La Tutela del Paesaggio

 2
una propria immagine sul territorio e nell’ambiente. Conseguentemente, la 
valutazione sul bene paesaggistico è da sempre ontologicamente soggettiva.  
 Tale sofisticata relazione caratterizza specificamente il bene paesaggio 
indirizzando l’evoluzione della  legislazione di tutela ad una concezione che 
rispecchia   sempre una modalità d’essere dell’uomo. 
  Alla luce della Convenzione Europea sul Paesaggio 
1
e degli ultimi  studi 
scientifici in materia, si è arrivati a definire tale relazione complessa in termini di 
immagine unitaria ed integrata delle dimensioni naturale–morfologica,  storico– 
culturale e  percettivo- simbolica. In tal senso, il paesaggio è generalmente 
considerato come interrelazione tra componenti fisico-ambientali tendenzialmente 
invariabili   - sistemi morfologici ed ecologici -, segni e permanenze  della storia,   
nonché  fattori connessi  ai valori sociali, percettivi, estetici, immaginari e simbolici 
che le popolazioni locali hanno assunto come luogo di identificazione collettiva
2
. 
 Per avere una rappresentanza idonea del valore paesaggistico, in modo da poter 
concepire un intervento legislativo efficace, è necessario, dunque, identificarlo, 
articolarlo e descriverne la razionalità degli elementi. Ne deriva  una tutela giuridica 
volta oggi  ad indirizzare l’azione  dell’uomo sui fattori del paesaggio, prevedendone  
cambiamenti e  dinamiche future. 
 Il percorso evolutivo della concezione della tutela del paesaggio ha un carattere 
progressivamente speculativo, che implica una maggiore capacità di 
approfondimento e di analisi.  
Nella prima legge sul paesaggio, la L. n. 1497/39, recante: “Legge sulle bellezze 
naturali”,  la  tutela si espletava nei confronti  degli ambiti paesaggistici di tipo 
naturale e storico rilevanti dal punto di  vista estetico. 
 La non ancora maturata cognizione della  complessa problematica ambientale 
indirizzò il legislatore a riconoscere come valore meritevole di tutela esclusivamente 
                                                 
1
La Convenzione Europea del Paesaggio, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa il 19 luglio 2000, è 
stata aperta alla firma il 20 ottobre 2000. La Convenzione è stata firmata dai Ministri competenti per il paesaggio dei 
paesi membri del Consiglio d’Europa. L’attuazione della convenzione sarà seguita congiuntamente dai comitati 
intergovernativi.  
2
Come, per esempio, i luoghi in cui le collettività festeggiano il loro patrono o dove, attraverso produzioni locali o      
tipiche, hanno impresso una particolare connotazione al territorio. 
 3
quello del particolare pregio.  Non veniva colta  la rilevanza  scientifica dei dati 
biologico-naturalistici e mancava un’analisi di tipo  dinamico, atta  a rilevare la 
complessiva azione dell’uomo sul territorio, sia in termini di incidenza sul paesaggio, 
sia come patrimonio culturale diffuso. In sostanza,  la normativa del 1939 si limitava 
a prevedere pure forme di conservazione dell’eredità naturalistica e storica ricevuta.  
 La successiva L. n. 431/85,  c. d.  Galasso
3
, conduce ad una diversa visione 
della natura e della storia.  La  tutela che la connota si traduce in una percezione dell’ 
ambiente quale  complesso impianto scientifico sottoposto ad un oggettivo rischio 
determinato  dall’incalzante sviluppo economico ed industriale.  
Il paesaggio, inoltre, viene identificato come bene culturale antropologiamente esteso 
e come processo equilibrato di costante sintesi ed integrazione tra dimensioni passata, 
presente e futura. Viene, pertanto, decisamente superata la  precedente ratio  
conservativa puramente estetica. 
 Le successive ed attuali  prospettive di tutela del paesaggio aggiungono  
l’importanza del fattore sociale-simbolico, totalmente trascurato dalle normative 
pregresse. I principi contenuti nella Convenzione Europea sul Paesaggio, che Stato, 
Regioni e Province Autonome si sono obbligati ad attuare nell’Accordo del 19 aprile 
2001, fanno riferimento costante all’aspetto percettivo delle popolazioni locali e agli 
elementi in cui essi si identificano. In tal modo si definisce un nuovo orientamento in 
cui mutano notevolmente  l’oggetto, l’ambito di tutela e la politica di pianificazione 
paesistica. 
 L’impegno di “valutare i paesaggi identificati, tenendo conto dei valori 
specifici che sono loro attribuiti dai soggetti e dalle popolazioni interessate”, 
contenuto nella Convenzione sopracitata, è complementare all’adozione di una 
gestione dinamica, volta principalmente all’obiettivo di ottenere uno sviluppo 
sostenibile.  Si potrà  realizzare, in tal modo,  un’immagine unitaria in grado di  
integrare  gli elementi naturali-morfologici e quelli umani di natura  storico-culturale 
e percettivo-simbolica. 
                                                 
