La tutela del diritto d'asilo nel sistema europeo, comunitario ed internazionale

CAPITOLO I : ASILO E RIFUGIATI NEL DIRITTO INTERNAZIONALE 
1. L’ISTITUTO DEL DIRITTO D’ASILO 
1.1. Che cos’è l’asilo: cenni storici 
Dal punto di vista etimologico il termine «asylum» è la forma latina ricavata 
della parola greca, «asylon», che letteralmente significa «non soggetto a cattura» o 
«libertà da costrizioni». L'etimologia del termine è quindi correlata a qualcosa che 
non può essere preso, catturato o confiscato: indica di conseguenza un luogo di 
1 
rifugio, caratterizzato dall'inviolabilità. 
Le origini dell’istituto sono molto antiche e praticamente non databili, tanto da 
2
confondersi con quelle stesse dell’umanità. Basti pensare che già nell'Antico 
Testamento si fa riferimento all’asilo, il quale viene descritto come il dovere di 
accogliere e proteggere coloro che fuggono dalle persecuzioni e dalle devastazioni. 
In particolare, l'asilo compare nella Bibbia come alternativa alla legge del taglione: 
se veniva intenzionalmente commesso un delitto di sangue, la vendetta veniva 
ritenuta un diritto inalienabile della persona lesa; in caso di reato involontario invece 
3
il rifugio del colpevole nei luoghi di asilo lo rendeva immune da qualsiasi ritorsione. 
Nell’antica Grecia i templi e i siti di culto costituivano luoghi sacri di rifugio, 
all'interno dei quali qualsiasi individuo diventava immune dalla violenza umana, in 
quanto considerato soggetto alla sola volontà divina. Per quanto concerne i romani 
4
invece la leggenda vuole che la stessa città di Roma sia nata come luogo d'asilo. In 
realtà, a differenza dei greci, i quali accordavano protezione nei luoghi sacri tanto 
1
 C f r . A . G R A H L - M A D S E N , Territorial Asylum, Stoccolma, 1980, p. 1. 
2
 C o s ì E . M . M A F R O L L A , “ L’evoluzione del regime internazionale in materia di asilo: tra 
sovranità territoriale e dovere umanitario”, in Rivista internazionale dei diritti dell’uomo, 2001, fasc. 
2, p. 532. Della tradizione del diritto d’asilo e rifugio vedi anche A. SIGG, International Human 
Rights Law, International Humanitarian Law, Refugee Law: Geneva from early Origins to the 21st 
Century, Berna, 2003, pp. 107 – 111. 
3
 C f r . A n t i c o T e s t a m e n t o , Libro dei Numeri, 35, 9-16 in cui si fa riferimento alle sei città di 
asilo fondate da Mosè, che permettevano agli autori d i r e a t i n o n i n t e n z i o n a l i d i f u g g i r e a l l e 
persecuzioni. 
4
 C f r . E . M . M A F R O L L A , “ L’evoluzione del regime internazionale in materia di asilo: tra 
sovranità territoriale e dovere umanitario”, in cit., p. 532. Si racconta che Romolo abbia fondato la 
città di Roma intorno al tempio dedicato al dio Asylaeus (appunto l’Asylum), presso il quale 
qualunque fuggitivo avrebbe potuto trovare rifugio, indipendentemente dal motivo per il quale era 
perseguitato. 
12 
agli schiavi quanto ai criminali autori dei delitti p i ù e f f e r a t i , i r o m a n i n o n 
permettevano che l'istituto dell'asilo potesse in qualche modo limitare l'esecuzione 
della giustizia, garantita dall'applicazione del diritto romano, e ne facevano quindi un 
utilizzo più ristretto. L'asilo era visto dunque come un supporto all'esercizio della 
giustizia e all'attuazione delle leggi. 
Durante il Medioevo, a partire dal IV secolo d. C., l’asilo diventa un istituto 
prettamente religioso e cristiano, concepito come diritto originario ed inalienabile 
dell'individuo, nonché strumento di lotta contro le invasioni barbariche. I rei comuni 
e i colpevoli di reati politici potevano godere di ospitalità e protezione presso le 
chiese ed ottenere altresì un alleggerimento della pena, grazie all’intercessione delle 
5
autorità religiose. L'istituto in questione si sviluppa, in questo periodo storico, di 
pari passo con l'estensione stessa del Cristianesimo. Esso verrà dapprima 
istituzionalizzato nell'Impero Romano di Occidente, con la costituzione del 419 sotto 
il regno di Flavio Onorio, e successivamente nel 431, con la costituzione di Teodosio 
II. Tale originaria regolamentazione verrà dunque ripresa dal diritto canonico nel 
Codice Teodosiano del 438, che dedicò al diritto di a silo un ti tolo sp e c if ic o e , 
successivamente anche dal Concilio di Toledo del 638. Il momento di maggior 
vigore dell'asilo cristiano si può comunque far risalire alla caduta dell'Impero 
Romano d'Occidente alla fine del V secolo, momento in cui si assiste al definitivo 
6
consolidamento del potere temporale della Chiesa sull'Europa. 
N e l l a s t o r i a d e l l ’ a s i l o è f o n d a m e n t a l e i l p a s s a g g io di trasformazione da istituto 
tipicamente religioso ad istituto laico, avutosi in concomitanza della nascita dello 
Stato moderno. Al tramonto del feudalesimo e alla nascita delle grandi monarchie, 
infatti, corrisponde il declino dell'asilo come fenomeno ecclesiastico, il quale si 
poneva ormai in antitesi ai principi di legalità e di realizzazione della giustizia sui 
quali si andava fondando lo Stato di diritto. L'apparato giudiziario statale si riservò di 
fatto la competenza ad interpretare le norme di diritto canonico, stabilendo quali 
fossero le condizioni e i presupposti per la concessione del beneficio dell'immunità 
garantito dall'asilo. In particolare, l'autorità giudiziaria si poneva in aperto contrasto 
5
 C f r . E . Z O L L E R , «Le droit d’asile. Bilan des recherces de la section de langue française du 
Centre d’ètude et de recherche de l’Academie», in ACADÉMIE DE DROIT INTERNATIONAL DE 
LA HAYE -Centre d’ètude et des recherche de droit international et des relations internationales, Le 
Droit d’asile, Le Haye, 1989, p.18. 
