La tutela del consumatore nelle politiche dell'Unione europea

embrioni di quella politica comunitaria che si andrà definitivamente a
realizzare e normalizzare negli stessi Trattati istitutivi di Maastricht ed
Amsterdam.  
Si è cercato di dare un quadro giuridico il più ampio possibile analizzan-
do i vari aspetti della tutela del consumatore nelle politiche europee: la
sicurezza dei prodotti, la tutela degli interessi economici, la politica di
concorrenza tra le imprese e la qualità dei prodotti che ogni giorno tro-
viamo sulle nostre tavole. 
L’ultima parte del primo capitolo analizza la volontà della Comunità
Europea di armonizzare le numerose direttive dedicate al consumatore,
sia all’interno delle leggi dell’Unione stessa, sia nell’elaborazione delle
norme all’interno dei Paesi membri, attraverso la creazione dei Libri
Verdi e dei piani di azione comunitari. 
Nella parte centrale della tesi, sviluppiamo l’argomento della tutela vera
e propria, analizzando le modalità di difesa dei diritti dei consumatori ed
il loro accesso alla giustizia. Una giustizia che si rivela efficace, perché
veloce, economica ed al quale il consumatore si rivolge con fiducia, so-
prattutto in riferimento a contenziosi di moderata entità economica. La
capacità di sveltire le pratiche di giudizio in un processo, il loro limitato
costo, la velocità della decisione sono fondamentali per tutelare il consu-
matore, e sono disciplinate nella direttiva e nella raccomandazione del
1998. La creazione della rete europea EEJ completa la tutela economica
e del commercio transfrontaliero dei consumatori europei, ai quali ven-
gono riconosciuti i diritti di protezione dai prodotti difettosi, acquistati al
di fuori del proprio territorio nazionale. 
Nell’ultimo capitolo abbiamo cercato di descrivere la politica dei con-
tratti che il consumatore stipula con i professionisti, con particolare at-
tenzione alla tutela che viene riservata dalla direttiva 93/13 alla parte
più debole che sottoscrive il contratto, in materia di clausole vessato-
rie. Si tratta di una direttiva fondamentale per la tutela degli interessi
economici dei consumatori ai quali, fino a quel momento, venivano pro-
posti contratti con clausole incomprensibili, che andavano a creare uno
squilibrio di potere contrattuale tra le parti. La direttiva riscrive la poli-
tica dei contratti e, grazie ad essa, il consumatore assume una forza
contrattuale rilevante, acquistando la possibilità ed il diritto ad avere
Introduzione 6
condizioni contrattuali eque, chiare e soprattutto si elimina la figura di
contraente debole. 
In conclusione, sarà illustrato come la politica comunitaria di tutela del
consumatore abbia inciso nell’ordinamento italiano, ed in particolare
sarà presentato il Codice del Consumo, esempio per ora unico nel pa-
norama europeo.
Introduzione 7
CAPITOLO 1. LA POLITICA COMUNITARIA 
A TUTELA DEI CONSUMATORI
1. Le basi giuridiche della politica comunitaria in materia 
di tutela dei consumatori
La scoperta del “consumatore” è piuttosto recente. Essa caratterizza
le società opulente e avviene gradualmente in tutti i paesi occidentali,
man mano che si raggiungono i diversi stadi del capitalismo avanzato.
Alla scoperta del consumatore non ha fatto seguito, tuttavia, l’adozione
immediata di misure legislative a suo favore. E’ stato necessario un
lungo periodo di tempo per sensibilizzare l’opinione pubblica e richia-
mare l’attenzione dei legislatori sui problemi dei consumatori. 
All’inizio degli anni ’70, i giuristi hanno cominciato ad interrogarsi
sulle ragioni dell’emergere, nel mondo nel diritto, degli interessi dei
consumatori. Le reali ragioni di un riconoscimento degli interessi dei
consumatori risiedono in una visione più complessa e ampia. In una so-
cietà pluralista in cui i diritti civili sono in fase d’espansione e quelli dei
lavoratori sono ampiamente garantiti, uno dei limiti posti dalle regole
del mercato sul governo della società è quello della tutela degli interes-
si dei destinatari dei prodotti e dei servizi, i consumatori appunto. 
Il coordinamento e la mediazione di interessi tra loro in conflitto è
l’impalcatura su cui si regge una politica di tutela del consumatore.
