La tutela del turista

 21 dicembre di proclamare il 1990 come “anno europeo del turismo”, che hanno 
rappresentato la base per una dimensione comunitaria del turismo. Nel prosieguo 
si prende in considerazione la produzione normativa nel settore del turismo in 
Italia. Partendo dall’organizzazione turistica, nata essenzialmente per iniziativa 
di tre associazioni private (CAI, TCI e Lega Navale), si esaminano le diverse 
fonti legislative in materia di turismo, comprese le norme costituzionali, per 
toccare poi i principali punti in cui si è svolto il processo riformatore che ha 
caratterizzato il settore e cioè: la nascita delle Regioni, a cui vengono trasferiti 
dapprima funzioni e compiti amministrativi, poi, successivamente, anche tutti i 
servizi, le strutture e le attività pubbliche inerenti all'organizzazione e allo 
sviluppo del turismo regionale nonché gli aspetti ricreativi collegati; la legge 17 
maggio 1983, n. 217 cioè la “Legge quadro per il turismo e interventi per il 
potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica”, che ha tentato una 
ridefinizione dell’ambito entro cui opera e in cui si inquadra il settore turistico 
nonché una rideterminazione dei principi generali e di indirizzo per 
l'organizzazione del turismo; il referendum abrogativo della legge istitutiva del 
Ministero del Turismo, tenutosi il 18 aprile del 1993; infine la legge 29 marzo 
2001 n. 135, rubricata "Riforma della legislazione nazionale del turismo”, che si 
propone di innovare profondamente i meccanismi di funzionamento del sistema 
turistico nel suo complesso, con l'obiettivo di aumentare soggetti e risorse a 
disposizione per gli interventi, di rendere stabile e funzionale la collaborazione 
fra ambito pubblico e privato, di distinguere gli ambiti di intervento nei quali 
 ciascun soggetto è chiamato ad intervenire, di affermare anche in ambito turistico 
il principio di sussidiarietà. 
Nel secondo capitolo si esamina l’iter evolutivo dei contratti turistici. 
Innanzi tutto si analizza la Convezione relativa al contratto di viaggio di 
Bruxelles, come primo testo di diritto uniforme che porta innovazioni nel settore 
dei contratti di viaggio e di tutela del tursita-consumatore. Si affronta poi il 
difficile problema dell’inquadramento del contrattto di viaggio rispetto ai diversi 
schemi negoziali già presenti nel nostro ordinamento, con particolare riferimento 
a quello dell’appalto e perciò della locatio operis. Infine si prendono in 
considerazione i principali contratti a rilevanza turistica, quali il contratto 
d’albergo, deposito in albergo, trasporto, nonché quel particolare rapporto 
giuridico che è la prenotazione. 
Nel terzo capitolo si esaminano più attentamente le due principali fonti in 
tema di contratti di viaggi tutto organizzato: la Direttiva n. 90/314/CEE e il 
successivo d.lg. di attuazione, il n. 111 del 1995. Si analizzano perciò le 
disposizioni della direttiva che più hanno inciso nella creazione di una normativa 
a tutela del turista, e che hanno portato alla sostituzione del canonico presupposto 
della responsabilità del debitore della prestazione, cioè la colpa, con il requisito 
del rischio tipico dell’attività svolte in forma imprenditoriale. Si studia poi come 
il legislatore italiano abbia adottato le necessarie disposizioni di recepimento nel 
d.lg. n. 111, facendo particolare attenzione alle ipotesi di modificazione del 
rapporto contrattuale: sostituzione del viaggiatore, recesso, modificazione del 
 prezzo e di altre parti rilevanti del viaggio; cioè tutte quelle misure effettive che 
hanno posto rimedio, almeno in parte, alla situazione di evidente disequilibrio tra 
la posizione del fruitore del servizio tutto compreso e la condizione giuridica del 
tour operator. Infine si considerano gli obblighi informativi a carico 
dell’operatore turistico e il difficile coordinamento tra la direttiva n. 90/314 e la 
direttiva n. 93/13 sulle clausole abusive nei rapporti con i consumatori.  
Il quarto capitolo è interamente dedicato al regime di responsabilità del 
fornitore dei servizi turistici, con la previsione di responsabilità differenziata tra 
tour operator e travel agent, cercando di qualificare il tipo di danno che il turista 
subisce nonché il modo più idoneo per una sua concreta e più sicura risarcibilità. 
Successivamente si analizza la responsabilità dell’albergatore e dei soggetti 
assimilati per danni alle cose, la responsabilità del vettore in funzione della 
disciplina applicabile alle distinte tipologie di trasporto. L’ultimo paragrafo è 
dedicato al danno da vacanza rovinata, con l’esposizione delle principali 
posizioni della dottrina sull’argomento. 
 