6
 C f r . F . L E N Z E R I N I , Asilo e diritti umani, Milano, 2009, pp.15-16. 
13 
con quella ecclesiastica, giacché, attraverso la cosiddetta estrazione preliminare, il 
magistrato poteva trarre l'accusato dal luogo sacro di rifugio e sottoporlo a processo, 
7
qualora ritenesse ingiustificato il diritto all'immunità accordatogli. 
I n o g n i c a s o , a p a r t i r e d a l X V I s e c o l o e b b e i n i z i o il declino definitivo dell'asilo 
religioso, il quale rimase relegato a quei contesti in cui la Chiesa continuava ad 
esercitare un'influenza significativa. Al cambiamento degli organi e delle istituzioni 
concedenti l’asilo si accompagna dunque il cambiamento delle funzioni stesse 
8
dell’istituto: all’asilo umanitario si sostituisce l’asilo territoriale e politico. 
1.2. L'asilo territoriale 
L ' o r i g i n a r i a n a t u r a r e l i g i o s a d e l l ' a s i l o n o n n e c ostituisce un elemento 
connaturato, bensì contingente e strettamente legato ad un contesto culturale, in cui il 
diritto era incapace di fornire adeguata protezione all'individuo e in cui soltanto 
l'entità soprannaturale era considerata in grado di adempiere ad un tale compito. Con 
il consolidamento dello Stato di diritto e la sostituzione dell'ordine giuridico a quello 
religioso, il fondamento dell'asilo risulta legato invece alla percezione 
9
dell'inviolabilità del territorio statale e al principio di sovranità territoriale. Nasce 
così l'istituto dell'asilo territoriale: il potere dello Stato di accordare protezione 
all'interno della propria sfera territoriale ad individui che intendono sottrarsi a 
persecuzioni di carattere politico o alla giurisdizione di uno Stato straniero per reati 
10
comuni. 
P i ù p r e c i s a m e n t e , s i a s s i s t e a l l ' e v o l u z i o n e g i u r i dica del concetto di asilo nel 
7
 C f r . G . V I S M A R A , “Asilo (diritto di)”, in Enciclopedia del diritto, vol. III, 1958, p. 201. 
8
 I n q u e s t o s e n s o E . Z O L L E R , «Le droit d’asile. Bilan des recherces de la section de langue 
française du Centre d’ètude et de recherche de l’Academie», in cit., pp. 18 – 19. Secondo l’Autrice 
«Alors que l’Eglise avait fondé l’asile sur l’universalité du genre humain, l’Etat moderne allait 
balkaniser celui-ci et réduire l’asile à la mesure de ses propres idéaux. A la difference de l’Eglise, 
l’Etat demanderait des titres de gloire aux candidats à l’asile. L’asile humanitaire était l’asile des 
victimes; l’asile politique serait celui des héros». In effetti, quello religioso era stato l’asilo umanitario 
per eccellenza, tanto che la Chiesa cristiana era solita accordare la propria protezione indistintamente 
a tutte le persone che la cercavano; lo Stato invece opera una selezione tra i richiedenti, concedendo 
l’asilo solo ai colpevoli di reati politici. 
9
 C f r . F . L E N Z E R I N I , op. cit.,pp. 21-22. 
10
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in B. BILOTTA e F. 
CAPPELLETTI (a cura di), Il diritto d’asilo, Padova, 2006, p. 32. 
14 
corso del XVII secolo, grazie al contributo dei fondatori del diritto internazionale, i 
quali affermavano il dovere degli Stati di accordare protezione ai perseguitati per 
11
motivi religiosi e politici. La moderna concezione dell'istituto può farsi risalire al 
1685, anno in cui Federico Guglielmo, Grande Elettore di Brandeburgo, promulga 
l'Editto di Potsdam, concedendo agli Ugonotti la facoltà di stabilirsi sul territorio 
prussiano. A seguito dell’abrogazione dell’Editto di Nantes e dell’emanazione 
dell’Editto di Fontainebleu da parte di Luigi XIV, infatti, i calvinisti francesi, privati 
della libertà di professare la religione protestante, furono oggetto di persecuzioni e 
fuggirono in Prussia. Nello stesso periodo, gli stessi furono lasciati liberi di stabilirsi 
anche in altri paesi non cattolici: Danimarca, Inghilterra, Russia, Svezia, Svizzera e 
12
Nord-America, contribuendo fortemente al successivo sviluppo dell'Europa. 
L ' i n t o l l e r a n z a p e r l a l i b e r t à d i p e n s i e r o e d i r e ligione manifestata dunque dalle 
monarchie assolutiste consolidò gradualmente la concezione dell'asilo territoriale 
quale strumento di protezione per gli oppositori politici dei regimi dispotici. Tale 
processo evolutivo dell'istituto culminerà con l'affermazione definitiva del principio 
di diritto internazionale generale, che sancisce il pieno diritto degli Stati di concedere 
asilo politico nel proprio territorio. 