Compito delle istituzioni, sia comunitarie che statali, diventa quello di
introdurre regole nel gioco delle forze economiche di mercato, dove gli
attori sono in situazione oggettivamente diversificata, con una ineguale
distribuzione del potere.
1
A livello europeo, il consumatore ha trovato ampio riconoscimento
con l’approvazione, da parte del Consiglio d’Europa nel 1973, della
risoluzione n. 543, testo definitivo di una Carta Europea di protezione
dei consumatori; divenuto presto punto di riferimento in molti ordina-
menti, in particolare quelli scandinavi.
I principi ispiratori sono elencati nel preambolo, ove si precisa che i
8
1
Guido Alpa, “Il diritto dei consumatori”, Laterza, Bari, 2001, pagg 1-20
paesi membri avvertono l’esigenza di favorire il progresso economico e
sociale attraverso una più stretta unione che trova forme concrete an-
che nella definizione di regole uniformi in materia di consumatori. Nel
testo il consumatore è definito come “ogni persona fisica o morale, alla
quale siano venduti beni o forniti servizi per uso privato” (art. A, i) e di
seguito vengono elencati quattro diritti fondamentali di cui è titolare:
– il diritto alla protezione e all’assistenza dei consumatori, che garan-
tisce un agevole accesso alla giustizia, per la protezione dei con-
sumatori da ogni danno, economico o materiale, provocato dai beni
di consumo;
– il diritto al risarcimento del danno sopportato dal consumatore per la
circolazione di prodotti difettosi, o per la diffusione di messaggi men-
zogneri o erronei, in relazione al prodotto in uso. A questo proposito,
la Carta invita tutti gli ordinamenti interni a prevedere regole gener-
ali per la sicurezza dei prodotti, introduce una responsabilità presun-
ta sul produttore per danni cagionati da beni difettosi o pericolosi
(tematica poi inserita nel criterio più ampio di rischio d’impresa) ed
esorta ogni paese membro ad attuare politiche di controllo in materia
di pratiche commerciali sleali;
– il diritto all’informazione ed all’educazione, che prevede non solo
l’acquisizione da parte del consumatore di informazioni corrette sul-
l’uso e sulla qualità dei prodotti, ma anche di indicazioni per l’accer-
tamento dell’identità dei fornitori dei prodotti e la possibilità che
questi ultimi possano essere usati in tutta sicurezza e piena soddis-
fazione;
– il diritto ad una rappresentanza dei consumatori in quegli organismi
che abbiano la facoltà di esprimere direttive a livello politico ed eco-
nomico inerenti la disciplina del consumatore. La Carta invita i gov-
erni nazionali ad incentivare e riconoscere l’associazionismo di cate-
goria.
La Carta del 1973 afferma dunque i diritti di una nuova figura, quella
del consumatore, in numerosi ambiti politici ed economici e all’interno
della più globale politica di progresso economico e sociale; le sue
dichiarazioni riprendono, inoltre, la tendenza maturata in quegli anni,
la cui finalità risiede nell’attuazione di programmi comunitari che, non
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 9
solo tendano a difendere gli interessi specifici dei consumatori e i valori
della salute dei cittadini, ma si pongano il più ampio obiettivo di armo-
nizzare le legislazioni nazionali nell’ottica di prevenzione di contrasti,
sviluppi ed evoluzioni troppo differenti. Tale tendenza è confermata an-
che dal crescente interesse manifestato dal mondo delle imprese per
una legislazione uniforme, che potrebbe porre le basi per un’economia
comunitaria semplice e razionale. 
Il dibattito su questi temi ha inizio nel 1973, quando il Parlamento
Europeo promuove la discussione sulle questioni inerenti ad una politica
coerente ed efficace di protezione del consumatore. In attuazione del-
l’articolo 2 del Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Economica
Europea, si richiamano gli obiettivi fondamentali della Comunità, vale a
dire il miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione
dei cittadini che ne fanno parte, ed il compito, assunto dalla Comunità, di
promuovere uno sviluppo armonioso delle attività economiche, un’es-
pansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta, un migliora-
mento sempre più rapido del tenore di vita. 