3
 I principi di tale legge sono riconfermati nel T. U. 490/99 attualmente vigente. 
 4
 Ciò è particolarmente degno di significato in quanto permetterà di tutelare  le 
pagine di storia passata e quelle  future, garantendo all’uomo la possibilità di 
continuare ad esprimersi culturalmente in un ambiente che egli contribuisce a 
definire. 
 La tutela e  la valorizzazione del paesaggio tendono a divenire due concetti 
assimilabili e complementari, rilevabili nell’ambito della conservazione e della 
gestione integrata. 
 Tali affermazioni, come anche le riforme indotte dalla revisione del titolo V 
della Costituzione, comportano un capovolgimento della definizione dei compiti e 
delle modalità operative della pubblica amministrazione. 
 Il principio di sussidiarietà, anche nel dibattito attualmente in corso in sede di 
ulteriore revisione del titolo V,  risulta sempre più contraddistinto  da principi di  
collaborazione e di mutua integrazione tra le varie Amministrazioni addette alla tutela 
e alla gestione,  così come tra esse e i cittadini legati al territorio. 
 Per questo motivo è oggi essenziale concordare strategie d’azione e di 
concertazione atte a delineare quadri condivisi, indispensabili per il raggiungimento 
di così complesse ed articolate finalità. 
La prima parte della  trattazione che segue avrà l’intenzione di approfondire il 
percorso giuridico–evolutivo poc’anzi descritto, per poi tracciare una panoramica 
specifica sulle istituzioni attualmente vigenti. Successivamente, sarà delineato il 
risultato di una ricerca da me effettuata nell’ambito delle singole normative regionali, 
sia in relazione alle leggi che ai piani paesistici,  al fine di comprendere in che modo 
siano stati attuati gli istituti più problematici della legislazione nazionale ed i principi 
della Convenzione Europea sul Paesaggio.  
 
 5
CAPITOLO PRIMO 
LA LEGISLAZIONE SUL PAESAGGIO DALLA LEGGE DEL 1939 FINO AL 
TESTO UNICO SUI BENI AMBIENTALI E CULTURALI. 
 
 
1.1. La prima legge sul paesaggio: la L. 1497/39. 
 
 La prima legge ordinaria di tutela del paesaggio avente una rilevanza 
nell’aprire la strada all’attuale normativa è la 1497/39 intitolata Legge sulla tutela 
delle bellezze naturali 
4
. 
Classico esempio di disciplina organica di settore realizzata nell’ordinamento 
fascista nel decennio che va dal 1930 al 1940,  essa assume una particolare 
connotazione nell’ambito dell’interpretazione dell’art. 9 Cost. nei primi anni di 
vigenza della Carta costituzionale.  
Dal momento, infatti, che l’art. 9 si limita ad enumerare l’obbligo di tutela del 
paesaggio tra i principi fondamentali della Repubblica, ma non chiarisce le modalità 
attraverso le quali questa deve essere realizzata, si ritenne che la norma costituzionale 
fosse una “sublimazione”
5 
della Legge sulle bellezze naturali, nella quale erano 
specificati i diversi strumenti di tutela.  
In questa prospettiva, la legge 1497/39 fu vista dal costituente come il modo 
migliore per trovare un punto di incontro tra la tutela del valore protetto e lo sviluppo 
economico. Tale giudizio favorevole  sul sistema di amministrazione settoriale 
tracciato era privo, però,  di un riscontro oggettivo, poiché in realtà la legge, come 
accaduto sovente anche per altre normative in quegli anni, non aveva mai avuto 
applicazione a  causa dei noti fatti bellici. 
 Nel dopoguerra la legge sulle bellezze naturali non ha comunque ottenuto una 
collocazione capace di garantirle un proprio ubi consistam ed un’interna capacità di 
                                                 
4
La legge preesistente, che era sulla tutela del panorama ( n. 778/1922) era inadeguata allo scopo di tutela, in quanto 
non prevedeva l’obbligatorietà dei pareri degli organi competenti sui progetti di nuova edificazione e nemmeno la 
perimetrazione delle aree meritevoli di tutela. 
5
Così l’on. Clerici, in “Atti dell’assemblea costituente”, Discussioni, p. 3419. 
 6
sviluppo duttile alle mutazioni, ai nuovi avvenimenti
6
 ed alle connesse recenti 
esigenze. 
 Così la normativa, pur divenuta anacronistica, è rimasta in vita svolgendo effetti 
inadeguati e consentiti solo da una forza di inerzia insita nell’ordinamento giuridico
7
.  
 La dottrina
8
, anticipando di un decennio il legislatore ordinario, ritenne che il 
significato della legge non andasse considerato in riferimento al valore che le parole 
del costituente potevano significare in quel dato momento
9
 e che la norma della 
Costituzione non avesse più il significato di sublimazione di una normativa ormai 
vetusta
10
. Di fatto, però, ancora a metà degli anni ’70, la legge 1497 viene utilizzata 
per risolvere alcune nuove problematiche, in primis per sorreggere l’interpretazione 
dell’esatta portata dell’espressione paesaggio. 
 In particolare, il concetto di paesaggio viene accostato a quello di bellezze 
naturali, in un senso che mira a tutelare i  valori paesistici sotto il profilo dei quadri 
naturali che realizzano.  Conseguenza di tale impostazione è che, fino alla 
pubblicazione della legge Galasso, la tutela della Costituzione non è volta a tutelare 
ciò che è nel paesaggio, ma riguarda solo la mera conservazione del visibile e dello 
scenario naturale
11
.  
La legge 1497/39 prevede, in particolare, l’immodificabilità, se non previo 
consenso del Soprintendente
12
, di singoli beni immobili considerati come bellezze 
individuali e delle località che si manifestano come bellezze d’insieme
13
.  
                                                 