C o n l a R i v o l u z i o n e F r a n c e s e d e l 1 7 8 9 , i n p a r t i c o l are, la pratica dell'asilo si fa 
intensa. Da quel momento l'Europa si presenta divisa, non solo dal punto di vista 
religioso con la contrapposizione dei cattolici ai protestanti, ma anche dal punto di 
vista geopolitico. La compresenza di regni e repubbliche sul suolo europeo infatti 
porta con sé concezioni politiche diametralmente opposte. I richiedenti asilo 
appartenevano dunque alle categorie più disparate: dagli aristocratici francesi che 
non volevano essere soggetti al nuovo regime instauratosi nel loro paese, ai colpevoli 
13
di crimini politici, fino agli innocenti perseguitati. Dopo la rivoluzione, i principi 
illuministi della libertà e dell'uguaglianza verranno trasposti in norme giuridiche: 
l'idea della solidarietà e dell'accoglienza verso gli stranieri oppressi per le loro idee 
politiche venne concretizzata tramite la consacrazione dell'asilo politico nella 
11
 C f r . A . G R A H L - M A D S E N , op. cit., p. 3. L’Autore di riferisce in particolare a Grozio e a 
Emmerich de Vettel, da lui considerati quali fondatori del diritto internazionale. 
12
 Ibidem. 
13
 Ibidem. 
15 
14
Costituzione francese del 1793. 
N e l X I X s e c o l o l ’ a s i l o p o l i t i c o , o r m a i c o n s o l i d a t osi nella coscienza sociale 
europea, si consolida come istituto giuridico grazie al moltiplicarsi delle leggi interne 
e dei trattati internazionali in materia di estradizione, misura questa espressamente 
15
esclusa per gli autori di delitti politici. Con la legge belga sull’estradizione del 1833 
venne sancito per la prima volta il divieto di estradizione per i rifugiati politici. Tale 
normativa fu presto imitata dalle legislazioni di altri paesi sia a livello domestico, sia 
16
a livello internazionale. Il concetto fu inoltre ribadito e riconfermato, dapprima nel 
1880 dall’Istituto di Diritto Internazionale nell’articolo 13 della Risoluzione di 
Oxford, dove veniva dichiarato che l’estradizione non poteva essere concessa per 
delitti politici e, successivamente nel 1892, quando il suddetto Istituto adottò a 
Ginevra una risoluzione in merito alle regole internazionali sull’estradizione e 
l’espulsione. In quell’occasione si affermò che sebbene le due misure fossero ben 
distinte l’una dall’altra, un rifugiato in caso di espulsione non avrebbe potuto essere 
consegnato allo Stato che ne facesse richiesta, a meno che non fossero state 
17
contemporaneamente soddisfatte le condizioni stabilite per l'estradizione. In tale 
periodo storico, dunque, il fondamento giuridico dell’asilo veniva individuato in una 
deroga alle regole sull’estradizione. 
E ' n e c e s s a r i o p r e c i s a r e c h e , n e l d i r i t t o i n t e r n a z ionale moderno l'asilo politico 
non è da intendersi come una forma alternativa e diversa rispetto all'asilo territoriale. 
In realtà, quando si parla di asilo politico si indica il fenomeno dell'asilo nel suo 
complesso, a prescindere che abbia o meno carattere territoriale. In epoca moderna, 
l'istituto si caratterizza infatti nella maggior parte dei casi come un fenomeno 
essenzialmente politico, che si differenzia a seconda che la protezione accordata 
dallo Stato al richiedente asilo sia concessa all'interno del proprio territorio, oppure 
in luoghi diversi: da una parte avremo dunque l'asilo territoriale, dall'altra quello 
14
 C f r . E . M . M A F R O L L A , “ L’evoluzione del regime internazionale in materia di asilo: tra 
sovranità territoriale e dovere umanitario”, in cit, p. 533. A norma dell’art. 120 della Costituzione 
francese del 1793 «il popolo francese concede l’asilo agli stranieri espulsi dalla propria patria per la 
causa della libertà ed il rifiuto dei tiranni». 
15
 S u l l ' e v o l u z i o n e d e l l ' a s i l o p o l i t i c o e d e i t r a t t a ti in tema di estradizione vedi anche SOCIETE 
FRANÇAISE PUOR LE DROIT INERNATIONAL, Droit d'asile et des réfugiés: colloque de Caen, 
Parigi, 1997, p. 66. 
16
 I n a m b i t o i n t e r n a z i o n a l e v e d i i l T r a t t a t o s u l l ' estradizione franco-belga del 1834. A. 
GRAHL-MADSEN, op. cit., p. 4. 
17
 Ibidem. 
16 
18
extraterritoriale. 
I n a s s e n z a d i u n a d e f i n i z i o n e c o n v e n z i o n a l e d e l l ' istituto, la dottrina tradizionale, 
nell'analizzare il concetto di asilo territoriale, fa riferimento alla definizione 
dell'Istitut de Droit International del 1950, secondo la quale il termine asilo indica la 
protezione che uno Stato accorda sul proprio territorio ad un individuo che la 
19
domanda. La concessione dell'asilo è dunque espressione diretta del principio di 
sovranità territoriale, discendendo la decisione di accordare o meno protezione ai 
soggetti che la richiedano, dall'esercizio del potere che lo Stato esercita sugli 
20
individui sottoposti alla sua giurisdizione. L'aspetto essenziale dell'asilo è il 
rapporto tra il richiedente straniero e il territorio statale, determinato dall'ammissione 
21
e dalla permanenza dello stesso nello Stato di asilo. 
T a l e r a p p o r t o , p e r ò , a f f i n c h é p o s s a e s s e r e c o n s i d erato asilo vero e proprio, deve 
concretizzarsi in una tutela effettiva e attiva dell'individuo che è penetrato nel 
territorio nazionale. Nel diritto internazionale classico, la tutela consiste nel 
proteggere l'individuo quando questi corra il rischio di essere soggetto ad ingerenze 
commesse da parte di un altro Stato, il quale agisca attraverso propri organi, che 
siano legalmente autorizzati ed operanti per conto del suddetto Stato o del regime che 
22
ne detiene la sovranità effettiva. Tuttavia, qualora lo Stato ospitante si limiti ad 
ammettere il soggiorno dell'individuo, senza però assumerne la protezione nei 
confronti dello Stato di origine, si sarebbe in presenza di una semplice situazione di 
fatto, tradizionalmente definita “rifugio”, che costituisce sì il presupposto dell'asilo, 
ma che non è considerato tale. Più precisamente, il “rifug io” individuerebbe un 
comportamento individuale del singolo che costituisce il presupposto dell'asilo, 
18
 C f r . F . L E N Z E R I N I , op. cit., p. 36. 