Sulla base di queste premesse, la CEE inaugura un’intensa legis-
lazione di carattere specifico. In una risoluzione del 1975
2
, cardine del-
la politica del settore, gli interessi del consumatore vengono raggrup-
pati in cinque categorie di diritti fondamentali, che riaffermano la
precedente elencazione della Carta del 1973:
1.Diritto alla protezione della salute e della sicurezza. I beni messi a
disposizione del consumatore non devono presentare rischi per la
salute e la sicurezza e, qualora presentassero tali pericoli, devono
essere ritirati dal mercato. Allo stesso modo il consumatore deve es-
sere informato di eventuali rischi dovuti all’uso del bene. I prodotti
devono rispondere ad esigenze di conformità relative all’uso e de-
vono essere definiti elenchi chiari e precisi, attraverso l’elaborazione
di una regolamentazione comunitaria. I prodotti non devono essere
alterati o contaminati dagli imballaggi e risultare in tal modo inadatti
al consumo. 
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 10
2
Risoluzione del Consiglio dei Ministri del 14/04/1975 in GUCE n. C 92 del
25/04/1975
2.Diritto alla tutela degli interessi economici. Gli acquirenti dei beni de-
vono essere protetti dall’abuso di potere del venditore, in particolare
dai contratti di tipo unilaterale, da condizioni abusive di diritti essen-
ziali, dalla richiesta di pagamento di merci non ordinate. Il consuma-
tore deve essere tutelato dai danni prodotti ai suoi interessi eco-
nomici dovuti ad un bene difettoso o da servizi insufficienti. Nessuna
forma di pubblicità di beni o servizi deve fuorviare il consumatore al
quale tali prodotti vengano offerti, così come tutte le informazioni
sulle etichette devono essere esatte. La gamma delle merci messe a
disposizione deve essere adeguata in modo tale da poter offrire al
consumatore una scelta opportuna, per quanto possibile.
3.Diritto al risarcimento del danno. Il consumatore deve ricevere assis-
tenza e consulenza in materia di reclami e danni sull’uso o l’acquisto
di beni o prodotti difettosi o inadeguati, ed ha diritto al risarcimento
del danno mediante procedure semplici e poco dispendiose.
4.Diritto all’informazione ed all’educazione. L’acquirente deve disporre
di un’adeguata informazione che gli consenta di conoscere le carat-
teristiche essenziali del prodotto (natura, qualità, quantità), operare
una scelta razionale tra beni e servizi concorrenti, utilizzare tali
prodotti in piena sicurezza. Gli opportuni mezzi educativi devono es-
sere messi a disposizione del consumatore, di modo che egli possa
comportarsi da utente informato, in grado di effettuare scelte ocu-
late, consapevole dei suoi diritti e della sua responsabilità. 
5.Diritto alla rappresentanza. Nella fase di preparazione delle decisioni
che li riguardano, i consumatori devono essere ascoltati e consultati,
in particolare attraverso le associazioni che li rappresentano, interes-
sate alla protezione ed all’informazione del consumatore.
3
Il godimento di tali diritti attraverso l’attuazione di efficaci misure di
protezione, rappresenterà l’obiettivo essenziale e il punto di partenza
per i successivi programmi della Comunità Europea.
La Risoluzione del 1975 ha infatti stimolato la presentazione di nu-
merose proposte legislative successive, ma la mancanza di basi
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 11
3
Ibidem
giuridiche nel Trattato di Roma del 1957, ha fatto sì che risultasse diffi-
cile mettere in pratica le buone intenzioni espresse dal Consiglio
d’Europa prima (Carta del 1973) e dalla CEE poi (Risoluzione Consiglio
dei Ministri 1975). Infatti, il testo del Trattato nella versione originaria
non contempla norme ad hoc sui diritti dei consumatori e sulla loro
tutela. Gli unici riferimenti al tema sono dati dall’art. 39, relativo alle fi-
nalità della politica agricola comune, il quale, al numero 3, menziona
l’obiettivo di “assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consuma-
tori”, e dall’art. 86 sulle regole della concorrenza in cui si cita, alla let-
tera b, la “limitazione degli sbocchi e dello sviluppo tecnico a danno dei
consumatori”, in tema di abuso di posizione dominante. Dato che le fi-
nalità del Trattato erano circoscritte alla creazione di uno spazio eco-
nomico libero tra i Paesi membri, gli interessi che risultavano maggior-
mente tutelati erano quelli propri delle imprese, vale a dire della con-
troparte dei consumatori
4
. 
