La tutela del risparmio alla luce delle recenti riforme

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Worldcom, Enron negli Stati Uniti, Parmalat, Cirio  in Italia sono solo un 
esempio delle crisi societarie che hanno scosso la finanza mondiale 
mettendo in evidenza la semplicità con la quale può essere trasgredita 
qualsiasi normativa e ingannata qualsiasi autorità ad essa preposta. A tal 
proposito si cercherà, nel terzo capitolo, di tracciare le linee generali del 
caso Parmalat in Italia (oppure di capire brevemente cosa è successo in 
Italia a seguito del caso Parmalat). 
Nel penultimo capitolo si prenderà in esame la Consob, dalla sua istituzione 
alla nascita del Testo Unico della Finanza (TUF), quadro normativo che le 
attribuisce compiti e poteri. 
Infine, nell’ultimo capitolo sarà trattata la legge n. 262 del 2005 in cui 
saranno messi in evidenza gli articoli della riforma sul risparmio per poi 
passare ad una rapida analisi del recepimento del Decreto legislativo n. 303 
del 2006.   
La trattazione si concluderà con delle brevi riflessioni. 
 
 
 
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Capitolo I 
 
Il Risparmio secondo l’articolo 47 della Costituzione Italiana 
 
“La repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme”. Così 
enuncia il comma primo dell’ art. 47 della Costituzione Italiana. Il comma 
secondo aggiunge che: “Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla 
proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e 
indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del paese”. 
L’art. 47 è stato inserito nel Titolo III della Costituzione, dedicato ai 
rapporti economici, ed è una norma che contiene a partire dall’art. 41 e 
successivi, una ulteriore specificazione del principio di politica economica 
secondo cui occorre rendere accessibile a tutti la proprietà
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 ed aiutare quella 
piccola e quella media
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. 
 
Il primo comma contiene le disposizioni relative al risparmio e all’esercizio 
del credito, mentre il secondo contiene alcune destinazioni preferenziali al 
quale esso può essere indirizzato.  
L’art. 47 ha istituito l’interesse pubblico primario alla tutela del risparmio 
mediante la vigilanza sull’organizzazione e sul buon funzionamento del 
settore del credito.  
In questo modo ha dato “copertura costituzionale” al sistema di disciplina 
di settore delineato dalla legge bancaria del 1936; non avendo la norma 
espressamente definito l'organo (o gli organi) cui competeva il governo sul 
                                                 
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 Art 41 Costituzione.  
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 Art 47 Costituzione. 
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risparmio, il legislatore decise di prendere atto dell'assetto disciplinato dalla  
legge bancaria del 1936, che conferiva alla Banca d'Italia e al suo 
Governatore una posizione di particolare rilievo in materia. 
L’art. 47 non detta regole di comportamento inderogabili per determinati 
destinatari sia essi pubblici che privati, né propone particolari procedure o 
organizza istituti; piuttosto appartiene a quella categoria di norme destinate 
all’organizzazione dell’economia. 
I due valori espressi dall’art. 47 sono, da un lato, l’incoraggiamento e la 
tutela del risparmio e, per il risparmio popolare, la sua destinazione alla 
proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice, all’investimento 
diretto e indiretto nei grandi complessi produttivi del Paese; dall’altro lato la 
normativa, l’organizzazione e la vigilanza del credito assumendo per tale 
materia un ruolo delimitato (a se stante). 
Il risparmio, cui si riferisce l’art. 47, è la parte di reddito che rimane nella 
disponibilità delle famiglie
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. 
 
Soltanto comprendendo il risparmio in tali termini nell’ambito dell’art. 47 si 
possono affrontare i problemi relativi al suo incoraggiamento e 
conseguente tutela, argomenti che altrimenti sarebbero insignificanti se 
riferiti al risparmio inteso come grandezza macroeconomica ed aggregato 
del reddito nazionale. 
 
                                                 
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 Mankiw N. Gregory, “L’essenziale di economia”, Zanichelli, II edizione pag. 319 in cui si parla di 
risparmio privato( quale parte di reddito che permane alle famiglie dopo aver soddisfatto i consumi e 
pagate le tasse) distinto dal risparmio pubblico (quale differenza fra entrate tributarie e spesa pubblica) e 
in termini generali del risparmio nazionale (quale parte di reddito che permane dopo aver pagato consumi 
e spesa pubblica). 
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L’incoraggiamento e la tutela devono essere promosse dal legislatore 
ordinario per tutte le forme che il risparmio può assumere negli 
investimenti delle famiglie. 
Con ciò il secondo comma intende includere nel risparmio sia 
l’investimento in beni finanziari che quello in beni reali; mentre restano 
esclusi
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 dalla norma costituzionale sia il risparmio che non presenta alcun 
legame con l’investimento
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 sia il risparmio non destinato all’impiego. 
 