19
 C f r . A . G R A H L - M A D S E N , op. cit., p. 1. Si fa rifermento alla risoluzione dell'11 settembre 
1950 (sessione di Beth 1950) in Tableau général des résolutions (1873-1956). 
20
 P e r “ s o v r a n i t à t e r r i t o r i a l e ” s i i n t e n d e i l d i r i t to di ciascuno Stato di esercitare in modo 
esclusivo il potere d'imperio sulla comunità territoriale, nonché di utilizzare e si disporre liberamente 
del territorio sottoposto alla propria giurisdizione. Da questo principio discende l'ovvio corollario, a 
norma del quale lo Stato ha l'obbligo di non esercitare o estendere in alcun modo il proprio potere di 
governo sul territorio altrui. Ulteriore principio connesso con quello della sovranità territoriale, è il 
principio di non ingerenza negli affari interni ed esterni di altri Stati: lo Stato non può intromettersi 
nelle questioni interne di altri Stati, né tanto meno costringere uno Stato straniero a tenere un 
determinato comportamento. Vedi in generale S. M. CARBONE, R. LUZZATO, A. SANTA MARIA, 
Istituzioni di diritto internazionale, Torino, 2006, pp. 203 ss. 
21
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., p. 33. 
22
 C f r . A . G R A H L - M A D S E N , Territorial Asylum, Stoccolma, 1980, p. 1. 
17 
23
mentre quest'ultimo implica un'attività normativa e materiale da parte dello Stato. 
N e l c o n t e s t o d e l l ' o r d i n a m e n t o g i u r i d i c o i n t e r n a z i onale l'istituto dell'asilo 
territoriale assume rilevanza, soltanto qualora vi siano norme giuridiche 
internazionali che impongano dei limiti alla libertà dello Stato in materia. Queste 
limitazioni derivano principalmente da accordi stipulati fra gli Stati, diretti a favorire 
la concessione del diritto di asilo da parte delle Parti contraenti, oppure, in senso 
opposto, volti a limitare i casi di asilo per persone che siano imputate o condannate 
per reati comuni e sfuggite alla giustizia del loro Paese. Le fattispecie da ultimo 
richiamate sono inserite in trattati bilaterali o multilaterali in tema di estradizione, nei 
quali si prevede ora l'obbligo di estradare, ora l'obbligo contrario di non estradare o 
24
non espellere un determinato individuo, a carico delle Parti contraenti. 
E ' s o l o d u n q u e i n v i r t ù d i o b b l i g h i c o n v e n z i o n a l i che lo Stato potrebbe risultare 
responsabile sul piano internazionale, qualora decidesse di accordare o meno asilo ad 
individui rifugiatisi sul proprio territorio. Nelle norme pattizie sull'estradizione, in 
special modo, vengono in risalto due elementi: da un lato, il diritto di ciascuno Stato 
contraente di richiedere la consegna di soggetti imputati o condannati presso le 
proprie giurisdizioni, allo Stato nel quale gli stessi abbiano cercato rifugio; dall'altro 
lato, il corrispondente obbligo giuridico di quest'ultimo Stato di consegnare tali 
persone al Paese richiedente. A ben vedere, tale ricostruzione individua dunque un 
limite indiretto alla libertà di concedere l'asilo sul territorio di uno Stato, che sia parte 
25
di accordi in materia di estradizione di questa tenuta. 
I n d e f i n i t i v a , a l d i f u o r i d i t a l i l i m i t i d i n a t u ra convenzionale, lo Stato rimane 
libero di concedere o negare l'asilo sul proprio territorio, senza che ciò integri una 
fattispecie di illecito internazionale. Parallelamente non esiste in capo all'individuo 
23
 C f r . F . M O R R O N E , ivi, p. 35. 
24
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., pp. 35-36.; secondo la 
dottrina tradizionale l'estradizione può considerarsi una deroga al principio della libertà di ogni Stato 
di concedere il beneficio del diritto di asilo. Vedi ad esempio A. GRAHL-MADSEN, Territorial 
Asylum,cit., p. 1 il quale afferma che “extradition and asylum are related, in so far as refusal of 
extradition may amount to the granting of asylum, and, on the other hand, extradition means denial of 
asylum”. 
25
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., pp. 35-38. Accade più 
raramente che norme convenzionali o particolari impongano ad uno Stato di non consegnare o 
espellere individui penetrati nella sfera soggetta alla sua sovranità. E' il caso di quelle convenzioni in 
materia di estradizione che eccezionalmente prevedono l'obbligo di non estradare un cittadino di 
un'altra Parte contraente verso un terzo Stato che non abbia chiesto la consegna sulla base della loro 
imputabilità o condanna per reati politici, militari o di stampa. Ne è un esempio la Convenzione turco-
cecoslovacca firmata a Praga il 22 agosto 1930. 
18 
che ricerchi asilo territoriale in uno Stato, la titolarità di un diritto a vederselo 
concedere. 
1.3. L'asilo extra-territoriale 
S i è d e t t o c h e l e f a t t i s p e c i e d e l l ' a s i l o s i d i f f erenziano sulla base del carattere 
“territoriale” o meno del beneficio concesso al richiedente asilo. Lo Stato può 
dunque fornire la propria protezione ad un individuo, sia nel proprio territorio, sia in 
spazi extraterritoriali, nei quali lo Stato esercita un potere analogo a quello di 
sovranità. Questi spazi sono costituiti dalle sedi diplomatiche e dalle residenze 
private degli agenti diplomatici accreditati in territorio straniero, nonché dalle navi e 
26
aeromobili. 