6
Si pensi in particolare allo sviluppo edilizio e viario e allo sviluppo industriale con le annesse alterazioni di vario 
genere prodotte nell’ ambiente circostante. 
7
Tale sistema di tutela depotenziato rimase vigente fino alla L. 431/85 sia per gli interessi delle diverse parti, e sia 
perché il sistema politico che si era formato era in grado di risolvere contrasti particolari ma non di imporre soluzioni di 
carattere generale con interessi diffusi non accorporabili né politicamente né economicamente. Ai problemi esegetici 
riguardanti tale normativa sono stati dedicati numerosi lavori. Vedi GRISOLIA, in Enc. Del dir., alla voce Bellezze 
naturali; PASINI, Tutela bellezze naturali. 
8
F. Melensi, in “Commentario della Costituzione”, G. Branca - Nicola Zanichelli Editore. 
9
Come è noto, l’interpretazione della legge deve riferirsi alla ratio deducibile da essa e non alla voluntas del legislatore 
desumibile dai lavori preparatori al testo normativo, che è sempre solo  riferibile ad un momento contingente. 
10
Inoltre l’interpretazione delle norme costituzionali non può basarsi sul regime di una legge ordinaria, per giunta in tal 
contesto, pre -  costituzionale. 
11
F. Melensi, cit. 
12
In virtù del D. lgs. n.  616/77 recante; “ Trasferimento e delega delle funzioni statali alle regioni in attuazione 
dell’art. 1 della legge 382/755, in G.U. n. 234 del 29 Agosto 1977 ”, tale compito spetterà alla Regione. 
13
L’individuazione in concreto del bene vincolato viene inserita in appositi elenchi compilati Provincia per Provincia in 
due distinti elenchi. La commissione decidente viene individuata in ogni Provincia tramite decreto del Ministro della 
 7
Sotto questo profilo, la legge del ‘39 individua nel vincolo paesistico lo 
strumento giuridico fondamentale per ottenere una notifica
14
 all’interno 
dell’ordinamento della suddivisione tra aree rientranti o meno nell’ambito di tutela. 
Essa finalizza le misure di salvaguardia al vincolo paesistico stesso, lasciando 
all’amministrazione la mera facoltà di redigere i piani paesaggistici
15
. 
Da questo momento
16
, conseguentemente, si riconosce un potere del Ministero che è 
limitato a questo fine e che si enuclea significativamente nella facoltà di integrare gli 
elenchi di determinazione del vincolo approvati ex ante dai sopraintendenti. 
Solo nella prima metà degli anni ‘70 la dottrina inizia ad intendere la tutela del 
paesaggio in modo più ampio, come forma del territorio creata dalla comunità 
umana che vi è insediata
17
, ed abbandona il criterio estetico per abbracciare la tutela 
della flora della fauna e dell’ambiente ove agisce l’uomo
18
.   
In questi anni ancora non si è affermato in modo chiaro un concetto di 
“invariante” ambientale capace di assumere uno status all’interno dell’ordinamento 
giuridico;  la tutela paesaggistica, di conseguenza, permane disancorata da una 
visione d’insieme nella programmazione  dell’uso del territorio
19
. 
                                                                                                                                                                  