L’altro termine richiamato dall’art. 47 è il credito, che nel suo significato più 
ampio comprenderebbe tutte le attività finanziarie così come viene 
impiegato anche nei sistemi di contabilità nazionale. 
Analizzando la norma, invece,  la Costituzione intende far riferimento al 
credito come esercizio dell’attività creditizia.  
Non a caso il credito è uno strumento dell’attività economica in quanto 
conferisce a chi lo ha ricevuto un potere d’acquisto che altrimenti non 
avrebbe o che diverrebbe effettivo solo in un tempo successivo. Quindi 
alcuni autori nel definire l’attività creditizia hanno preferito mettere in 
rilievo la funzione della temporanea cessione dell’uso del risparmio da un 
soggetto all’altro. 
Quindi solo l’esercizio professionale dell’attività creditizia è meritevole di 
essere disciplinato, coordinato e controllato; e per questo motivo il mercato 
creditizio richiede una visione organica da parte dell’autorità monetaria e 
                                                 
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 Mankiw N. Gregory, “L’essenziale di economia”, Zanichelli, II edizione pag. 319 e ss. deve ritenersi 
escluso anche il cosiddetto tesoreggiamento, cioè il tenere presso di sé quantità di valori monetari o pietre 
preziose; tale tipo di risparmio è antisociale e dannoso per la collettività perché, se diffuso, porta 
all'aumento del saggio di interesse per il prestito monetario, rendendo piú scarsi i valori monetari, mentre 
mantiene stazionaria la produzione. 
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 Mankiw N. Gregory, “L’essenziale di economia”, Zanichelli, II edizione pag. 317 e ss. si pensi all’identità 
contabile Risparmio=Investimento. 
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l’applicazione di rigorosi provvedimenti volti a evitare che una gestione 
poco attenta del credito possa causare un eccesso di liquidità nel sistema 
economico. 
All’epoca della stesura della Costituzione le attività di intermediazione 
finanziaria in senso stretto erano poco diffuse ed erano concentrate nelle 
borse (nelle quali erano quotati pochi titoli), ma soprattutto erano 
considerate del tutto estranee al sistema creditizio. Ancor più distante e 
distinto era il mondo delle assicurazioni, nelle quali ,inoltre, le forme 
previdenziali, oggi diffuse, erano allora poco conosciute.  
Col passare del tempo è profondamente cambiata la situazione del mondo 
finanziario e, quindi, anche l’oggetto stesso dell’art. 47, per il susseguirsi di 
importanti eventi economici-sostanziali , istituzionali e normativi. Sotto il 
profilo sostanziale l‘esercizio del credito costituisce oggi soltanto una delle 
attività bancarie; inoltre l’attività delle banche è considerata tranquillamente 
un’attività d’impresa ed è svolta da società di diritto privato. 
Soprattutto la nozione “attività finanziarie”, e quindi i mercati in cui esse 
operano, ormai assimila sia le attività bancarie sia d’intermediazione 
finanziaria in senso stretto che quelle  assicurative. 
Sotto il profilo dei sistemi giuridici, alle discipline normative ed 
amministrative italiane si sono aggiunte numerose direttive comunitarie
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. 
 
Nonostante i cambiamenti di scenari l’art. 47, con la costituzionalizzazione 
della tutela del risparmio, rappresenta tuttora il primo pilastro
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 sul quale si 
                                                 
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 si pensi ai trattati comunitari a partire da quello originario di Roma del ’57 a quello aggiornato e integrato 
di Mastricht del ’92 e successive rettifiche e integrazioni. 
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 Amorosino – Bedogni, “Manuale di diritto dei Mercati Finanziari” ,Giuffrè, Milano, pag. 6 e ss. in cui si 
specifica che nell’ordinamento italiano si possono individuare 4 pilastri comuni a tutte le discipline dei 
mercati finanziari; i primi due sono rappresentati dagli articoli 41 e 47 della Costituzione, mentre i restanti 
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fondano tutti i pubblici poteri di regolamentazione e di controllo delle 
attività finanziarie di diversa natura: bancarie, di intermediazione in senso 
stretto ed assicurative, perché tutte queste hanno in comune l’elemento 
“risparmio”. 
 
Pertanto nella norma costituzionale, risparmio e credito sono considerati 
separatamente non solo nel concetto ma anche negli obiettivi, in quanto 
l’incoraggiamento e la tutela del risparmio non richiedono il coordinamento 
del credito e questo a sua volta non prevede la tutela del risparmio. Quindi 
il risparmio è tutelato e promosso in tutte le sue forme; il credito è 
regolamentato, organizzato e sorvegliato soltanto se erogato da intermediari 
professionali. 
 