P e r a s i l o d i p l o m a t i c o s i i n t e n d e q u i n d i q u e l l a p r otezione fornita da uno Stato 
nelle proprie sedi diplomatiche nei confronti di cittadini dello Stato territoriale o 
27
comunque in fuga da questo. 
I n r e l a z i o n e a t a l i f a t t i s p e c i e , l ' u t i l i z z o d e l l e missioni diplomatiche per sottrarre 
al governo locale individui da esso perseguiti in forza della legge interna costituisce 
un'ingerenza in questioni che sono riservate alla competenza esclusiva dello Stato 
territoriale. La concessione dell'asilo diplomatico sarà allora da ritenersi lecita ed 
ammissibile soltanto nella misura in cui sia stata prevista da un accordo 
internazionale, ovvero si sia formata una norma che obblighi lo Stato territoriale a 
tollerare una condotta di questo genere da parte di agenti statali esteri ammessi a 
28
soggiornare, come tali, nella sfera spaziale soggetta alla sua sovranità. Tuttavia, 
nella prassi recente, l'istituto ha trovato il proprio fondamento, sempre più 
frequentemente, nella necessità di sottrarre individui innocenti dalla probabile 
violazione dei loro diritti fondamentali da parte di regimi dispotici e totalitari. Ciò 
26
 I v i , p . 4 1 . S u l l ' a s i l o e x t r a t e r r i t o r i a l e v e d i a n che F. DEL BERGIOLO, “L'asilo diplomatico, 
considerazioni sulla sua natura giuridica”, in La Comunità internazionale, 1987, fasc. 4; SOCIETE 
FRANÇAISE PUOR LE DROIT INERNATIONAL, Droit d'asile et des réfugiés; colloque de Caen, 
Parigi, 1997, pp. 59-61; F. CAPOTORTI, “Asilo diplomatico: contributo allo studio delle 
consuetudini locali nel diritto internazionale”, in The Italian Yearbook of International Law, 1975, 
pp. 249 ss. 
27
 C f r . B . N A S C I M B E N E , C . F A V I L L I , Rifugiati, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da 
S. Cassese, vol. V, Milano, 2006, p. 5307. 
28
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., p. 42. 
19 
potrebbe comportare, dal punto di vista morale, una s o r t a d i l e g i t t i m a z i o n e 
dell'ingerenza nella sovranità territoriale altrui, effettuata tramite la sottrazione del 
richiedente asilo dall'applicazione della giustizia da parte dello Stato ospite. In ogni 
caso, nonostante l'evoluzione umanitaria dell'istituto in questione, attualmente 
permane dubbia l'esistenza di obblighi giuridici internazionali in proposito, 
mancando di fatto norme generali o consuetudinarie che obblighino lo Stato 
territoriale a tollerare la protezione fornita da agenti diplomatici stranieri nei 
29
confronti di una persona colpevole di un reato. 
S t o r i c a m e n t e , l ' a s i l o d i p l o m a t i c o n a s c e c o n t e m p o r aneamente all'evoluzione della 
pratica di accreditare missioni diplomatiche all'estero. La possibilità degli agenti 
diplomatici di poter concedere protezione nelle proprie sedi non era tuttavia 
inizialmente concepita come una facoltà avente un'estensione illimitata, poiché si 
riteneva che essa fosse condizionata alla volontà del sovrano del paese ospitante. 
L'istituto in esame si poneva dunque in aperta contraddizione con la visione 
assolutistica del principio di sovranità territoriale che caratterizzava il diritto 
internazionale classico, fondandosi piuttosto sul principio dell'inviolabilità degli 
agenti diplomatici. Principio quest'ultimo che trae a sua volta origine dall'idea della 
sacralità dei delegati stranieri già consolidatasi nell'antichità e allargatosi ben presto 
fino a ricomprendere l'inviolabilità delle sedi presso le quali gli stessi operavano: 
l'extraterritorialità diveniva un diritto accessorio all'immunità degli agenti 
diplomatici. L'asilo diplomatico si presentava allora come diretta conseguenza di 
questi principi e le sedi diplomatiche venivano considerate come facenti parte 
30
fittiziamente del territorio dello Stato. 
D o p o i l p e r i o d o t r a i l X V I I e i l X V I I I s e c o l o , d u rante il quale la prassi dell'asilo 
diplomatico si sviluppò in modo considerevole nei Paesi europei, tanto da assurgere a 
norma di diritto internazionale consuetudinario, nel corso del XIX secolo la dottrina 
sostenne, al contrario, l'incompatibilità dell'istituto in esame con il sistema giuridico 
internazionale del tempo, fondato su doveri reciproci degli Stati. Ciononostante, si 
assiste ad un nuovo utilizzo dell'asilo diplomatico contemporaneamente allo sviluppo 
dell'ideologia, già formatasi alcuni secoli prima del XIX, secondo la quale i delitti 
29
 C f r . F . L E N Z E R I N I , op. cit., p. 39. 
30
 C f r . F . L E N Z E R I N I , op. cit., pp. 40. La finzione dell'extraterritorialità fu elaborata da 
Grozio nel De Iure Belli ac Pacis. 
20 
politici erano un mezzo per promuovere la democrazia contro l'assolutismo dei 
regimi totalitari. Così, come accadde per quello territoriale, anche l'asilo 
extraterritoriale venne politicizzato, divenendo un istituto volto a garantire l'impunità 
31
ai colpevoli di reati politici. 
L a p r a s s i d e l l ' a s i l o d i p l o m a t i c o s i c o n s o l i d ò n e l XIX secolo essenzialmente nei 
Paesi dell'America latina, in quanto area di particolare disordine politico e, di 
conseguenza predisposta per lo sviluppo di un istituto come quello in esame, il quale 
32
venne presto istituzionalizzato. Unitamente ai numerosi accordi stipulati si ritiene 
che esistesse altresì una norma di diritto internazionale consuetudinario di carattere 
regionale, avente ad oggetto il riconoscimento della legittimità della prassi dell'asilo 
33
diplomatico nei Paesi latino-americani. 