Pubblica Istruzione, il quale, dopo aver esaminati gli atti, approva l’elenco con le eventuali modifiche che ritiene 
opportune. 
Tale concezione di tutela è stata definita elitaria, in quanto si basava su una percezione soggettiva del valore tutelando, 
attribuita ad una ristretta cerchia di studiosi ed operatori, ispirati da  una visione di matrice culturale, avulsa da una 
chiara inclinazione di tutela ambientale che fosse omnicomprensiva delle problematiche ad essa connesse. 
Vedi A. Clementi, “Interpretazioni del paesaggio”, A. Clementi – Meltemi Editore; Josè Maria Ballester, in Atti della  
Conferenza Nazionale per il Paesaggio, Ministero per i beni e le Attività Culturali – Giangemi Editore. 
14
Questo termine è usato da R. Gambino “ Modi di intendere il paesaggio”, in Interpretazioni di Paesaggio, cit.,  al fine 
di sottolineare come le leggi sul paesaggio che si sono esplicate si siano meramente limitate ad inserire le aree da 
tutelare all’interno di elenchi speciali, creando delle gerarchie nell’ambito delle unità territoriali. La Convenzione 
Europea sul Paesaggio, come si vedrà, prevederà una tutela più globalizzante verso l’intero ambito territoriale. 
15
Il Piano paesaggistico è stato introdotto nell’ordinamento dall’art. 5 della legge in esame e disciplinato dall’art. 3 del 
R.D. 3 – 6 – 1940, n. 1357. 
16
In Circolare del 31/08/85, Div. II, Prot. n. 7472.VIII. 3 del Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali, avente per 
oggetto: Applicazione della legge 8 Agosto 1985, n. 431. 
17
Così PREDIERI, “La regolazione giuridica degli insediamenti turistici e residenziali nelle zone alpine”, in Foro 
Amm. 1970, III, p.360.  
18
In questa nuova dimensione, al di là del formale dato normativo ancora vigente, la L. 1497/39 verrà travolta 
empiricamente e muterà fisionomia, dapprima a livello dottrinale e, solo nel 1985, tramite legge dello Stato. La tutela 
cambierà scopo e arriverà in generale a significare il controllo degli interventi dell’uomo sul territorio 
   
19
Il concetto di territorialità nello stesso ambito urbanistico, tarda ad affermarsi negli anni ’40 e ’50 a causa del periodo 
bellico e postbellico, nonostante la pregressa vigenza della L. n. 1150 del 1942 prevedesse già il piano di 
coordinamento ed il piano intercomunale. Solo negli anni ’60 l’esigenza della pianificazione territoriale assume una 
centralità strategica, sull’onda anche dell’affermarsi del metodo della programmazione economica e della 
pianificazione, assunte a mezzo fondamentale per fronteggiare gli squilibri economici e territoriali di grandi comparti 
geografici del paese. In  quel periodo, infatti, vengono introdotti piani di coordinamento dello sviluppo per ogni 
Regione a cura del CIPE. 
 8
1.2 Il riconoscimento costituzionale del paesaggio: l’art.9. 
 
La tutela del valore paesaggistico trova un successivo riconoscimento nell’ambito 
dell’articolo 9 della Costituzione secondo cui “la Repubblica promuove lo sviluppo 
della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio 
storico ed artistico della Nazione”. 
La norma, sancendo la salvaguardia del paesaggio e del patrimonio storico ed 
artistico della Nazione come  principio fondamentale della Repubblica,  garantisce un 
grado di tutela di massimo livello  e  prescrive, come principio cardine per il 
legislatore ordinario e per la giurisprudenza,  l’impossibilità di sottrarne allo Stato la 
titolarità.  
Il fondamentale  atto del Costituente è quello di riconoscere a priori l’assolutezza e di 
suggellare l’importanza di un valore indifettibile del patrimonio dello Stato. 
 Da un lato si può osservare come  la lettura delle norma citata andasse già 
condotta alla luce di altri principi e disposizioni contenute nella Carta 
Costituzionale
20
, non solo per i richiami diretti all’obbligo di tutela del paesaggio
21
, 
bensì anche per una visione corretta della tutela dei diritti, in stretta connessione con i 
doveri di solidarietà, stante la funzione sociale che la proprietà è chiamata ad 
assolvere
22
.  
Non andava trascurata, infatti, l’estendibilità del principio dell’ art. 49 Cost., 
per il quale la libertà di iniziativa economica “non può svolgersi in contrasto con 
l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità 
umana”. 
 Dall’altra parte invece il legislatore costituzionale omette qualsiasi riferimento alla 
materia ambientale, non solo nel senso di valore connesso o trasversale al paesaggio, 
ma non introducendone alcun connotato esplicito.  
                                                 
20
In questo ambito si fa riferimento alla Carta Costituzionale  omettendo per il momento l’argomento della revisione del 
titolo V. 
21
Contestualmente alla tutela del patrimonio storico ed artistico della nazione. 
22
In Circolare del Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali del 31/08/85, Divisione II Prot. N°7472.VIII.3, avente 
per oggetto Applicazione Legge 8 Agosto 1985, n°431.  
 9
Diversamente i tratti giuridici del concetto di “ambiente” verranno introdotti 
per la prima volta con l’entrata in vigore della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, recante: 
“Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”,
 
la quale attribuisce 
alla legislazione esclusiva dello Stato un elenco tassativo di materie quali la tutela 
dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. 
 La cosiddetta “costituzionalizzazione” della “materia ambiente
23
” evidenzia 
che  nel 1948 non esisteva ancora quella questione ecologica che si sarebbe 
manifestata, in tutta la sua problematicità, a partire dagli anni Settanta quando, sulla 
base di un’interpretazione estensiva dell’art. 9 della Costituzione, si è determinata 
una  costituzionalizzazione materiale 
24
 dell’ambiente,   punto di partenza per la sua 
tutela. 
Tuttavia, per molti anni, la tutela del paesaggio è stata intesa dal legislatore ordinario 
e dalla giurisprudenza come materia a parte disconnessa da una finalità specifica di 
tipo ambientale. 
 Queste tendenze hanno reso ancor più difficile il consolidarsi della cultura di 
una qualità globale della pianificazione territoriale, sancendo una netta separazione 
tra la pianificazione paesaggistica e l’ urbanistica, fonte di incongruenze e criticità 
nell’ambito dell’ applicazione del diritto
25
. 
                                                 