Risparmio e credito sono i due termini di un’importante relazione del 
momento centrale della liquidità monetaria. 
Con l’art. 47 fu deciso di disciplinare non solo il risparmio che insieme al 
credito entra a far parte della liquidità monetaria ma anche il risparmio che 
ne resta escluso, e di cui vengono indicate alcune destinazioni preferenziali 
al secondo comma. 
Le due tipologie di risparmio pongono problemi diversi e pertanto devono 
essere affrontate separatamente. 
La scelta di trattare unicamente la tutela del risparmio trova le sue 
fondamenta nelle correlazioni con la disciplina del credito. 
                                                                                                                                          
due sono rappresentati dai Trattati CE in materia economica e dalle successive direttive comunitarie a cui 
la normativa italiana si è dovuta adeguare.       
 
  
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La tutela del risparmio in quanto tale, come valore economicamente e 
socialmente rilevante, sta a significare che uno dei compiti della 
“Repubblica” è di difendere come valore in sè la moneta che è l’elemento in 
cui si traduce la liquidità
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; pertanto il risparmio può essere difeso solo se 
contemporaneamente si difende il valore della moneta. 
Il significato e la funzione della liquidità monetaria dedotta dal rapporto 
risparmio-credito di cui all’art. 47 trovano conferma in altri riferimenti 
costituzionali.  
A tal proposito si pensi all’art. 36 che col principio della retribuzione 
sufficiente per una esistenza dignitosa presuppone una capacità di acquisto 
della moneta tendenzialmente costante; ancora l’art. 53, nell’affermare che è 
dovere di tutti i cittadini contribuire alle spese pubbliche cerca di 
combattere, indirettamente, il problema dell’inflazione che colpisce tutti i 
soggetti indipendentemente dalla loro capacità contributiva e dal criterio 
della progressività
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. 
 
Infine l’art. 81, disponendo all’ultimo comma “ogni altra legge che importi 
nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, indica 
                                                 
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 Mankiw N. Gregory, “L’essenziale di economia”, Zanichelli, II edizione, pag. 424 e ss.  in cui si analizza 
la teoria della preferenza di liquidità elaborata da Keynes.  
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 secondo comma art. 53 dispone che il sistema tributario è informato ai criteri di progressività; Mankiw 
N. Gregory, “L’essenziale di economia”, Zanichelli, II edizione, “ Inflazione: cause e costi” pag. 373 e ss.  
in cui si analizza come un sistema fiscale progressivo possa essere un freno all’inflazione; infatti 
l’imposizione  progressiva è uno strumento che può essere utilizzato per l’equa-redistribuzione dei redditi 
limitando così le disuguaglianze fra i cittadini. Tuttavia tale strumento spesso è inefficiente in quanto crea 
gravi distorsioni al funzionamento delle economie di mercato (una forte imposizione fiscale può 
scoraggiare produzione e investimenti). Del resto l’impegno a garantire l’uguaglianza fra i cittadini risulta 
esser confermato dagli art. 2 e 3 della Costituzione.  
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indirettamente che le spese devono essere coperte mediante entrate 
effettive e non con una mera espansione della base monetaria.   
 
In ultimo l’art. 47 analizza non solo il risparmio legato al credito ma anche 
il risparmio in tutte le sue forme.  
Importante è la scelta del termine "in tutte le sue forme", in quanto 
determina problemi e un serie di considerazioni su quale tipo di risparmio 
sia meritevole di incoraggiamento e di tutela. Al tempo il legislatore volle 
specificare come tale, il risparmio monetario (surplus) quale componente 
essenziale del sistema economico attuale. Quindi il risparmio cui riferisce la 
norma costituzionale altro non è che il risparmio volontario 
individuale
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(operato dai singoli soggetti che decidono liberamente di 
sottrarlo al consumo di godimento, presente, in previsione dei bisogni 
futuri), piuttosto che il risparmio coattivo( in questo caso la rinuncia al 
consumo presente è determinata dalla volontà di forze estranee al soggetto, 
economiche o statuali). 
Da ciò si deduce che il risparmio (anche se distaccato dal credito da 
destinazioni che non comportano l’intermediazione bancaria), per essere 
incoraggiato e protetto, non solo deve costituire una delle componenti del 
processo economico ma al contempo deve tradursi in una diretta 
utilizzazione del surplus monetario individuale; pertanto non rientra nella 
nozione “risparmio” disciplinato dall’art. 47 il semplice accantonamento 
monetario.  
                                                 
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 ricordiamo che il risparmio individuale si distingue da quello sociale, il quale a differenza del primo, a 
beneficiarne non è solo il singolo ma anche l’intera collettività.