I n r e a l t à , l a p r e s e n z a d i u n a n o r m a r e g i o n a l e n o n scritta di tal tenore è stata posta 
in discussione da una famosa decisione della Corte Internazionale di Giustizia del 20 
novembre 1950: la sentenza relativa al caso Haya de la Torre. Secondo il giudizio 
della Corte non si può affermare che, tra i Paesi dell'America latina, esista un obbligo 
giuridico risultante da una pratica generalmente accettata come diritto, che imponga 
34
agli stessi la concessione dell'asilo extraterritoriale. Più in generale, nonostante 
l'esistenza di numerose norme in materia, non si ritiene che si sia formato un obbligo 
di carattere generale, che vincoli gli Stati ad accordare asilo diplomatico ad individui 
35
perseguiti sia per reati comuni che per reati politici. 
U n u l t e r i o r e t i p o l o g i a d i a s i l o e x t r a t e r r i t o r i a l e è quello concesso su navi o 
aeromobili battenti bandiera di un determinato Stato. In questi casi, il problema si 
pone esclusivamente nel momento in cui l'asilo venga accordato dalla nave o 
dall'aeromobile, che si trovino all'interno del territorio o nelle acque territoriali di un 
31
 I v i , p p . 4 3 - 4 4 . 
32
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., p. 42. Gli accordi 
multilaterali conclusi tra gli Stati dell'America latina sono: il trattato di Montevideo del 23 gennaio 
1889 sul diritto penale internazionale; la Convenzione dell'Avana del 10 febbraio 1928 sull'asilo; la 
Convenzione sull'asilo politico firmata a Montevideo il 26 dicembre 1933; il trattato sull'asilo e sul 
rifugio firmato a Montevideo il 4 agosto 1939; la Convenzione sull'asilo diplomatico firmata a 
Caracas il 28 marzo 1954. 
33
 S u q u e s t ' a r g o m e n t o v e d i p i ù e s t e n s i v a m e n t e N . R O MING, Diplomatic Asylum: legal form 
and political reality in Latin American relations, The Hauge, 1965. 
34
 N e l l a s e n t e n z a c i t a t a , l a C o r t e c o n c l u d e v a c h e i l governo della Colombia, parte nel processo, 
non era riuscito a provare l'esistenza di una consuetudine in materia di asilo. In sostanza, si affermava 
che non si rinvenivano prove sufficienti per dimostrare che tale norma si fosse effettivamente formata. 
35
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., p. 42 
21 
altro Stato. Affinché sia integrata la fattispecie di asilo, la protezione deve essere 
concessa da parte di navi, a favore delle quali il diritto internazionale riconosca 
l'immunità dalla giurisdizione dello Stato territoriale o costiero; non si deve trattare 
dunque di navi mercantili o private. Per quanto concerne le navi e aerei da guerra, il 
diritto di concedere asilo, ed il conseguente obbligo dello Stato costiero o territoriale 
di tollerarlo, è espressamente previsto da alcune delle convenzioni americane 
stipulate in materia: in particolare, dall'articolo 2 della Convenzione dell'Avana del 
1928, dalla Convenzione di Montevideo del 1933, e dall'articolo 1 della Convenzione 
36
di Caracas del 1954. 
U n a l t r o c a s o d i a s i l o e x t r a t e r r i t o r i a l e è c o s t i t uito dal cosiddetto “asilo 
internazionale” in senso stretto. Si tratta del beneficio concesso occasionalmente o 
temporaneamente nelle sedi degli organismi internazionali dotati di una propria 
37
personalità giuridica a persone perseguitate per ragioni politiche. 
36
 C f r . S O C I E T E F R A N Ç A I S E P U O R L E D R O I T I N E R N A T I O N A L, Droit d'asile et des 
réfugiés: colloque de Caen, Parigi, 1997, p. 59. 
37
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., p. 45. 
22 
1.4. L'asilo come diritto soggettivo dell'individuo e i tentativi di codificazione a 
livello universale. La Dichiarazione sull'asilo territoriale del 1967 e la 
Conferenza di Ginevra del 1977 
C o m e g i à a c c e n n a t o n e i p a r a g r a f i p r e c e d e n t i , i l d iritto internazionale classico in 
materia di asilo si basa su due assunti fondamentali: la piena libertà dello Stato di 
concedere o meno il beneficio in questione e l'assenza di qualsiasi diritto 
38
dell'individuo interessato ad ottenerlo. L'istituto inoltre viene tradizionalmente 
scomposto in una serie di facoltà accessorie, le quali costituiscono pure espressione 
della sovranità territoriale: lo Stato ha allora la facoltà di ammettere un individuo nel 
proprio territorio, quella di permettergli di rimanervi, quelle di rifiutarsi di espellerlo 
o di estradarlo, nonché quella di non sottoporlo ad a l c u n a m i s u r a p u n i t i v a o 
restrittiva della sua libertà, anche nel caso in cui questi si sia reso responsabile di una 
violazione del diritto vigente di un altro Stato e abbia chiesto asilo per sfuggire alle 
39
autorità di quest'ultimo. 
I n q u e s t ' o t t i c a , d a u n a p a r t e l ' a s i l o s i r i d u c e a semplice prerogativa statale, 
assumendo rilevanza unicamente come espressione di poteri accessori a quello di 
sovranità territoriale e non assumendo una propria autonoma rilevanza, dall'altra si 
nega un vero e proprio diritto di asilo individuale, direttamente attivabile nei 
confronti dello Stato. 