23
Tale processo si attua in virtù della modifica art. 114 e 117 della Costituzione. 
24
Tale denominazione si ritrova in A. Lucarelli, “La potestà regolamentare delle regioni e l’ambiente dopo la riforma 
del Titolo V” ,  in Il foro Amministrativo T.A.R. Vol. 1 Febbraio 2002 pag. 777. 
25
Ciò si deduce dalla lettura armonica degli Atti della Conferenza Nazionale sul Paesaggio.  
 10
1.3 Delega alle Regioni della tutela paesaggistica: D.p.r. 616/77. 
 
        La tematica dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali, nonché del 
riparto delle rispettive competenze, ha attraversato -negli anni che vanno dalla 
vigenza della Legge sulle bellezze naturali fino alla promulgazione della Galasso-  
una fase di profonda trasformazione. Quest’ultima  ha riguardato anche la materia 
ambientale e, di conseguenza, la tutela del paesaggio.  
 Il dibattito concernente la protezione della natura, infatti, si è riaperto con 
nuove prospettive negli anni Settanta, in occasione dell’istituzione delle Regioni a 
statuto ordinario e dei decreti di trasferimento delle materie indicate dall’articolo 117 
della Costituzione.  
 Nell’ambito degli interventi aventi ad oggetto la protezione della “natura”, un 
primo sostanziale ampliamento degli spazi di autonomia delle Regioni si è 
determinato con l’entrata in vigore del D.lgs. 616 del 1977
26
.  
In particolare all’art. 82, modificativo della L. 1497/36, vengono delegate  alle 
Regioni le funzioni più significative riguardanti la “protezione delle bellezze naturali 
per quanto attiene la loro individuazione, la loro tutela e le relative sanzioni 
27
”.   
Nello specifico, l’oggetto della delega consiste nella individuazione delle 
bellezze naturali (lett. a), nella concessione delle autorizzazioni o del nulla osta per le 
loro modificazioni   (lett. b), l’adozione di provvedimenti cautelari (lett. e) e  di 
demolizione,  nonché  l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie
28
 (lett. f).  
Come si è osservato, gli effetti del decreto 616 si esplicheranno direttamente 
sugli strumenti amministrativi di tutela del paesaggio ed incideranno notevolmente 
sull’applicazione del diritto. Vi si ravvisa nitidamente, da parte del legislatore, una  
volontà di disegnare un’inversione di tendenza in coerenza  con il generale 
mutamento degli assetti di distribuzione delle funzioni amministrative ma, al 
                                                 
26
D. p .r. 24 Luglio 1977, n. 616, Trasferimento e delega delle funzioni statali alle regioni in attuazione dell’art.1 della 
legge 382/1975, in G.U.n. 234 del 29 Agosto 1977. 
27
Art. 82, comma 1 , recante: “ Beni ambientali”. 
28
Sulla portata e le valenze di queste attribuzioni subito dopo l’emanazione del d.p.r. n. 616 del 1977 vedi, tra i molti, G. 
Morbidelli, “Urbanistica, beni ambientali, acque ed inquinamenti”, in Le  Regioni 1977, 1265 s.s. 
 11
contempo,  una consapevolezza ancora ridotta delle nuove problematiche connesse al 
rapido sviluppo economico ed  industriale e generate dalla piaga speculativa. 
Per poter comprendere come e se la legge Galasso abbia risolto totalmente o 
parzialmente le questioni  lasciate pendenti, è opportuno, in ogni caso, soffermarsi   
sul grado di incidenza che il  decreto n. 616  ha prodotto sugli strumenti 
amministrativi di tutela.       
Il decreto, come poc’anzi sottolineato, innova sensibilmente  la normativa, 
infatti dispone  la delega alle Regioni del  potere di determinare la sussistenza del 
vincolo, il contenuto e l’efficacia del piano e di rilasciare l’autorizzazione paesistica.  
Nel nuovo delicato equilibrio di assetti, un forte temperamento era già 
assicurato dalla riserva da parte dello Stato delle  funzioni di indirizzo e 
coordinamento delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale, di cui 
all’art. 3 della legge 382 del 1975, con particolare riferimento all’articolazione 
territoriale degli interventi di interesse statale  e alla tutela dell’ambiente ed ecologica 
del territorio, nonché alla difesa del suolo
29
” . 
Il legislatore inoltre, nell’intenzione di mitigare la portata della modifica  
legislativa, ha previsto il potere ministeriale di integrazione degli elenchi delle 
bellezze naturali, ora approvati dalle regioni, mostrando in tal modo di considerare 
ancora il vincolo come strumento principale di tutela del paesaggio e  rimanendo, in 
tal          modo, ancorato alla ratio del legislatore del ‘39. 
 La giurisprudenza è unanime nell’intendere tale potere come concorrente e 
non sostitutivo e, pertanto, si comprende come il legislatore si sia riferito ad un 
potere proprio dello Stato non oggetto di delega alle regioni (…) il cui esercizio non 
è condizionato pertanto, al rispetto della procedura prevista per l’integrazione degli 
elenchi in relazione al potere delegato alle Regioni medesime
30
. 
 Da ciò si deduce che nell’intento del legislatore di allora non vi era il fine di 
realizzare una dialettica istituzionale, ma una mera operazione di distribuzione di 
                                                 
