stato incrinato con l’entrata in vigore degli  
artt. 2 e 4 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, i quali 
avevano modificato, rispettivamente, l’art. 122 e l’art. 126 Cost., 
prevedendo l’elezione a suffragio universale e  diretto del presidente 
della regione e lo scioglimento del consiglio regionale in caso di 
approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del presidente 
eletto direttamente, nonché in tutti gli altri casi in cui il presidente 
medesimo venisse meno. La novella costituzionale del 1999 aveva 
disciplinato un vero e proprio meccanismo per il radicamento sul 
territorio e per la responsabilizzazione della classe politica regionale, 
di cui solo adesso incominciano a percepirsi i benefici
9
.  
Tanto ricordato, occorre constatare che gli antichi rapporti tra i 
sistemi politici e istituzionali Stato – regioni sono stati travolti, 
appunto, dalla riscrittura del Titolo V della Costituzione. L’inversione 
del criterio della residualità, disposto dall’art. 117, quarto co. Cost., 
con l’affermazione, in capo alle regioni, della potestà legislativa 
generale, nonché la riformulazione dell’art. 117, terzo co. Cost., per 
cui alla legislazione statale è riservata la sola determinazione dei 
principi fondamentali, dovrebbero escludere la possibilità, per lo 
Stato, di invadere gli spazi delle regioni attraverso la tecnica delle 
                                                 
8
  Cfr.  BIN R., Relazione su ‘Il “regionalismo differenziato”’, tenuta in occasione 
del Ciclo di Seminari del Dottorato di ricerca in Diritto costituzionale presso 
l’Università degli Studi di Bologna, 11 marzo 2002 
9
  Cfr.  BIN R., Relazione su Il ‘“regionalismo differenziato”’, cit. 
disposizioni cedevoli
10
. 
                                                 
10
  Cfr. Corte costituzionale 19 giugno – 26 giugno 2002, n. 282: “La nuova 
formulazione dell’art. 117, comma 3, rispetto a quella previgente dell’art. 117, 
comma 1, esprime l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale 
a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione 
dei principi fondamentali della disciplina”. Cfr., a commento della citata sentenza, 
LUCIANI M., I diritti costituzionali tra Stato e regioni ( a proposito dell’art. 117, 
comma 2, lett. m ), della Costituzione ), in Sanità pubblica, n. 9/2002, pag. 1037: “ 
( … ) la Corte, parlando di una ‘competenza statale, limitata alla determinazione 
dei principi fondamentali della disciplina’, sembra dar ragione alla tesi che legge 
nell’art. 117, comma 3, ultimo periodo, Cost., una grande novità rispetto al testo 
previgente, in quanto, con la nuova versione, lo Stato non può più adottare una 
normazione di dettaglio ( ancorché cedevole ), poiché gli viene espressamente 
affidata soltanto la determinazione dei principi fondamentali, restando la 
normazione di dettaglio affidata alle regioni”.  
Cfr., inoltre, D’ATENA A., La Consulta parla... e la riforma del Titolo V 
entra in vigore, consultabile on line alla pagina 
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/datena-
20020925.html : “Il secondo obiter dictum che merita di essere segnalato riguarda 
la competenza concorrente. La sentenza, in particolare, sottolinea che ‘la nuova 
formulazione dell’art. 117, terzo comma, rispetto a quella previgente dell’art. 117, 
primo comma, esprime l’intento di una più netta distinzione fra la competenza 
regionale a legiferare in queste materie e la competenza statale, limitata alla 
determinazione dei principi fondamentali della disciplina’. La prospettiva aperta 
dall’inciso sembra abbastanza trasparente. Esso, conformemente ad alcune 
indicazioni espresse in sede dottrinale, dovrebbe preannunciare l’abbandono di 
talune convenzioni interpretative affermatesi nel vigore del vecchio art. 117, 
comma 2: convenzioni, che, discutibili allora, ora – ed è questo il segnale che la 
Corte probabilmente intende dare – non risultano più prponibili. La maggiore tra 
esse dovrebbe essere costituita dall’ammissione che, nelle materie assoggettate alla 
competenza concorrente, lo Stato intervenga con norme di dettaglio ( cedevoli o 
cogenti che siano ). Infatti, una volta accolto il duplice presupposto che, su tali 
materie: a) il potere di legiferare spetta alle Regioni; b) la competenza dello Stato è 
limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina ( per 
riprendere le espressioni usate dalla sentenza ), non si vede in che modo potrebbe 
giustificarsi l’adozione, da parte di quest’ultimo, di prescrizioni che principi non 
siano”.  