Se è vero che alla Carta del 1973 e alla Risoluzione del 1975 non
seguirono immediate reazioni nell’applicazione dei principi e dei pro-
grammi in esse contenuti, non si può negare loro il merito di aver dato
un notevole impulso alla politica di tutela del consumatore che si
svilupperà in ambito comunitario con l’elaborazione di numerosi pro-
grammi specifici.
1.1 Dall’Atto Unico, al Trattato di Maastricht alla svolta 
di Amsterdam
Il dibattito, sviluppatosi in seno alla Comunità Europea dagli anni
settanta in poi, sul nuovo ruolo assunto progressivamente dal con-
sumatore e sulla necessità di garantire i suoi diritti in quanto soggetto
del sistema socio-economico europeo, viene accolto ed elaborato con
l’Atto Unico Europeo, con cui si è integrato e modificato il Trattato di
Roma, entrato in vigore il 1/7/1987
5
. 
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 12
4
A. Bartolini, “Guida ai diritti del consumatore”,D’Anselmi, Roma, 1999 
5
GU L 169 del 29. 6. 1987
Il nuovo Trattato della CEE ha rafforzato il ruolo del Comitato
Economico e Sociale, che ha competenze in materia di protezione dei
consumatori, ed ha previsto, all’art. 100 A che la Commissione, nelle
sue proposte in materia di sanità, sicurezza, protezione dell’ambiente e
protezione dei consumatori “si basi su un livello di protezione elevato”.
A sua volta, il Trattato di Maastricht, entrato in vigore il 1/11/1993
6
,
ha previsto un titolo apposito, l’undicesimo, dedicato alla “protezione
dei consumatori”. Con queste disposizioni, l’Unione Europea ha svilup-
pato competenze specifiche in materia, là dove l’art. 129 A cita che
l’Unione “contribuisce al conseguimento di un livello elevato di pro-
tezione dei consumatori”
7
, mediante misure adottate ai sensi dell’art
100 A nel quadro della realizzazione del mercato interno, e promuove
“azioni specifiche di sostegno e di integrazione della politica svolta
dagli Stati membri al fine di tutelare la salute, gli interessi economici
dei consumatori e di garantire loro un’informazione adeguata”
8
. 
Le nuove misure comunitarie non solo hanno cominciato a consider-
are il “consumatore” un oggetto specifico delle politiche europee, ma
addirittura non impediscono che i singoli Stati membri assumano inizia-
tive di tutela più rigorose.
L’art. 153 del Trattato di Roma come modificato dal Trattato di
Amsterdam, entrato in vigore il 1/5/1999
9
, sostituisce l’art 129 A. Tale
articolo implica una svolta di straordinaria importanza nell’organiz-
zazione degli obiettivi dell’Unione. Il testo della disposizione, frutto di
molte riflessioni e mediazioni, rivela enormi potenzialità, sebbene i ter-
mini adoperati possano sembrare vaghi ed imprecisi.
Il primo comma esplicita l’impegno dell’Unione a “promuovere gli in-
teressi dei consumatori e ad assicurare un livello elevato di pro-
tezione”
10
. L’espressione promuovere lascia intendere che la Comunità
non si accontenta di fissare le regole di protezione, ma assume un com-
portamento propulsivo, per far in modo che gli interessi dei consuma-
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 13
6
GU C 191 del 29. 7. 1992
7
art 129 A 1
8
art 129 A b
9
GU C 340 del 10. 11. 1997
10
art 153 comma 1
tori siano effettivamente protetti, e quindi siano rafforzati rispetto agli
interessi che fanno capo alle imprese, dunque agli operatori del mer-
cato. 
Ancora più importante il senso dell’impegno ad assicurare un elevato
livello di protezione: si tratta di una scelta di campo molto netta, dal
momento che nell’adottare le ormai numerose direttive del settore
(quali quelle riguardanti la pubblicità e l’informazione, i contratti, il
credito al consumo, la responsabilità civile), l’intenzione seguita dal
legislatore era quella di dare un livello minimo di protezione, lasciando
agli Stati membri la possibilità e gli indirizzi per elevarla. 
La disposizione d’apertura dell’articolo 153, enuncia anche che la
Comunità ritiene proprio compito istituzionale contribuire a tutelare al-
cuni diritti e interessi del consumatore e promuoverne altri.
Si legge che la “Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurez-
za e gli interessi economici dei consumatori, nonché a promuovere il
loro diritto all’informazione, all’educazione e all’organizzazione per la
salvaguardia dei loro interessi”
11
. Si tratta dunque di assumere inizia-
tive concrete per l’esercizio effettivo dei diritti dei consumatore e dei
loro interessi. 