  
INTRODUZIONE 
 
 
Il primo episodio dell’intervento pubblico per il turismo
1
 viene fatto 
risalire  ad una disposizione contenuta nella l. n. 863 dell’11-12-1910, in 
base alla quale i c.dd. comuni a vocazione turistica potevano imporre un 
balzello, giunto fino ai nostri giorni con il nome di imposta di soggiorno. 
Ma la scarsa diffusione del turismo dell’epoca , dovuta al fatto che solo 
un’elite di persone aveva i mezzi  per potersi permettere di organizzare una 
vacanza, ha rallentato notevolmente lo sviluppo della legislazione in 
materia turistica. L’innalzamento della qualità della vita ha portato un 
numero sempre maggiore di persone ad usufruire dell’insieme dei servizi 
turistici, tanto che da fenomeno di elite il turismo è diventato un fenomeno 
di massa. 
Da semplice momento ricreativo legato al tempo libero, il turismo si è 
arricchito con il tempo di connotazioni notevolmente differenti, dal punto di 
vista sociologico, politico, economico e soprattutto culturale. Tutto ciò ha 
contribuito a rendere il turismo una necessità dell’uomo, o meglio una 
risorsa di prima necessità. Il fenomeno turistico è inteso ormai come 
momento di crescita interna della persona, strumento di integrazione fra i 
                                                 
1
 F. Tedeschini., Diritto pubblico per il turismo, Milano 1988, p. 225. 
 
INTRODUZIONE 
 
 
  
popoli, possibilità di conoscerne la mentalità, la lingua, i problemi e perciò 
veicolo per attenuarne le differenze
2
 ed aumentarne l’unione.     
Fondamentale comunque resta il ruolo che il settore turistico svolge 
dal punto di vista economico. Lo sviluppo esponenziale che ha avuto negli 
ultimi decenni ha fatto si che diventasse un settore dal quale non potessero 
prescindere le politiche e gli interventi dei singoli Paesi della U.E. e della 
stessa Comunità, tanto che si è giunti alla definizione del turismo come il 
“fenomeno dei fenomeni”
3
. Con la massificazione del turismo si sono 
moltiplicati anche i casi di controversie tra il turista-consumatore e la 
controparte (impresa turistica, intermediario, albergatore ecc…), che il 
giudice si trova a dover risolvere, e come accadeva spesso in passato, in 
assenza di una apposita disciplina.  
Lo sviluppo di nuove forme contrattuali atipiche e l’eterogeneità dei 
contratti a rilevanza turistica, hanno reso necessario un continuo intervento 
da parte del legislatore, sia nazionale che comunitario,  formando un 
complesso quadro normativo, nel quale agli aspetti propri del turismo si 
affiancano aspetti civilistici e commercialistici. In questo quadro si 
inseriscono le diverse normative sulla tutela del consumatore ed in 
particolare  del turista-consumatore. E’ proprio sulle norme per la tutela del 
                                                 
2
 G. Biscottini, Il turismo ed il problema della pace, in La legislazione turistica nella 
legge quadro 17 maggio 1983, n. 217 e l’ordinamento statuale e regionale, Atti del 
Convegno CIDIS a Jesolo il 28 maggio 1987, Padova, 1988, pp. 63 ss.. 
3 
Terza Conferenza Nazionale sul Turismo, a cura del Ministero del Turismo e dello 
Spettacolo, Roma, Febbraio 1987.
  