Cfr., ancora, PANUNZIO S., Audizione del presidente dell’A. I. C. 
nell’ambito indagine conoscitiva sugli effetti nell'ordinamento delle revisioni del 
Titolo V della parte II della Costituzione, del 23 novembre 2001, presso la 1° 
                                                                                                                                     
Commissione permanente ( Affari costituzionali, affari della Presidenza del 
Consiglio e dell'interno, ordinamento generale dello Stato e della Pubblica 
Amministrazione ) del Senato della Repubblica, il cui resoconto stenografico è 
consultabile on line alla pagina   
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/speciali/senato/resoconto.ht
ml: “A me non sembra – è un’opinione del tutto personale, la espongo 
problematicamente, poi ( come tutto il resto ) potrà essere oggetto di riflessione da 
parte dei colleghi nel parere che vi potremo trasmettere – che, se le regioni non 
legiferano, possa in via suppletiva legiferare lo Stato. E questo sempre per il 
motivo di cui parlavo prima: qui vi è un rovesciamento del presupposto su cui si 
fondano le competenze legislative di Stato e regioni. In precedenza, la possibilità 
per la legge statale di disciplinare nel dettaglio in via suppletiva si fondava sulla 
sua competenza generale; oggi questa competenza generale non c'è più e mi 
sembrerebbe difficile continuare a ragionare nello stesso modo”.  
Cfr., ora, Corte costituzionale 18 dicembre 2003 – 13 gennaio 2004, n. 12. 
Cfr, a commento della citata sentenza, MENICHETTI E., La nuova potestà 
legislativa concorrente: allo Stato spettano solo i “principi di disciplina”, 
consultabile on line alla pagina
http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/site/itIT/Rubriche/Politiche_Sociali
_e_Sanitarie/Giurisprudenza/Documento/Menichetti_potesta_concorrente.html: 
‘La Corte costituzionale, su ricorso delle regioni Marche, Toscana, Campania e 
Umbria, con decisione n. 12/2004, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale 
dell’articolo 52, comma 39, e dell’articolo 64 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 
( Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – 
legge finanziaria 2002 ) nella parte in cui dispone incentivazioni nella misura di 
circa 2.500.000 euro complessivi a favore degli allevamenti ippici “per lo sviluppo 
dell’ippoterapia e per il miglioramento genetico dei trottatori e dei galoppatori” e 
prevede che “con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze sono stabilite 
le disposizioni per l’attuazione del presente comma e per l’erogazione degli 
incentivi da parte dell’Unione nazionale per l’incremento delle razze equine ( 
UNIRE )”.  
La Corte distingue tra i due diversi oggetti della disposizione impugnata: da 
una parte, l’incentivazione della ippoterapia, consistente in un trattamento medico 
che prevede l’impiego dei cavalli ai fini della cura di forme di patologie quali 
l’autismo e perciò inquadrabile nell’alveo della potestà concorrente “tutela della 
salute”; dall’altra, il miglioramento genetico dei trottatori e dei galoppatori, 
ascrivibile, invece, alla materia “agricoltura”, come si evince sia dalla lettura 
dell’art. 75 del d. P. R. 24 luglio 1977, n. 616, il quale trasferisce alle regioni le 
funzioni amministrative concernenti “l’ippicoltura per il mantenimento degli 
stalloni di pregio, per l’ordinamento del servizio di monta e per la gestione del 
deposito di cavalli stalloni, nonché gli interventi tecnici per il miglioramento delle 
Sennonché, l’asserita impossibilità, per lo Stato, all’indomani 
dell’entrata in vigore della riforma, di dettare norme suppletive di 
dettaglio in materia di legislazione concorrente ha destato non poche 
perplessità
11
. 
È utile ricordare come tale prassi ricevette l’autorevole avallo 
della Corte costituzionale, in ossequio all’esigenza di salvaguardare 
insopprimibili esigenze di pratico funzionamento dell’ordinamento 
giuridico, che non può tollerare situazioni di stallo dovute alla 
eventuale inerzia legislativa degli enti tenuti all’adeguamento ai nuovi 
                                                                                                                                     
produzioni equine”, sia dall’art. 66 del medesimo d. P. R. n. 616, il quale, a sua 
volta, elenca, tra le funzioni amministrative nella materia agricoltura e foreste, il 
“miglioramento e incremento zootecnico”.  