L a C o m u n i t à i n t e r n a z i o n a l e c o m i n c i ò a c o n s i d e r a r e l'eventuale esistenza di un 
diritto soggettivo a favore dell'individuo con la fine della seconda guerra mondiale, 
periodo in cui la problematica relativa alla tutela d e i d i r i t t i d e l l ' u o m o s i f e c e 
particolarmente sentire. Il principale strumento allora adottato dalle Nazioni Unite fu 
38
 S u l t e m a d e l l ' i n e s i s t e n z a d i u n d i r i t t o s o g g e t t i vo dell'individuo all'asilo e sui tentativi di 
codificazione dell'asilo territoriale a livello universale, si veda G. RULLI, “Conferenza delle Nazioni 
Unite sull'asilo territoriale, Ginevra 1977”, in La Civiltà cattolica, 1977, fasc. 3045; A. GRAHL-
MADSEN, Territorial Asylum, Stoccolma, 1980, pp. 12-23; E. ZOLLER, «Le droit d’asile. Bilan des 
recherces de la section de langue française du Centre d’ètude et de recherche de l’Academie», in cit., 
pp. 22-24; E. M. MAFROLLA, “L’evoluzione del regime internazionale in materia di asilo: tra 
sovranità territoriale e dovere umanitario”, in cit., pp. 552-555; A. BEGHE’ LORETI, Rifugiati e 
richiedenti asilo nell’area della Comunità Europea, Padova, 1990, pp. 43-56; R. PISILLO 
MAZZESCHI, “Il diritto di asilo 50 anni dopo la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo”, in 
Rivista internazionale dei diritti dell'uomo, 1999, fasc. 3, pp. 696-703; G. CLAYTON, “Textbook on 
Immigration and Asylum Law”, Oxford, 2004, pp. 388-389; F. MORRONE, “L'asilo nel diritto 
internazionale”, in cit., pp. 45-52; G. S. GOODWIN-GILL, J. MC ADAM, “The Refugee in 
International Law”, Oxford, 2007, pp. 355-369; F. LENZERINI, op. cit., pp. 102-119. 
39
 C f r . A . G R A H L - M A D S E N , Territorial Asylum, cit., p. 12. 
23 
40
la Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo. 
I l d i r i t t o d i a s i l o , i n t e s o c o m e l a p o s s i b i l i t à d i cercare ed ottenere protezione in 
un determinato Stato, destinatario a sua volta di uno specifico dovere di concedere 
tale protezione, venne dunque inizialmente inserito n e l l a D i c h i a r a z i o n e . N e l l a 
formulazione originaria di quello che avrebbe dovuto essere l'articolo 12, si 
riconosceva appunto all'individuo il diritto di cercare e ottenere asilo dalle 
41
persecuzioni. Tuttavia, la reticenza di alcuni Stati a vedere compressi i propri poteri 
sovrani sul tema portò alla stesura definitiva di un articolo di diversa tenuta. Il diritto 
d'asilo verrà infatti inteso, non tanto come diritto soggettivo del singolo, quanto come 
semplice ideale comune perseguito dalle Nazioni interessate. La Dichiarazione 
afferma anzitutto, al secondo comma dell'articolo 13, il diritto di emigrare ovvero “di 
lasciare qualsiasi paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio paese”. 
L'articolo 14 stabilisce invece che “ogni individuo ha il diritto di cercare e godere in 
altri Paesi asilo dalle persecuzioni”, con il limite che tale diritto non possa essere 
invocato “qualora l'individuo sia realmente ricercato per reati non politici o per 
azioni contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite”. Da quest'ultima norma 
emerge che l'utilizzo del termine “godere” sta ad indicare non la titolarità di un 
diritto, bensì un semplice privilegio accordato dallo Stato nell'esercizio delle proprie 
prerogative sovrane. In particolare, l'assenza della protezione da parte del Paese 
d'origine imporrebbe agli Stati una sorta di dovere morale, non traducibile però in un 
42
diritto individuale all'asilo. A prescindere, infatti, dal carattere non vincolante della 
Dichiarazione, la norma non garantisce in capo all'individuo alcuna prerogativa, il 
cui mancato riconoscimento implichi la violazione da parte dello Stato di un 
43
principio di diritto internazionale ed una sua conseguente responsabilità. 
U n ' i m p o s t a z i o n e s i m i l e a q u e l l a c o n t e n u t a n e l l a D ichiarazione del 1948 la si 
40
 L a D i c h i a r a z i o n e u n i v e r s a l e d e i d i r i t t i d e l l ' u o m o venne adottata dall'Assemblea Generale 
delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948. 
41
 S u l d i b a t t i t o i n e r e n t e a l l ' a p p r o v a z i o n e d e l t e s t o definitivo dell'articolo 14 della Dichiarazione 
vedi G. S. GOODWIN-GILL, J. MC ADAM, op. cit, pp. 358-361. 
42
 C f r . E . M . M A F R O L L A , “L’evoluzione del regime internazionale in materia di asilo: tra 
sovranità territoriale e dovere umanitario”, in cit., p. 554; 
43
 C f r . R . P I S I L L O M A Z Z E S C H I , “Il diritto di asilo 50 anni dopo la Dichiarazione universale 
dei diritti dell'uomo”, in cit., p. 696. L'Autore parla dell'articolo 14 come una norma con contenuto 
“programmatico”; cfr. anche E. ZOLLER, op. cit., p. 22 in cui l'Autrice afferma che “la Déclaration 
universelle des droits de l'homme concède à une personne victime de persécutions, le droit de 
chercher asile, mais non le droit à l'asile. On ne déduit que le droit d'asile n'est pas un droit de 
l'homme, mais un droit de l'Etat”. 
24 
trova nella Dichiarazione sull'asilo territoriale, adottata dall'Assemblea Generale 
delle Nazioni Unite il 14 dicembre 1967. In tale atto infatti non viene configurato un 
obbligo degli Stati di inserire nel diritto interno u n d i r i t t o s o g g e t t i v o a f a v o r e 
dell'individuo, bensì la riaffermazione della concezione classica dell'istituto quale 
44
prerogativa assoluta degli Stati. 