INTRODUZIONE 
 
 
  
turista-consumatore introdotte dal diritto interno, dal diritto uniforme, 
nonché al diritto comunitario che si basa questa ricerca, non limitandosi al 
caso dei viaggi tutto compreso, disciplinati dalla normativa CEE n. 314/90 e 
dal d.lg n.111 del 1995 di attuazione di tale direttiva, ma cercando di 
trattare tutte quelle situazioni che, in un modo od in un altro, si legano al 
consumo dei servizi turistici. Questo studio si propone di analizzare come la 
modifica del quadro normativo nel settore turistico, a partire dalla riforma 
della legislazione nazionale del turismo fino ai diversi interventi della C.E., 
ha portato un reale miglioramento della protezione del turista-consumatore, 
cercando nel contempo di tener conto delle composite esigenze di 
economicità e concorrenzialità degli operatori turistici. Nel primo capitolo 
verranno indicate le principali fonti normative a livello nazionale e 
comunitario del settore turistico, con particolare riferimento ai principi che 
hanno ispirato l’intervento della comunità, e in campo italiano, alla riforma 
del settore turistico del 2001 nonché al trasferimento delle competenze in 
materia turistica alle regioni anche alla luce della riforma del titolo V della 
Costituzione.  
Il secondo capitolo sarà dedicato alla disamina dei contratti a rilevanza 
turistica, analizzando l’evoluzione che tali contratti hanno avuto, cercando 
di non soffermare l’indagine esclusivamente ai contratti di viaggio tutto 
compreso, ma trattando anche i contratti di trasporto, di albergo. 
INTRODUZIONE 
 
 
  
Nel terzo capitolo l’attenzione è concentrata sulla tutela del turista-
consumatore all’interno del contratto di viaggio, partendo dalla 
fondamentale disciplina dettata dalla direttiva C.E.E. n.314/90, e dal  
successivo decreto legislativo n. 111 del 1995 di attuazione di tale direttiva, 
per poi passare ad un esame degli obblighi dell’operatore turistico fino ad 
trattare il ruolo che le associazioni dei consumatori hanno a difesa del 
turista. 
Il quarto capitolo infine è interamente dedicato al regime di 
responsabilità del fornitore dei servizi turistici, cercando di esporre in 
maniera più completa possibile i diversi tipi di responsabilità a cui vanno 
incontro i soggetti dei contratti a rilevanza turistica, e cercando di 
qualificare il tipo di danno che il turista subisce nonché il modo più idoneo 
per una sua concreta e più sicura risarcibilità. 
 
  
CAPITOLO PRIMO 
Le fonti normative e le istituzioni nel settore del turismo 
 
1.1 Il turismo nella C.E. 
 
Il turismo, come fenomeno, può considerarsi un fattore di forte 
rilevanza sia economica che sociale e rappresenta una sorta di evoluzione 
culturale continua che coinvolge sia il turista sia il residente, 
rappresentando uno dei principali sistemi di diffusione di nuovi costumi e 
modi di vita in tutto il mondo. Secondo l’European Travel Company il 
turismo può considerarsi l’attività più importante in Europa e nel mondo 
grazie all’aumento del tempo libero
4
. 
Il Trattato istitutivo della Comunità economica europea
5
, però, non 
contempla alcun riferimento esplicito al turismo
6
. Ciò nonostante, l’entità 
che il settore turistico assumeva nel tempo, ha reso quasi inevitabile una 
estensione delle competenze della Comunità anche in questa materia. Lo 
stesso Consiglio riconosceva che il turismo è un’attività importante per la 
                                                 
4
 M. Boyer, P. Viallon, La comunicazione turistica, Roma, 2000, p. 4.  
5
 Il Trattato di Maastricht sull’Unione Europea prevede che in tutto il trattato che 
istituisce la Comunità Economica Europea, l’espressione “Comunità economica europea 
(CEE)”venga modificata in “Comunità europea (CE)”. Nel prosieguo del presente lavoro 
perciò, ci si riferirà alla Comunità europea. 
6
  Nel Trattato Cee il “turismo” è menzionato solo nell’Allegato III che riguarda 
l’elenco delle transazioni invisibili di cui all’art.106 del Trattato stesso. 
 CAPITOLO PRIMO 
Le fonti normative e le istituzioni nel settore del turismo 
 