Trattandosi in entrambi i casi di materie ricadenti nella potestà legislativa 
concorrente ( art. 117, comma 3 Cost.) e non, invece, di potestà legislativa 
esclusiva dello Stato, la Corte sottolinea due importanti corollari: 1) “il legislatore 
statale deve limitarsi alla predisposizione di un principio di disciplina, che la 
regione possa svolgere nell’esercizio delle competenze legislative ad essa 
spettanti”; 2) la potestà regolamentare nelle materie di competenza concorrente 
spetta alle regioni.  
Sotto il primo profilo, la Corte censura la puntuale previsione secondo la 
quale “a favore degli allevamenti ippici sono previste, per l’anno 2002, risorse 
nella misura massima di 2.582.284,50 euro complessivi per lo sviluppo 
dell’ippoterapia ( … )”, che non risulta certamente qualificabile come norma di 
principio, e pertanto esorbita dai limiti posti nell’art. 117, terzo comma, ultima 
frase, della Costituzione.  
Sotto il secondo profilo, il conferimento al Ministro dell’economia e delle 
finanze del potere di dare attuazione alla disposizione impugnata, viola la chiara 
previsione dell’art. 117, sesto comma, della Costituzione, che attribuisce la potestà 
regolamentare allo Stato nelle sole materie di competenza legislativa esclusiva’ 
11
  Cfr. RUGGERI A., La riforma costituzionale del titolo V e i problemi della sua 
attuazione, con specifico riguardo alle dinamiche della normazione ed al piano dei 
controlli, in AA.VV., Il nuovo titolo V della parte II della Costituzione: primi 
problemi della sua attuazione, 2002, 51 ss.; MANFRELLOTTI R., La 
sussidiarietà nella riforma del titolo V della Costituzione: dal dibattito politico alle 
soluzioni normative. Riflessi sul sistema delle fonti, in AA.VV., Il diritto 
costituzionale comune europeo. Principi e diritti fondamentali, Napoli, 2002, 352 
ss. 
principi fissati dallo Stato
12
. 
Non è mancato chi si sia domandato come potere garantire, oggi, 
tale adeguamento e, più in generale, il rispetto, si noti bene, ancora 
una volta dinanzi a un inadempimento legislativo, di numerose 
clausole, rientranti nella potestà legislativa esclusiva e tuttavia in 
grado di interessare trasversalmente materie di competenza 
concorrente
13
. In altri termini, ci si chiede come possa lo Stato 
                                                 
12
  Cfr. Corte costituzionale 11 luglio – 22 luglio 1985, n. 214: “Né la legge dello 
Stato deve essere necessariamente limitata a disposizioni di principio, essendo 
invece consentito l'inserimento anche di norme puntuali di dettaglio, le quali sono 
efficaci soltanto per il tempo in cui la regione non abbia provveduto ad adeguare la 
normativa di sua competenza ai nuovi principi dettati dal Parlamento. La pretesa di 
una parte della dottrina, secondo cui nell'ipotesi prospettata la precedente 
normativa regionale impedirebbe allo Stato di integrare la legislazione di principio 
con quella di dettaglio, non può essere seguita dalla Corte. Con essa, infatti, si 
perverrebbe all'assurdo risultato che la preesistente legislazione regionale, in 
difetto del necessario adeguamento a quella statale successiva, vanificherebbe in 
realtà quest'ultima, i cui (nuovi) principi resterebbero senza effettiva applicazione, 
sicché risulterebbe compromessa l'intera regolamentazione della materia alla quale 
essi si riferiscono” 
13
  Cfr. ANTONINI L., Sono ancora legittime le normative statali cedevoli? Intorno 
ad una lacuna "trascurata" del nuovo Titolo V, consultabile on line alla pagina 
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/antonini.html: “ ( … 
) La legislazione statale, infatti, a differenza di quella regionale, non potrebbe mai 
arrivare per prima, con norme di principio e di dettaglio, su una materia della 
competenza concorrente. Questa interpretazione dell’assetto configurato dal nuovo 
titolo V porterebbe, quindi, alla sintesi per cui la legge regionale, nel sistema delle 
fonti, risulterebbe collocata in un regime “privilegiato” di separazione rispetto alla 
legge statale. La fonte regionale, infatti, potrebbe intervenire anche in prima battuta 
a fronte delle inerzie del legislatore statale sui principi, mentre quest’ultimo non 
potrebbe intervenire con normative cedevoli di dettaglio per prevenire il mancato 
adeguamento regionale agli stessi principi. ( … ) Non può non essere comunque 
rilevato l’ulteriore aspetto problematico, attinente ( … ) alla dinamica concreta del 
rapporto tra l’ordinamento statale e quello regionale. Il nuovo testo costituzionale ( 
… ) non ha disposto strumenti idonei a superare le inadempienze del legislatore 
regionale derivanti dal mancato adeguamento ai principi fondamentali posti dalla 
legislazione statale. Si tratta di una lacuna grave, non solo con riguardo ai principi 
fondamentali, ma anche in considerazione delle numerose clausole trasversali 
presenti nella competenza esclusiva statale ( … ) Nel II comma dell’art. 117 Cost., 
adempiere al proprio ruolo di garanzia delle istanze unitarie del Paese. 
