La tutela del risparmio tra quadro normativo di riferimento e prassi applicativa. Le esperienze dei casi Cirio e Parmalat

pubblici o privati; non disciplina procedure e non 
organizza istituti; appartiene  piuttosto a quella 
categoria di articoli, numerosi nelle parti della 
Costituzione, dedicati all’organizzazione dell’economia, 
che formulano principi morali, auspici e valori politici. 
Tali articoli nel formulare valori politici lasciano alla 
legge ordinaria, con piena libertà di scelte, 
l’organizzazione delle materie considerate e così, 
nell’art. 47, l’organizzazione della tutela del risparmio 
e del controllo del credito. 
In questi casi la Costituzione fa una scelta di valori ma 
non di tecniche per il loro conseguimento; essendo i 
valori facilmente condivisibili dalla generalità e invece 
le scelte delle tecniche estremamente discusse proprio 
nelle loro implicazioni politiche, resta aperta la 
discussione del merito sulla organizzazione del settore, 
della materia e del relativo mercato. 
I due valori espressi dall’art. 47 sono, da un lato, 
l’incoraggiamento e la tutela del risparmio e, per il 
risparmio popolare, la sua destinazione alla proprietà 
della casa, alla proprietà diretta coltivatrice, 
all’investimento azionario nei grandi complessi 
produttivi del Paese; dall’altro lato la disciplina, il 
coordinamento ed il controllo del credito assumendo per 
tale materia un ruolo circoscritto. 
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Il risparmio oggetto di attenzione è quello che si forma 
presso le famiglie, quale parte del reddito non 
consumato.
Soltanto riconoscendo tale significato al rispermio nel 
contesto dell’art. 47 si possono porre i problemi del suo 
incoraggiamento e della sua tutela, indirizzi che 
sarebbero inconsistenti se riferiti al risparmio inteso 
come grandezza macroeconomica ed aggregato del reddito 
nazionale.
L’incoraggiamento e la tutela devono essere promosse dal 
legislatore ordinario per tutte le forme che il risparmio 
potrà assumere negli investimenti delle famiglie. 
Indubbiamente, come risulta dallo stesso secondo comma, 
la disposizione comprende nel risparmio sia 
l’investimento in beni finanziari sia l’investimento in 
beni reali che nella realtà comportano i maggiori 
problemi disciplinari. 
Restano probabilmente esclusi dalla preferenza 
costituzionale il mero “tesaureggiamento”, il risparmio 
inerte senza forme di investimento ed il risparmio senza 
impiego; è da ritenere escluso dalla competenza dell’art. 
47 anche l’investimento diretto in attività d’impresa 
esercitata, sia in forma individuale che in forma 
societaria, senza appello al pubblico che in quanto 
espressione dell’iniziativa economica trova la sua 
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disciplina nelle norme che ne regolano appositamente il 
regime.
Il risparmio popolare, oggetto di particolare 
considerazione nel secondo comma, può essere 
intuitivamente riconosciuto nel risparmio che si forma 
presso le famiglie con redditi minori, o comunque con 
redditi non superiori a quelli che rappresentano la media 
del reddito nazionale. 
L’altro termine richiamato dalla norma costituzionale è 
il credito che, nel suo significato più esteso, 
corrisponderebbe a tutte le attività finanziarie così 
come viene impiegato anche nei sistemi di contabilità 
nazionale. Comprenderebbe dunque tutte le forme di 
investimento finanziario, anche partecipativo e di 
rischio come le azioni ed i titoli di credito 
partecipativi.
Dall’ analisi dell’art. 47 invece, la Costituzione si 
riferisce al credito come esercizio dell’attività 
creditizia; considerandola con tale accezione la 
disposizione sarebbe mirata soltanto sugli operatori 
professionali che intermediano il risparmio raccolto. 
Effettivamente soltanto l’esercizio professionale 
dell’attività creditizia è suscettibile di essere 
disciplinato, coordinato e controllato; ed il suo 
esercizio professionale, per la sua stessa complessità, 
ne richiede regimi speciali di governo.