  
 
integrazione europea
7
. Le strette relazioni con altre politiche comunitarie, 
nonché la rilevanza mondiale che emergeva da tutta una serie di atti sia 
dell’Organizzazione delle Nazioni Unite che dell’Organizzazione mondiale 
del turismo
8
, fungevano da stimolo per la nascita di una politica 
comunitaria del turismo. Già negli anni settanta, in verità, si erano avute le 
prime misure cosiddette “a valenza turistica”
9
, cioè misure che non furono 
adottate direttamente ed esplicitamente per il settore turistico, ma che 
ebbero notevole influenza in questo comparto. Ma tale politica ebbe il suo 
sviluppo solo agli inizi degli anni ottanta, con l’emanazione di alcune 
direttive e risoluzioni che avrebbero rappresentato la base per una 
dimensione comunitaria del turismo
10
.  
Un primo abbozzo di politica comunitaria in materia di turismo risale 
al 1982 con la Comunicazione della Commissione al Consiglio "Per una 
politica comunitaria del turismo - Primi orientamenti"
11
. In essa veniva 
svolta una prima analisi del settore riguardo alla libera circolazione e alla 
tutela dei turisti, alle condizioni di lavoro delle categorie professionali del 
settore turistico, ai trasporti, allo sviluppo regionale e alla salvaguardia del 
patrimonio europeo. 
                                                 
7
  Risoluzione del 10 Aprile 1984, in G.U.C.E., 30 Aprile 1984 n. C 115/1. 
8
  Dichiarazione di Manila 1980, Congresso mondiale del turismo. 
- Risoluzione generale dell’O.N.U. del 15 dicembre 1981. 
- Risoluzione generale dell’O.N.U. del 9 novembre 1983. 
9
  M. Fragola, Codice di legislazione del turismo, Milano, 1995, p 75. 
10
 L. Righi, La dimensione comunitaria del turismo, in Riv. it. dir. pubbl.  
Comunitario, 1992, pp. 323 ss.. 
11
  Commissione europea, Bollettino delle Comunità Europee, Supplemento 4/82. 
 CAPITOLO PRIMO 
Le fonti normative e le istituzioni nel settore del turismo 
 
  
 
 E’ nel 1983 che si ha il primo atto di rilevanza nel settore turistico, 
con la risoluzione del Parlamento Europeo del 16 dicembre
12
, con cui si 
invitava la Commissione ed il Consiglio ad intraprendere un’azione di 
“promozione del turismo nel quadro di una politica globale della 
Comunità”. Questa risoluzione pur rappresentando “solo” un’azione di 
indirizzo
13
, assume notevole importanza perché individua i principi alla 
base della politica sul turismo. In seguito fu approvata la Risoluzione del 10 
aprile 1984
14
, “concernente una politica comunitaria del turismo”, che 
identifica negli obiettivi comuni e nel coordinamento delle politiche 
nazionali, le linee direttrici sulle quali fondare l’intervento comunitario. Il 
turismo era infatti già interessato da numerose azioni comunitarie 
“trasversali”, quali per esempio quelle sul trasporto, che incidevano 
direttamente o indirettamente su questo settore. Era perciò fondamentale sia 
un coordinamento delle politiche turistiche a livello nazionale, ma 
soprattutto l’adozione da parte della Comunità di misure atte a coordinare il 
più possibile le attività che interessano il turismo. Nella stessa risoluzione 
viene affrontato anche il problema della stagionalità del turismo. La 
concentrazione delle vacanze in periodi ristretti dell’anno è causa di 
inefficienza economica dell’industria turistica, di adozione da parte della 
stessa di prezzi troppo elevati per i periodi di cosiddetta “alta stagione”, e 
                                                 
12
 In G.U.C.E. n. ( C ) 10, del 16 gennaio 1986. 
13
 E. Wille, Le risoluzioni del Parlamento Europeo e del Consiglio dei Ministri della 
Comunità europea, Padova, 1982, p. 7. 
14
 In G.U.C.E. n. ( C ) 115 del 30 aprile 1984. 
 CAPITOLO PRIMO 
Le fonti normative e le istituzioni nel settore del turismo 
 