Lo strumento per un simile fine non può essere rinvenuto nel 
potere sostitutivo di cui all’art. 120 Cost. 
Ai sensi dell’art. 120, secondo co. Cost., il governo può 
sostituirsi a organi delle regioni, delle città metropolitane, delle 
province e dei comuni quando lo richiedano la tutela dell’unità 
giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli 
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, 
prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge 
definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano 
esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di 
leale collaborazione. 
Nonostante l’ambigua formulazione, la disposizione non 
contemplerebbe la possibilità che la sostituzione possa sospingersi 
fino al livello della normazione primaria; l’intervento sostitutivo 
sarebbe limitato alla sola funzione amministrativa. In altre parole, il 
governo non potrebbe sostituirsi al legislatore regionale.  
Né varrebbe, a demolire la tesi contraria alla sostituzione 
legislativa in via diretta, l’entrata in vigore dell’art. 8, primo co. l. n 
131/03, il quale dispone che, nei casi e per le finalità previsti 
dall’articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il presidente del 
                                                                                                                                     
infatti, è facile notare la presenza di molti elementi dinamici che mantengono allo 
Stato un ruolo importante, dato il loro carattere trasversale. Basti pensare alla 
competenza a determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti 
civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, 
comma 2, lett. m), soprattutto considerando che la nostra Costituzione, nella sua 
Parte prima, prevede una forte ed avanzata connotazione sociale, ad esempio più 
intensa e strutturata di quella tedesca. Esistono, inoltre, materie riservate alla 
competenza statale esclusiva dal carattere trasversale ed ampio, come quella 
“ordinamento civile” e quella “tutela della concorrenza” ( art. 117, comma 2, lett. e 
), destinate ad interessare molte delle materie di competenza concorrente o primaria 
regionale ( … )” 
 
  
Consiglio dei ministri, su proposta del ministro competente per 
materia, anche su iniziativa delle regioni o degli enti locali, assegna 
all’ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti 
dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei 
ministri, sentito l’organo interessato, su proposta del ministro 
competente o del presidente del Consiglio dei ministri, adotta i 
provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito 
commissario. La disposizione si conclude con la previsione secondo la 
quale alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il presidente 
della giunta regionale della regione interessata al provvedimento
14
. Per 
tutti coloro che sostengono la tesi della sostituzione legislativa in via 
diretta, è pacifico che essa dovrebbe avvenire nelle forme del decreto 
legge.   
Invero, la Corte costituzionale non si è ancora espressa sulla 
sostituzione legislativa. Tuttavia, essa ha chiarito più volte i limiti 
entro i quali il legislatore statale può prevedere e disciplinare il potere 
sostitutivo nei confronti delle regioni. Perché possa ritenersi legittima 
la previsione del potere di sostituzione dello Stato alle regioni, è 
necessario che l’esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e 
disciplinato dalla legge, la quale deve altresì definirne i presupposti 
sostanziali e procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di 
atti o attività prive di discrezionalità nell’an; che il potere sostitutivo 
sia esercitato da un organo di governo o sulla base di una decisione di 
questo; che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali, in 
conformità al principio di leale collaborazione
15
. Inoltre, la Consulta 
ha sancito che il potere sostitutivo di cui al secondo comma dell’art. 