29
Così l’art .1  lett. a del d.p.r. 616/77. 
30
Cons. Stato, Sez. VI , 3 Febbraio 1994 n. 79, in Foro it. 1994, III, 318 s.s. , Cons. Stato, Sez. VI, 14 gennaio 1993, n. 
29, ivi 1993, III; in dottrina v. F. Liguori, “Appunti sul potere governativo di integrazione degli elenchi delle bellezze 
naturali”. in Rivista giuridica dell’edilizia 2002. 
 12
potere finalizzata ad ottenere una forma di  accertamento semplicemente più estesa 
sull’esistenza o meno dei requisiti qualificanti la sussistenza del bene paesaggistico.  
 Il piano, se pur delegato alle Regioni, permane di natura facoltativa                 
e, conseguentemente, non viene previsto il potere di sostituzione dello Stato in caso 
di inadempienza delle stesse, come disciplinato invece dalla normativa successiva.  
E’ opportuno rilevare che solo la legge Galasso individuerà nel piano 
paesistico lo strumento giuridico indispensabile per la tutela dell’ambiente, 
finalizzando tale strumento a misura di salvaguardia e di inibizione verso qualsiasi 
trasformazione del territorio fino alla redazione dello stesso
31
.  
Il nullaosta verrà delegato, come già evidenziato, alle Regioni, alcune
32
 delle 
quali, però, tenderanno a subdelegare tale compito ai Comuni, generando un vero e 
proprio “trait d’union” tra la discipline dell’urbanistica e quella paesistica. Tale fatto 
giuridico ha determinato in dottrina una discussione su taluni aspetti interpretativi che 
ne derivano.  In particolare, su  quali siano le conseguenze dell’inosservanza  della 
delega da parte dei Comuni a cui si è attribuito il potere – dovere. 
  Questa questione, risolta in molti casi dalle leggi regionali
33
 s’inserisce in una 
normativa che, complessivamente,  non affronta in modo maturo ed approfondito il 
problema della frantumazione degli interventi, dei ritardi amministrativi e dell’inerzia 
dell’amministrazione. Il d.p.r in esame, trascurando inoltre e soprattutto lo strumento 
del piano, che permane facoltativo, mostra in tal modo di contemplare  in modo 
superficiale il nuovo contesto su cui applicare la legge. 
Le nuove esigenze dovute all’incalzante sviluppo industriale, come in parte 
dedotto in dottrina, rendevano già indispensabile l’utilizzo di uno strumento atto ad 
accostarsi alla tutela dell’ambiente dal punto di vista gestionale, dinamico e 
                                                 