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Nella disciplina costituzionale quindi, risparmio e 
credito sono considerati separatamente ed anche 
indipendenti negli obiettivi, in quanto l’incoraggiamento 
e la tutela del risparmio non esigono il coordinamento 
del credito e questo non comporta di per se stesso la 
tutela del risparmio. Dunque il risparmio è tutelato e 
promosso in tutte le sue forme; il credito è 
disciplinato, coordinato e controllato soltanto se 
erogato da intermediari professionali. 
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2 – Il rapporto risparmio-credito e la stabilità 
monetaria
Vi sono particolari difficoltà interpretative riferite 
all’articolo 47 in commento che nascono dal fatto che in 
una sola preposizione sono concentrati elementi diversi 
che acquistano un significato solo se scomposti ed 
inseriti in un quadro più ampio(
2
).
Risparmio e credito sono i due termini di una relazione 
espressiva del momento centrale della liquidità 
monetaria(
3
).
Con l’articolo 47 fu deciso di disciplinare 
congiuntamente sia il risparmio che, correlato al 
credito, entra a far parte della liquidità monetaria, sia 
il risparmio che non rifluisce nella liquidità, del quale 
poi ne vengono favorite, nel secondo comma, alcune 
particolari destinazioni considerate socialmente 
rilevanti(
4
).
Naturalmente i due tipi di risparmio pongono problemi 
diversi che debbono essere trattati separatamente. La 
trattazione congiunta della tutela del risparmio ha però 
(
2
) MERUSI Fabio, in “Commentario della Costituzione – Rapporti Economici – art.45-47”, Bologna,
Zanichelli 1980 
(
3
) CAPRIGLIONE Francesco, “Intervento pubblico e ordinamento del credito”, Milano ,Giuffrè 
1988,  pagg 64 ss;
(
4
) PUCCINI Giusto, “L’autonomia della Banca d’Italia, profili costituzionali”, Milano, Giuffrè 1978, 
pag.125, nella prima versione della norma, l’art. 44 del progetto costituzionale, le destinazioni 
particolari del risparmio erano trattate congiuntamente nella prima parte. La separazione in due comma
favorisce indubbiamente la possibilità di cogliere con maggiore immediatezza il nesso risparmio-
credito, già presente nel testo sottoposto all’Assemblea.
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un suo preciso significato che rileva direttamente anche 
per la correlazione con la disciplina del credito. 
La tutela del risparmio in quanto tale, come valore 
economicamente e socialmente rilevante, sta a significare 
che uno dei compiti della “Repubblica” è di difendere 
come valore in se la moneta che è l’elemento in cui si 
traduce la liquidità. 
Il risparmio può essere difeso solo se contemporaneamente 
si difende il valore della moneta, cioè se si controlla 
opportunamente l’intero ciclo finanziario della 
formazione del risparmio “incoraggiata”, perché 
essenziale ad un sistema economico fondato sulla manovra 
monetaria, all’investimento attraverso le imprese 
bancarie.
Non si tratta di un valore costituzionale isolato e da 
perseguire astrattamente; ma è la sintesi della 
costituzionalizzazione di una serie poteri concatenati 
che dinamicamente dovrebbe concorrere a fare della moneta 
un elemento cardine della costituzione economica. Ed 
all’uopo non mancano coerenti connessioni con altre norme 
costituzionali che confermano il significato e la 
funzione della liquidità monetaria dedotta dal rapporto 
risparmio-credito di cui all’art. 47. 
Il principio della retribuzione sufficiente per una 
esistenza dignitosa di cui all’art.36, presuppone una 
capacità di acquisto della moneta tendenzialmente 
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costante; l’art. 53, nel collegare i prelievi di 
ricchezza alla capacità contributiva e al criterio di 
progressività, presuppone che venga combattuto il 
fenomeno dell’inflazione che agendo come prelievo 
generalizzato non risulta collegato alla capacità 
contributiva ed al criterio della progressività(
5
).
L’art. 81 ult. comma, con il richiedere che “le leggi che 
importano nuove spese indichino i mezzi per farvi fronte” 
implicitamente dispone che alle spese si provveda con 
entrate effettive e non con un mero allargamento della 
base monetaria. 
La difesa del valore della moneta nel rapporto dinamico 
risparmio-credito è dunque uno dei fattori 
dell’equilibrio economico espressamente 
costituzionalizzato che si inserisce in un quadro 
coerente nel quale gli elementi essenziali 
dell’equilibrio economico diventano componenti 
strutturali della Costituzione economica della 
Repubblica.