120 Cost. concorre a configurare e a limitare l’autonomia dell’ente nei 
                                                 
14
  Cfr. SCACCIA G., Il potere di sostituzione in via normativa nella legge n. 131 del 
2003. Prime note, consultabile on line alla pagina 
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/anticipazioni/poteresostituti
vo/  
15
  Cfr. Corte costituzionale 19 luglio 2004, n. 240 
cui confronti opera la sostituzione e deve quindi trovare fondamento 
esplicito o implicito nelle norme o nei principi costituzionali che tale 
autonomia prevedono e disciplinano
16
. 
Ora, la lettura del testo dell’art. 120, secondo co. Cost., alla luce 
delle pronunce della Corte costituzionale, porta alla conclusione per 
cui, al legislatore statale, è imposto un limite assai severo. Esso ha la 
sola potestà di definire i casi e le procedure dell’esercizio del potere 
sostitutivo; il legislatore statale non ha certo il potere di delineare 
ipotesi atipiche di decreti legge
17
.  
Grazie alle precisazioni della Corte, può ammettersi che l’inciso 
“anche normativi”, di cui all’art. 8, primo co. l. n 131/03, legittimi il 
governo a disciplinare le sole procedure dell’esercizio del potere 
sostitutivo; entro questi limiti, il governo medesimo può anche 
ricorrere al decreto legge
18
. 
Lo strumento appropriato attraverso il quale lo Stato può 
garantire le istanze unitarie del Paese è stato indicato dalla stessa 
Corte costituzionale
19
. Esso consiste nell’attrazione, da parte dello 
Stato medesimo, ai sensi dell’art. 118, primo co. Cost., in forza del 
principio di sussidiarietà e adeguatezza, di funzioni amministrative in 
materie rientranti nella potestà legislativa esclusiva e soprattutto 
concorrente. Tale attrazione comporta, in ossequio a elementari 
esigenze di legalità, rilevanti conseguenze sull’esercizio della 
funzione legislativa. Le conseguenze in parola consistono in ciò,  che 
solo la legge statale, per ragioni di uniformità, può porre in essere la 
                                                 
16
  Cfr. Corte costituzionale 27 gennaio 2004, n. 43 
17
  Cfr. DICKMANN R., Note sul potere sostitutivo nella giurisprudenza della Corte 
costituzionale, in Federalismi. it – Osservatorio sul federalismo e i processi di 
governo, n. 20/2004, pagg. 8 ss. 
18
  Cfr. DICKMANN R., La Corte costituzionale attua ( ed integra ) il Titolo V ( 
osservazioni a Corte cost. 1° ottobre 2003, n. 303 ), in Federalismi. it – 
Osservatorio sul federalismo e i processi di governo, n. 12/2003, pag. 7 
19
  Cfr. Corte costituzionale 25 settembre – 1° ottobre 2003, n. 303 
disciplina delle funzioni amministrative attratte, ancorché  esse, si 
ribadisce, siano in materie di potestà legislativa concorrente
20
. V’è di 
più. Nel legiferare circa le funzioni amministrative attratte, lo Stato, si 
noti bene, può anche adottare disposizioni di dettaglio
21
. In altre 
parole, attraverso l’applicazione del principio di sussidiarietà e 
adeguatezza, lo Stato, assumendo determinate funzioni 
                                                 
20
  Cfr. Corte costituzionale 25 settembre – 1° ottobre 2003, n. 303, Considerato in 
diritto, punto 2. 1.: “( … ) Un elemento di flessibilità è indubbiamente contenuto 
nell’art. 118, primo comma, Cost., il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni 
amministrative, ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce col 
rendere meno rigida, come si chiarirà subito appresso, la stessa distribuzione delle 
competenze legislative, là dove prevede che le funzioni amministrative, 
generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo 
diverso per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, 
differenziazione ed adeguatezza. E’ del resto coerente con la matrice teorica e con 
il significato pratico della sussidiarietà che essa agisca come subsidium quando un 
livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere; ma se ne è 
comprovata un’attitudine ascensionale deve allora concludersi che, quando 
l’istanza di esercizio unitario trascende anche l’ambito regionale, la funzione 
amministrativa può essere esercitata dallo Stato. Ciò non può restare senza 
conseguenze sull’esercizio della funzione legislativa, giacché il principio di 
legalità, il quale impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano 
organizzate e regolate dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole 
Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni 
amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo la legge statale 
possa attendere a un compito siffatto” 
21
  Cfr. Corte costituzionale 25 settembre – 1° ottobre 2003, n. 303, Considerato in 
diritto, punto 16.: “( … ) Non può negarsi che l’inversione della tecnica di riparto 
delle potestà legislative e l’enumerazione tassativa delle competenze  dello Stato 
dovrebbe portare ad escludere la possibilità di dettare norme suppletive statali in 
materie di legislazione concorrente, e tuttavia una simile lettura  dell’art. 117 
svaluterebbe la portata precettiva dell’art. 118, comma primo, che consente 
l’attrazione allo Stato, per sussidiarietà e adeguatezza, delle funzioni 
amministrative e delle correlative funzioni legislative, come si è già avuto modo di 
precisare. La disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una 
temporanea compressione della competenza legislativa regionale che deve ritenersi 
non irragionevole, finalizzata com’è ad assicurare l’immediato svolgersi di 
funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare esigenze unitarie e 
che non possono essere esposte al rischio della ineffettività ( … )” 
amministrative, deroga all’ordinario riparto di potestà legislativa. 