  
 
momento di notevole disagio per i consumatori che sono costretti a subire le 
conseguenze del sovraffollamento
15
. La Commissione individua nella 
ripartizione delle ferie nell’industria e delle vacanze scolastiche, nonché 
nell’incentivazione del turismo sociale, culturale e rurale, il possibile mezzo 
per scaglionare nel tempo il periodo turistico. 
Lo sviluppo di una politica comunitaria sul turismo subì un arresto 
con l’approvazione dell’Atto Unico Europeo
16
, che portò un ampliamento 
delle competenze della Comunità, ma fra queste competenze non fu inserito 
il turismo. Obiettivo dell’AUE era infatti quello della creazione dello spazio 
(non più mercato) senza frontiere interne, tramite l’armonizzazione 
legislativa e l’eliminazione delle barriere alle quattro libertà, cioè alla 
circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali
17
.   
Un momento fondamentale nel processo evolutivo della politica 
comunitaria in materia di turismo si ebbe nel 1988, con la Risoluzione del 
Parlamento Europeo del 22 gennaio
18
 e con la successiva decisione del 
Consiglio del 21 dicembre di proclamare il 1990
19
 come “anno europeo del 
turismo”. Nella risoluzione si evidenzia il ruolo che il settore turistico può 
avere nello sviluppo regionale “in quanto offre possibilità di sviluppo a 
                                                 
15
 M. Fragola, Marketing per l’industria turistica, Milano, 1993, p. 21; Ariani, 
Elementi di politica turistica internazionale, Firenze, 1984, p. 86. 
16
 V. AUE nel Bollettino delle Comunità Europee, supplemento 2/86, Ufficio delle   
pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, Lussemburgo, 1986. 
17
 V. Tizzano, L’Atto unico europeo e la realizzazione del mercato interno, in Foro it., 
1989, pp. 75 ss.. 
18
 In G.U.C.E. n. ( C ) 49 del 22 febbraio 1988, p. 157. 
19
 In G.U.C.E. n. ( L ) 17 del 21 gennaio 1989, p. 53 ss. 
 CAPITOLO PRIMO 
Le fonti normative e le istituzioni nel settore del turismo 
 
  
 
molte delle regioni più arretrate della Comunità
20
 inadeguate sia allo 
sviluppo agricolo che a quello industriale”
21
. Questa iniziativa suscitò una 
vasta presa di coscienza di tutti gli operatori interessati al turismo e attirò 
l'attenzione su una vasta gamma di problematiche del turismo, con tutte le 
implicazioni sul piano economico e sociale, evidenziando l'opportunità e 
l'interesse di un piano sperimentale di azioni comunitarie a favore del 
turismo, complementari ai provvedimenti e alle politiche specifiche 
derivanti dalle competenze tradizionali dell’Unione. Lo scopo che l’anno 
europeo del turismo si prefiggeva era quello di sfruttare la funzione 
integrante del turismo per la creazione “dell’Europa dei cittadini“, 
incoraggiando una migliore conoscenza fra i popoli, ma nello stesso tempo 
sottolineando l’importanza economica e sociale del settore. Il risultato 
principale dell’anno europeo del turismo fu la grande azione di promozione 
e sensibilizzazione svolta a favore di questo settore non solo in ambito 
europeo ed il rafforzamento della cooperazione in materia di turismo fra la 
Comunità, le amministrazioni nazionali, regionali e locali; nello stesso 
tempo furono poche le iniziative e le misure normative che furono adottate 
dalla Comunità, e ciò fu dovuto soprattutto ad un tempo di preparazione 
breve nonché ad un budget limitato. A livello normativo, infatti, l’unico 
                                                 
20
 M.P. Chiti, Le attività Turistiche tra legislazione nazionale e comunitaria, in 
Politica del turismo, 1989, p. 281. 
21
 Cfr. il punto 3 della risoluzione, cit., p. 159. 
 CAPITOLO PRIMO 
Le fonti normative e le istituzioni nel settore del turismo 
 