T u t t a v i a , s i s a n c i s c e i n t a l e D i c h i a r a z i o n e u n o b bligo negativo di astensione da 
comportamenti lesivi che possano compromettere il diritto di asilo e una sorta di 
“dovere morale” di non rifiutare l'ammissione di coloro che cercano asilo 
sostanzialmente per ragioni umanitarie. In particolare, all'articolo 2 si enuncia un 
principio solidaristico, prevedendo che “laddove uno Stato abbia difficoltà 
nell'accordare o nel continuare ad accordare asilo, g l i S t a t i i n d i v i d u a l m e n t e o 
congiuntamente attraverso le Nazioni Unite considereranno, in uno spirito di 
solidarietà internazionale, misure appropriate per alleggerire il fardello di quello 
Stato”. L'articolo 3 prevede invece che agli individui non possa essere rifiutato 
l'ingresso, salvo nei casi in cui sussistano particolari motivi che impediscano la loro 
ammissione sul territorio; né che possa essere adottata una misura espulsiva nei loro 
confronti verso territori dove essi potrebbero essere perseguitati, a meno che non 
sussistano ragioni di sicurezza nazionale o di protezione della popolazione nazionale. 
In quest'ultimo caso, si fa però salva la possibilità di accordare l'asilo a questi 
45
soggetti in via provvisoria in attesa che si rechino in un altro Stato. 
S u c c e s s i v a m e n t e a l l ' a d o z i o n e d e l l a D i c h i a r a z i o n e sull'asilo territoriale, priva di 
qualsiasi valore vincolante nei confronti degli Stati, si assiste ad un intensa attività 
normativa volta all'elaborazione di una convenzione sull'asilo di valore universale. 
Nell'aprile 1971, in seguito alla conferenza sul diritto di asilo, svoltasi a Bellagio su 
iniziativa dell'UNHCR e della Fondazione Carnegie per la pace internazionale, venne 
elaborato un testo, comunemente chiamato testo di Bellagio, che riprese le 
46
disposizioni della Dichiarazione del 1967. Al fine di approfondire quanto stabilito 
44
 C f r . A . B E G H E ’ L O R E T I , op. cit., p. 44. In particolare, il paragrafo 3 dell'articolo 1 della 
Dichiarazione del 1967 prevede che spetta esclusivamente allo Stato di asilo valutare se sussistano le 
condizioni per accordarlo. 
45
 C f r . F . M O R R O N E , “L'asilo nel diritto internazionale”, in cit., p. 48. 
46
 C f r . E . M . M A F R O L L A , “L’evoluzione del regime internazionale in materia di asilo: tra 
sovranità territoriale e dovere umanitario”, in cit., p. 554. Rispetto alle disposizioni della 
Dichiarazione sull'asilo territoriale del 1967 in particolare si decise di estendere il campo di 
applicazione anche a tutte quelle persone che lottavano per l'apartheid. 
25 
nel testo di Bellagio, redatto tra il 1971 e il 1972, l'Assemblea Generale delle Nazioni 
Unite decise di istituire un gruppo di esperti ministeriali, composto dai rappresentanti 
di 27 Stati, per la preparazione di un progetto di convenzione sull'asilo territoriale. 
La Conferenza per l'elaborazione e l'approvazione del testo di tale convenzione si 
tenne poi a Ginevra tra il 10 gennaio e il 4 febbraio 1977 e vi parteciparono 92 Stati. 
Si tratta della Conferenza dei Plenipotenziari, convocata allo scopo di regolamentare, 
sul piano universale, i problemi più complessi del diritto di asilo e, in modo 
particolare, quelli relativi all'obbligo degli Stati di ammettere nel proprio territorio 
47
persone oggetto di persecuzioni. 
F i n d a g l i e s o r d i , i l a v o r i d e l l a C o n f e r e n z a f u r o n o r e si dif f ic ili da i c ontr a sti 
politici che contrapposero gli Stati partecipanti, i quali, portatori di diverse 
concezioni relative ai diritti dell'uomo e restii a fissare limitazioni alla libertà di 
concedere asilo sul proprio territorio, modificarono ripetutamente il progetto di 
convenzione, senza però giungere all'adozione di un testo definitivo. In effetti, già 
dall'articolo 1 risultava che in realtà la convenzione, qualora fosse stata adottata, non 
avrebbe effettivamente determinato un obbligo di concedere asilo a carico degli Stati, 
richiedendo soltanto agli stessi “in uno spirito umanitario”, di “tentare” di attribuire il 
beneficio in esame. Al contrario, essa avrebbe sostanzialmente reiterato il carattere 
facoltativo che già caratterizzava la concezione classica dell'asilo territoriale. Inoltre, 
in merito al principio di non-refoulement e al concetto stesso di rifugiato, si 
proponeva di introdurre ulteriori requisiti e condizioni ispirati anch'essi ad un 
orientamento tendenzialmente restrittivo e comunque meno garantista rispetto alla 
48
Convenzione di Ginevra del 1951, della quale si parlerà nei prossimi paragrafi. 
I n d e f i n i t i v a , o n d e e v i t a r e d i a p p r o v a r e u n t e s t o convenzionale vincolante, che 
avrebbe potuto costituire un regresso rispetto alle n o r m e g i à e s i s t e n t i n e g l i 
ordinamenti giuridici di molti Paesi e alle altre convenzioni internazionali in tema di 
49
asilo, si preferì far fallire la Conferenza. Dopo di essa, l'Assemblea Generale delle 
Nazioni Unite ha giudicato non più opportuno rinnovare il dibattito e dal 1977 
nessun ulteriore progresso ha avuto luogo, in termini di strumenti giuridici di 
47
 C f r . A . B E G H E ’ L O R E T I , op. cit., p. 45; per il testo del progetto di Convenzione e i lavori 
della Conferenza si veda A. GRAHL-MADSEN, Territorial Asylum, cit., pp. 61-66. 
48
 C f r . G . S . G O O D W I N - G I L L , J . M C A D A M , op. cit., pp. 364-365. 
49
 C f r . A . B E G H E ’ L O R E T I , op. cit., p. 46. 
26