Pertanto, sottolinea la Corte, la legge statale che attrae le funzioni 
amministrative e che le disciplina deve, per potersi considerare 
costituzionalmente legittima, corrispondere a una valutazione 
dell’interesse pubblico proporzionata, non irragionevole. Inoltre, la 
legge in parola deve essere oggetto di un accordo stipulato con la 
regione interessata. 
L’assunzione in sussidiarietà di funzioni amministrative è ben 
diversa dal potere sostitutivo. In caso di attrazione in sussidiarietà, con 
legge, di funzioni amministrative, la competenza per il relativo 
esercizio diventa statale; in caso di esercizio sostitutivo, la 
competenza dell’adozione dell’atto rimane dell’ente sostituito. 
In questa sede, interessa trarre alcune conclusioni circa la tecnica 
delle disposizioni statali cedevoli. 
Riassumendo quanto esposto, tale tecnica, con l’entrata in vigore 
del nuovo Titolo V, parte II della Costituzione è stata ritenuta non più 
esperibile. Tuttavia, proprio all’indomani della riforma costituzionale, 
la Consulta, allo scopo di tutelare le istanze unitarie del Paese, ha 
riconosciuto la tecnica in parola come legittima.  
Appare utile, allora, distinguere le disposizioni cedevoli in due 
categorie: quelle che, espressamente e originariamente, nascono come 
tali e che, in chiave dinamica, vengono provvisoriamente poste 
nell’ambito di competenze altrui soltanto per soddisfare primarie 
esigenze di funzionamento pratico del sistema; le altre, invece, che 
non sono originariamente ed espressamente qualificate come cedevoli, 
ma che, anzi, vengono legittimamente poste in essere alla luce di 
competenze attribuite all’organo che le adotta, e che, in un secondo 
momento, in conseguenza di eventuali mutamenti del quadro 
costituzionale, conservano ancora, in via statica, provvisoria, la 
propria validità, in forza del principio di continuità dell’ordinamento, 
per poi cedere il passo alle disposizioni regionali eventualmente 
adottate in materia
22
. 
Dopo la Novella costituzionale e la sentenza n. 303/03 della 
Corte, la situazione relativa all’applicazione delle norme cedevoli è la 
seguente. La cedevolezza dinamica non è ammessa in via di principio, 
tranne le ipotesi descritte dalla sentenza 303/03 medesima. La 
cedevolezza statica continua invece a essere generalmente ammessa
23
. 
Ebbene, le dettagliatissime disposizioni di cui al d. lgs. n. 502/92, 
così come modificato dal d. lgs. n. 229/99, rientrano nella seconda 
tipologia delle norme suppletive, quella delle prescrizioni “statiche”: 
tali disposizioni, alla luce del mutato quadro costituzionale, sono 
immediatamente superabili in sede di legislazione regionale. In 
particolare, ci si riferisce agli articoli del c. d. “decreto Bindi” in tema 
di organizzazione delle asl e delle aziende ospedaliere, ma soprattutto 
in tema di accreditamento; il d. lgs. n. 229/99 ha recato una disciplina 
fortemente penalizzante per i soggetti che intendano agire per conto e 
a carico del servizio sanitario nazionale, imponendo tetti al numero 
massimo delle strutture accreditabili, nonché al volume delle 
prestazioni erogabili, comprimendo, così, anche il diritto di libera 
scelta del paziente. 