(
5
) Cfr in questo senso OTTAVIANO, “Il Governo dell’economia: i principi giuridici” in “La
Costituzione economica, Trattato di Diritto Commerciale e di diritto pubblico dell’economia” diretto
da GALGANO F, pag 197, il quale si pone il problema degli eventuali limiti costituzionali 
“all’adozione di misure che obiettivamente producano inflazione”
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3 – Il favor per il risparmio popolare. Il 
risparmio disgiunto dal credito 
L’art. 47 della Costituzione non tratta soltanto del 
risparmio connesso al credito, ma “del risparmio in tutte 
le sue forme”.
I costituenti  ritennero di tutelare ed incoraggiare ogni 
forma di surplus monetario ritenendo che il risparmio 
monetario come tale, comunque indirizzato, fosse una 
componente essenziale del sistema economico attuale. Il 
risparmio preso in considerazione dalla norma non può 
essere che il risparmio volontario individuale rientrando 
il risparmio coattivo nella diversa problematica 
dell’art. 41(
6
).
Anche disgiunto dal credito in destinazioni che non 
comportino l’intermediazione bancaria, il risparmio di 
moneta viene considerato meritevole di incentivazione e, 
di conseguenza, di tutela. Naturalmente tutte le forme di 
risparmio devono tradursi in una utilizzazione economica 
del surplus monetario individuale; non è infatti il 
risparmio come tale, come valore in se, che viene 
incentivato e tutelato, ma il risparmio come componente 
del processo economico. Il puro e semplice accantonamento 
di moneta non rientra dunque nel risparmio disciplinato 
dall’articolo 47 della Costituzione. 
(
6
) ORTINO Sergio, “Banca centrale e Costituzione”, Pisa, Pacini 1979, in cui si conferma che il
risparmio considerato dal’articolo sia quello monetario inserito nel ciclo economico.
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Naturalmente il principale problema è di stabilire quando 
la destinazione giuridica di un surplus di denaro sia 
meritevole di tutela; ed all’uopo si tende a far 
riferimento ad un giudizio di prevalenza, verificando 
specificamente, ad esempio nel caso dei titoli azionari, 
quale sia il profilo prevalente tra l’impiego come titoli 
di partecipazione ovvero come titoli di crdito in senso 
stretto.
Il II comma prevede un particolare favor per la 
trasformazione del risparmio popolare nella titolarità di 
alcuni particolari beni e lo schema, così come emerse 
anche dai lavori preparatori, aveva un duplice scopo: 
- tutelare il risparmio che per la misura limitata e 
l’ampiezza dell’arco temporale di formazione è più 
esposto al fenomeno negativo dell’inflazione in 
quanto per sua natura inidoneo a trasformarsi in 
beni a valore stabile; il risparmio popolare potrà 
così derivare da reddito da lavoro subordinato, 
artigianale, professionale e in genere da qualsiasi 
altra fonte che per sua natura non possa che 
determinare un surplus monetario limitato ed a lenta 
formazione(
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);
- permettere l’anticipata trasformazione del risparmio 
monetario “popolare” nella proprietà individuale di 
(
7
) NIGRO, “L’edilizia popolare come servizio pubblico”, Riv. Trim. dir. Pubbl., 1957, pag 150 in cui
si profila che il risparmio popolare significherebbe risparmio del lavoratore;
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beni ritenuti socialmente ed economicamente 
rilevanti; la norma si riconnette al II comma 
dell’art. 42 che impone alla legge di dettar norme 
idonee a rendere la proprietà privata “accessibile a 
tutti” ed è la traduzione normativa di una delle 
ideologie politico sociali che hanno concorso alla 
elaborazione della Carta Costituzionale: creare un 
tessuto sociale di proprietà individuali di beni 
particolarmente significativi al fine di detrminare 
le caratteristiche della costituzione economica(
8
).
(
8
) EINAUDI Luigi, “Lezioni di politica sociale”, Torino, Einaudi 1977, pag 266 e segg. in cui si
evidenzia la particolare connessione fra risparmio volontario e proprietà dei beni strumentali.
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