31
In Circolare cit..  
32
Anche la Regione Veneto – mantenuto per qualche anno in capo a se stessa l’esercizio (disciplinato con l.r. 41/1978 e 
40/1981) delle funzioni delegate in materia paesistica – presto si orientò ad esercitare la sua facoltà di subdelega agli 
enti locali attribuitale dalla d.p.r. 616: preferì però mantenere differenziate le autorità  rispettivamente deputate al 
rilascio delle concessioni ed autorizzazioni edilizie e ad i nulla – osta paesistici. Con la legge regionale 6 Marzo 1994, 
n. 11 provvide a subdelegare non già ai Comuni, bensì alle Province buona parte delle funzioni concernenti i beni 
ambientali. 
33
Per esempio la Regione Veneto  nella l.r. 2671978 recita che in caso di inerzia persistente o continuata delle direttive 
statali o regionali si possa, previa diffida, adottare provvedimenti ai fini della revoca della subdelega. 
 13
dialettico; solo in tal modo sarebbe stato possibile ottenere una normativa duttile 
rispetto alle mutazioni e, quindi, capace di aderire ad un  nuovo contesto, per poterlo 
modellare secondo la desiderabilità cogente della norma. 
Differentemente,  il legislatore del ’77   ha proceduto   ancora rigidamente su 
un filo segnato dalla stessa prospettiva estetico – percettiva che si rinveniva nella 
Legge sulle bellezze naturali. 
Un approccio maggiormente in sintonia con i mutamenti della realtà socio - 
economica, che si potrà osservare solo nella successiva legge Galasso avrebbe 
necessitato inoltre, come elemento collante, di una diversa concezione nella 
distribuzione delle funzioni, che non si limitasse  una divisione del peso del lavoro 
connesso al potere, ma una sorta di condomino istituzionale
34
  tra il potere centrale e 
quello periferico
35
.   
Questa fase d’incertezza risultava  aggravata dal fatto che molte zone del territorio 
dello Stato rimanevano  al di fuori della tutela paesaggistica
36
, costringendo alla 
realizzazione di alcuni provvedimenti d’urgenza che verranno assorbiti non senza 
difficoltà dalla successiva normativa.  
In assenza di un vincolo esteso ex lege a determinati beni dislocati sul territorio 
aventi le caratteristiche di valore ambientale, il Ministro adotterà, infatti, diversi 
decreti ministeriali in virtù del D.M. 21 Settembre 1984, determinando una 
dichiarazione di notevole interesse ambientale  di alcune zone, che in tal modo sono 
state assoggettate ad un regime di immodificabilità relativa,  vincolata al nullaosta 
della stessa Regione. Le problematiche che  tali dichiarazioni hanno suscitato trovano 
più compiuta interpretazione  nell’ambito della successiva legge Galasso. 
                                                 
34
La Corte Cost., nella sentenza n. 157 del 1988 parla di “ condominio istituzionale” tra Stato e Regione.  
35
Contrariamente, come si è detto in questo paragrafo il D.p.r. 616, quando tratta il potere di integrazione da parte dello 
Stato dell’elenco dei beni vincolati, si rivolge, secondo la dottrina, ad un potere proprio dello Stato e non ad un potere 
eventuale e sostitutivo frutto di un approccio dialettico tra le istituzioni.. 
36
Solo la legge Galasso estenderà il vincolo ex lege a determinati tipi di beni, al prescindere di un provvedimento 
amministrativo. 
 14
1.4 La c. d. Legge Galasso: L. 431/85. 
 
Tale legge
37
, detta Galasso dal nome del sottosegretario al Ministero dei Beni 
Culturali e Ambientali che firmò il decreto per la delega del Ministro, opera delle 
trasformazioni essenziali nell’ambito della tutela ed è tutt’oggi la normativa di 
riferimento in materia paesaggistica. 
In primo luogo, se ci sofferma sul momento genetico della legge in esame, si 
ravvede, nel tentativo di matrice amministrativa di modificare l’apparato giuridico, 
una risposta emergenziale alle nuove necessità contingenti relative ad una diversa 
situazione economico e sociale. 
 L’operatore giuridico amministrativo, presa coscienza della necessità 
imminente di porre freno al massiccio degrado ambientale
38
 generato dalle nuove 
                                                 