Si esaminerà più oltre se e in quale misura le regioni abbiano 
voluto scardinare l’impianto deciso a livello nazionale. 
In base alla riforma costituzionale, lo Stato non potrà peraltro 
emanare disposizioni regolamentari in materie diverse da quelle di sua 
competenza esclusiva
24
 e i regolamenti vigenti in settori di 
                                                 
22
  Cfr. SANTINI M., Il tema della cedevolezza e le sue residue applicazioni dopo la 
riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, in Federalismi. it – 
Osservatorio sul federalismo e i processi di governo, n. 10/2003, pagg. 2 ss. 
23
  Cfr. SANTINI M., Il tema della cedevolezza e le sue residue applicazioni dopo la 
riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, cit., pag. 24 
24
  Cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Generale, Parere 11 aprile 2002, n. 1/02: “( … ) 
le disposizioni sopra riferite, attributive della potestà regolamentare al Ministro ( 
… ), debbono ritenersi venute meno a seguito della emanazione del nuovo Titolo V 
della Costituzione che, per quanto concerne la legislazione concorrente, esclude ( 
competenza regionale sono da considerarsi in ogni caso recessivi 
rispetto a norme di legge o di regolamento regionali
25
. 
 
                                                                                                                                     
…  ) lo Stato possa disciplinare le materie predette nella loro intera estensione e, 
per giunta, a livello regolamentare. Nel nuovo sistema di legislazione concorrente 
spetta, invero, allo Stato solo il potere di determinare i tratti della disciplina che 
richiedono, per gli interessi indivisibili da realizzare, un assetto unitario ( i 
cosiddetti principi fondamentali ). Va riconosciuto, invece, alla legge regionale ( 
legittimata, nel nuovo sistema, ad avvalersi, per i tratti della disciplina di sua 
spettanza, anche di regolamenti regionali di attuazione ) il compito di dare vita a 
discipline diversificate che si innestino nel tronco dell'assetto unitario espresso a 
livello di principi fondamentali”; Consiglio di Stato, Adunanza Generale, Parere 17 
ottobre 2002, n. 1636/02: “( … ) l’Adunanza generale ritiene che non sia 
esercitabile da parte dello Stato la potestà regolamentare su materie non riservate 
alla sua competenza legislativa esclusiva, basata su una normativa primaria 
anteriore alla nuova Costituzione. Così come  è precluso al legislatore statale, dopo 
la riforma del Titolo V, dar vita a nuove competenze regolamentari statali al di là 
delle aree attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Spetta, 
invece, in tali ambiti, alla legge regionale ( in sede di competenze concorrente o 
generale ) procedere alla gestione normativa della materia, decidendo con norme di 
carattere generale o di volta in volta, se alla disciplina della materia debba 
provvedere direttamente la legge regionale stessa o, in tutto o in parte, anche la 
normativa regolamentare”; Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti 
Normativi, Adunanza del 10  febbraio 2003, n. 335/03: “Al riguardo si osserva che 
( … )  l’intesa fra lo Stato e le Regioni non può ritenersi sufficiente a modificare la 
disciplina del riparto di competenze sulla rispettiva potestà regolamentare, 
trattandosi di disciplina non disponibile in quanto stabilita in modo diretto e 
completo dalla Costituzione nel nuovo testo del Titolo V; l’intesa perciò, pur  
raggiunta nella sede della apposita Conferenza, non può valere di per sé a fondare 
l’esercizio della potestà regolamentare dello Stato su materie non riservate alla sua 
competenza legislativa esclusiva, non essendo tale potestà comunque esercitabile, 
anche se attribuita da una legge approvata in vigenza del precedente testo del 
Titolo V” 
25
  Cfr. Corte costituzionale 10 – 23  luglio 2002, n. 376: “( … ) mentre la sorte dei 
regolamenti che fossero stati legittimamente emanati, prima della riforma, ( … ) 
discenderebbe dal principio di continuità, per cui restano in vigore le norme 
preesistenti, stabilite in conformità al passato quadro costituzionale, fino a quando 
non vengano sostituite da nuove norme dettate dall’autorità dotata di competenza 
nel nuovo sistema”