I diritti individuati dall’art. 153 sono di tre diverse categorie: diritti
soggettivi e perfetti, riconosciuti e garantiti non solo all’individuo come
consumatore, ma ad ogni individuo come persona anche all’interno di al-
cune Costituzioni scritte dei paesi membri
12
; diritti relativi agli interessi
economici; diritti soggettivi che implicano una considerazione non solo
individuale ma anche collettiva, come l’informazione, l’educazione e l’or-
ganizzazione (comprensiva quest’ultima di libertà di associazione e di
presenza istituzionale dei gruppi). 
Mentre per la prima e la terza categoria non sorgono problemi inter-
pretativi, (al di là del dubbio se si tratti di diritti applicabili solo in senso
verticale, vale a dire da pretendere solo nei confronti dell’Unione e dei
singoli Stati) per la seconda categoria, diritti relativi agli interessi eco-
nomici, emergono alcune domande, le cui risposte si possono avere
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 14
11
art 153 comma 1
12
Costituzione della Repubblica Italiana, artt. 32 e 41
tenendo conto delle prassi interpretative delle norme comunitarie e degli
obiettivi previsti all’interno del Trattato di Amsterdam. I diritti in capo ai
consumatori per quanto riguarda i rapporti economici sono molteplici,
tanto che un elenco analitico sarebbe estraneo al contesto generale
proprio dell’articolo 153 del Trattato. La loro è una natura relazionale,
poiché si inseriscono e si modulano a seconda del tipo di rapporto isti-
tuito, come la libertà contrattuale o il diritto all’informazione precon-
trattuale e contrattuale. 
I diritti di tipo economico non hanno uguale forza rispetto a quelli
relativi alla salute ed alla sicurezza, tuttavia risultano essere diritti fon-
damentali, in quanto riconosciuti e garantiti dalla norma della Comunità
Europea. Importante sottolineare una netta differenza: i diritti sogget-
tivi (salute e sicurezza) non sono diritti esclusivi dei consumatori, e
dunque non sono negoziabili. Prevalgono in ogni caso nei rapporti eco-
nomici e dunque sugli interessi sia dei consumatori sia dei profession-
isti, vale a dire delle imprese. 
Per contro, gli interessi meramente economici relativi ai consuma-
tori, possono essere oggetto di mediazione con le esigenze di pro-
tezione degli interessi economici delle imprese. 
Altro aspetto rilevante dell’art. 153 riguarda il comma 2: “nella
definizione e nell’attuazione delle politiche o attività comunitarie, sono
prese in considerazione le esigenze inerenti alla protezione dei con-
sumatori”
13
. La parola politica indica i valori, gli obiettivi, gli indirizzi
dell’Unione. 
Non siamo dunque di fronte ad un’enunciazione dei diritti sulla carta,
ma davanti ad obiettivi tanto rilevanti da essere inclusi nel testo base
dell’Unione, la quale si fa carico di considerare in ogni caso la politica di
tutela dei consumatori come una delle proprie politiche istituzionali.
Questo obbliga ad un confronto ed ad una continua mediazione tra le
diverse politiche dell’Unione, come la politica agraria, della concorren-
za e dei trasporti.
Con il Trattato di Amsterdam le esigenze dei consumatori costituis-
cono un punto di riferimento obbligatorio, nel senso che non è suffi-
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 15
13
art. 153 c. 2
ciente solo prenderle in considerazione, ma diviene necessario mediare
gli interessi che possono essere con esse conflittuali, al fine di assicu-
rare un livello di protezione elevato degli interessi dei consumatori, in-
teressi dalla duplice dimensione: individuale e collettiva (associazionis-
mo).
1.2 Si afferma la necessità di tutela del consumatore
L’evoluzione della politica di tutela del consumatore all’interno dei
Trattati sviluppati negli ultimi trent’anni dall’Unione Europea ha segui-
to, e non avrebbe potuto essere altrimenti, l’evoluzione e lo sviluppo
della società e della dimensione economica del pianeta. Dalla nascita
della Comunità Economica Europea fino alla fine dell’ultimo secolo,
l’evoluzione economica e sociale si è indirizzata sempre più verso il
fenomeno della globalizzazione. Da questo fenomeno vengono investiti
i rapporti economici, la produzione di beni e servizi destinati a mercati
multinazionali, la circolazione di capitali, provocando, di conseguenza,
il superamento degli Stati nazionali. Una rivoluzione che ha portato ad
un altro modo di produrre, di consumare ed ad un nuovo concetto del
lavoro all’interno del mercato comune. 