37
La legge 431/85 nacque come un atto amministrativo – il D.M. 21 settembre 1984 – che  sottoponeva a tutela 
paesistica, ai sensi della legge 1497/39, una serie di beni individuati per categorie il cui elenco veniva disposto nello 
stesso decreto all’art.1.  
L’art. 2 statuiva che, in vista dell’adozione di adeguati strumenti di pianificazione paesistica, gli organi periferici del 
Ministero dei beni culturali individuassero, tra i beni vincolati ai sensi della legge 1497/39 e in altre zone di interesse 
paesistico, le aree in cui fossero vietate modificazioni dell’assetto del territorio, nonché opere edilizie e lavori
37
. 
Successivamente il decreto fu annullato dal Tribunale Amministrativo del Lazio, il quale ritenne che il vincolo di cui 
alla legge 1497/39 non potesse imporsi sui beni individuati per categorie e, per parare gli esiti dell’annullamento, i 
contenuti del decreto vennero riproposti nella legge 431/85 (di conversione, con modifiche, del D. L. 27 giugno 1985, n. 
312).      
I decreti ministeriali (c. d. Galassini) adottati in base all’art. 2 del D.M. 21 settembre 1984 per imporre il vincolo di 
inedificabilità assoluta sulle aree di particolare pregio ambientale e paesaggistico, ma pubblicati dopo l’entrata in 
vigore della L. 8 agosto 1985, n. 431, sono inefficaci quanto all’apposizione del vincolo che compete alla Regione, cui 
il relativo potere è stato delegato dalla stessa legge, ma conservano piena efficacia quanto all’autonoma dichiarazione di 
interesse ambientale che esse implicano, ed al regime di inedificabilità relativa che ne consegue. Pertanto, le opere 
insistenti nelle aree cui i decreti si riferiscono necessitano comunque dell’autorizzazione di cui all’art. 7 della L. 29 
giugno 1939, n. 1497. L’esclusione dal vincolo paesaggistico disposta dal sesto comma dell’art. 82 del D.P.R. 24 Luglio 
1977. n. 616, come modificato dal D.L. 27 giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni, nella L. 8 agosto 1985, n. 
431, si applica solamente ai beni vincolati in base al quinto comma dello stesso art. 82, ma non ai beni il cui vincolo 
paesaggistico è stato apposto con apposito decreto ministeriale emesso nell’osservanza del procedimento previsto dalla 
L . 29 giugno 1939, n 1497, ovvero nell’esercizio del potere di integrazione degli elenchi delle bellezze naturali di cui 
all’art. 82 del D.P.R. 616/77. Le concessioni edilizie rilasciate per     l’esecuzioni di opere incluse nelle aree vincolate, 
senza previa acquisizione e dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art.7 della L. 29 giugno 1939, n.1497, sono 
illegittime e meritevoli di annullamento.  T.A.R  Marche  Sent. 23 febbraio 2000, n. 742. Da ciò è logico sottoporre 
l’attenzione alla distinzione, pacificamente riconosciuta in giurisprudenza,  tra il profilo dell’individuazione del bene 
meritevole di tutela da quello della definizione del contenuto della tutela ( rimesso alla pianificazione). Nella specie si 
osservi che il vincolo paesistico (cioè l’individuazione di un’area come meritevole di tutela) può essere legittimamente 
imposto proprio con lo stesso provvedimento applicativo della misura cautelare (che determina l’inedificabilità assoluta 
dell’area) senza che da tale con testualità sia lecito interferire una presunta strumentalità del vincolo rispetto alla misura 
di salvaguardia. Alla luce di tanto, il decreto ministeriale sottoposto al giudizio del T.A.R., ancorché potenzialmente 
inefficacie quanto all’imposizione del regime di inedificabilità assoluta non lo è affatto quanto all’autonoma 
dichiarazione del loro interresse ambientale con conseguente assoggettamento degli eventuali interventi di 
trasformazione edilizio – urbanistico a delle aree stesse al regime autorizzatorio di cui alla L. 1497/ 1939. In M. Sgroi 
“Il Commento”, in Urbanistica e appalti 4/ 2001, p. 441 s.s. 
38
Si rifletta sul fatto che nello stesso anno della promulgazione della L.431/85 veniva approvato il condono edilizio. 
 15
forme di sviluppo economico e di sfruttamento delle risorse, si muoverà nel senso di 
estendere automaticamente  l’ambito del territorio vincolato a categorie di zone 
predeterminate. 
Tale crisma emergenziale è comprovato dal fatto che il modello della novella 
legge - pur presentando valori profondamente diversi e dimostrando una raggiunta 
consapevolezza di una nuova desiderabilità sociale, volta ad una tutela certa ed 
effettiva del valore paesaggistico - si incardina su quello del ’39. 
  Il legislatore nel conferire al vincolo un regime di predeterminatezza 
modificherà il modo di intenderne la tutela poiché, oltre ad estenderlo 
quantitativamente, lo amplierà dal punto di vista qualitativo e funzionale. 
In questo senso, dal momento che viene preordinata ope legis una categoria di 
beni tutelata paesaggisticamente al prescindere della voluntas dell’amministratore 
pubblico, verrà posta in essere una disciplina maggiormente autorevole e forte
39
 che 
si esplicherà sia verso la pubblica amministrazione sia nei confronti dei cittadini
40
. 
Dal versante della pianificazione, come sottolinea gran parte  della dottrina, la 
legge 431/85 si è mossa verso una generale valorizzazione di un piano territoriale 
paesistico già  esistente e previsto dall’art. 5 della legge 1497/39, nel quale già si 
optava per una soluzione dinamica della gestione del vincolo
41
. 
Sostanzialmente la principale finalità del legislatore della Galasso è quello  di 
recuperare le potenzialità di cui erano dotati i piani, mortificate dalla prassi 
applicativa e dall’inerzia delle regioni
42
. 
Conseguentemente la pianificazione paesistica, da facoltativa diventa 
obbligatoria per le Regioni e per lo Stato, che in caso di inadempienza delle Regioni, 
deve esercitare i previsti poteri sostitutivi.  
                                                 
39
 M. Sgroi, “Il Commento alla T.A.R. Marche sent.23 febbraio 2000, n. 742”, in Urbanistica ed Appalti, 4/2001. 
40
I cittadini destinatari della norma non sono solo quelli che, proprietari, detentori o possessori  per porre in essere un 
fatto riguardante un bene vincolato debbono chiedere l’autorizzazione, ma anche i terzi generici che con un qualunque 
fatto possono operare delle modifiche non accettabili ex lege sul bene tutelato.    
41
Tale finalità è una delle novità maggiormente caratterizzanti della riforma corrispondente ad una modifica dei valori 
protetti. 
42
In questo senso l’art. 1 – bis   prevede l’obbligatorietà del piano ed il potere di sostituzione statale.