  
 
“frutto” di notevole rilevanza fu l’approvazione della direttiva n. 314/90 
concernente i viaggi tutto compreso. 
E’ solo con la firma del Trattato sull’Unione Europea di Maastricht, il 
7 febbraio del 1992, che il turismo è inserito fra le materie di competenza 
della Comunità
22
. Il Trattato sull’Unione riconosce, per la prima volta in 
maniera ufficiale, la rilevanza del turismo come fenomeno socio-
economico, ma la sua importanza nel settore si lega soprattutto alla nascita 
ed introduzione della moneta unica europea, strumento attraverso il quale 
abbattere le diversità di trattamento
23
 che rappresentano un ostacolo alla 
libera circolazione, per giungere ad uno spazio senza frontiere. L’Unione 
monetaria acquista un’importanza di grande rilievo che interessa il turismo 
non di semplice riflesso, ma in modo diretto e prioritario
24
. 
Il 13 luglio del 1992 il Consiglio vara la decisione 92/421/Cee 
“concernente un piano di azioni comunitarie a favore del turismo”
25
. Si 
tratta di un’azione che, per la sua importanza e per la sua ampiezza abilita la 
Comunità a prendere l’iniziativa, benché non si tratti di un’azione esclusiva 
della Comunità. Le azioni comunitarie
26
 sono soprattutto rivolte al 
miglioramento della conoscenza del settore del turismo, e allo 
                                                 
22
 Art. 3 t del Trattato di Roma del 1957, così come modificato dall’art G3 del Trattato 
sull’Unione Europea del 1992. 
23
 L. Ferrari Bravo, V. Rizzo, Codice dell’Unione europea, Milano, 1994, pp. 491 ss..  
24
 F. Pocar, C. Secchi, Il Trattato di Maastricht sull’Unione Europea, Milano, 1992, p. 
16. 
25
 In G.U.C.E. n. L 231 del 13/8/92, p. 26. 
26
 M.P. Chiti, Piano di azioni comunitarie a favore del turismo, in Politica del 
Turismo, 1991, p. 285. 
 CAPITOLO PRIMO 
Le fonti normative e le istituzioni nel settore del turismo 
 
  
 
scaglionamento delle vacanze, da perseguire tramite la creazione di un 
sistema di scambio delle informazioni nell’industria del turismo, sistema 
che deve avere valenza internazionale
27
. Un successivo passo in favore del 
turismo è dato dalla approvazione, da parte del Parlamento europeo, della 
risoluzione del 18 gennaio 1994 “sul turismo in vista dell’anno 2000”
28
. 
L’economia del turismo può essere sfruttata per i ridurre i gravi problemi 
causati dalla crisi economica, primo fra tutti la crescente disoccupazione. 
Notevole è infatti  l’apporto che il comparto turistico può dare: dalla 
creazione di nuovi posti di lavoro alla costruzione di nuove infrastrutture, 
con conseguente impiego di mano d’opera anche per lungo tempo. A tutta 
queste serie di atti vincolanti, segue nel 1995, Il Libro Verde della 
Commissione sul ruolo dell’Unione Europea in materia di turismo
29
. Si 
tratta di un programma non vincolante, che porterà gli Stati membri a 
riunirsi nel 1996 per discutere se il turismo debba essere ricompreso tra le 
politiche nominate nel trattato, oppure debba rimanere un settore che potrà 
beneficiare dell’intervento comunitario riflesso nell’ambito di altre 
politiche. Scopo fondamentale del Libro Verde è quello di istituire una 
consultazione fra tutti gli operatori del turismo, pubblici e privati, sul ruolo 
che l’Unione  
                                                 
27
 M.A. Corigliano, Le azioni comunitarie nel turismo: politiche, obiettivi e 
implicazioni, in I contratti di viaggio e turismo a cura di C. Vaccà, Milano, 1995, p. 222. 
28
 Risoluzione A3-0352/93 in G.U.C.E. n. C 44 del 14/2//1994, p. 61 ss. 
29
 Il Libro verde, documento COM (95) def., del 4/4/1995, p. 2 ss.