L’interconnessione di sofisticate tecnologie che abbatte i confini nat-
urali trasformandoli in virtuali crea una rete universale tra i cittadini,
che ora si trovano ad essere cittadini del mondo. Ogni innovazione tec-
nica ha i suoi vantaggi ma anche i propri svantaggi e costi da pagare,
ed il ruolo del giurista si trasforma: è rivolto ad ottimizzare i vantaggi e
a contenere gli svantaggi, a promuovere il progresso e a mitigarne gli
effetti negativi, a favorire processi in atto, spesso inarrestabili, difend-
endo al contempo i valori propri della nostra cultura, una cultura euro-
pea che ha il suo perno nella persona e non nel mercato. In tale situ-
azione storica, la normalizzazione della realtà dà adito al giurista di ri-
formulare gli schemi tradizionali del diritto sulla base dei mutamenti
tenendo sempre viva l’idea di promuovere i valori della persona
14
.
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 16
14
Guido Alpa, “Il diritto dei consumatori”, Laterza, Bari, 2001
L’intervento europeo all’interno dell’evoluzione del sistema economi-
co e sociale mondiale è ben visibile nei Trattati: agli albori della
Comunità la tutela era vista in relazione al miglioramento dello stile di
vita, ad uno sviluppo armonioso del sistema economico e degli scambi
interni al mercato comune ed in questa fase si riconosce soltanto che è
stato avvertito l’affacciarsi di un nuovo soggetto. Con lo sviluppo del-
l’associazionismo in tutela dei consumatori, in rapida crescita, la
Comunità ha sentito la necessità di variare e di concentrare gli sforzi
della normalizzazione su ulteriori elementi inerenti le regole del merca-
to comune. All’interno dell’Atto Unico, si comincia a vedere questo
spostamento dell’attenzione: il consumatore è visto come il principale
attore del mercato unico, dunque le leggi che andranno a regolare gli
scambi all’interno della Comunità dovranno assicurargli un elevato liv-
ello di protezione. Si vede come senza la fiducia da parte del consuma-
tore, data soprattutto dalla tutela, il mercato unico non avrebbe potuto
svilupparsi. Importante, sempre all’interno dell’Atto Unico, il tentativo
di sveltire l’iter legislativo e il conferimento di un maggior ruolo del
principio del riconoscimento reciproco. In base ad esso, in mancanza di
un’armonizzazione comunitaria, un prodotto o un servizio commercial-
izzato legalmente in uno Stato membro deve, in linea di principio, es-
sere accettato sul mercato degli altri Stati membri. 
La prima grande presa di posizione dell’Unione in tema di tutela dei
consumatori si ha all’interno del Trattato di Maastricht, grazie alla pre-
senza di un titolo apposito dedicato all’argomento. Per la prima volta si
comincia a parlare di informazione al consumatore, di integrazione
delle politiche degli Stati membri, di salute, sempre comunque nel
quadro della realizzazione del mercato interno. Ma più esplicitamente
l’obiettivo di assicurare e garantire un elevato livello di protezione e il
rafforzamento delle basi per adottare provvedimenti, viene espresso
nel Trattato di Amsterdam, in cui si ribadisce che le esigenze dei con-
sumatori debbano efficacemente essere prese in considerazione. Qui
sta la differenza sostanziale: non si tratta più solo di riconoscere la pre-
senza del consumatore all’interno dello sviluppo del mercato comune,
ma il consumatore diventa attore e protagonista dell’intera politica eu-
ropea, di tutte le decisioni dell’Unione. Il consumatore viene identifica-
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 17
to con il cittadino europeo, i diritti dell’uno e dell’altro si fondono e si
completano. Il consumatore ottiene il diritto all’organizzazione ed al-
l’associazione, per la prima volta, viene conferito un riconoscimento uf-
ficiale a dimostrazione del fatto che nella definizione del nuovo testo
sono stati tenuti presenti i mutamenti economici e sociali che hanno
avuto luogo nel corso degli ultimi anni. 
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 18
2. La tutela del consumatore all’interno delle politiche 
della Comunità
La politica di tutela dei consumatori rientra nell’obiettivo strategico
dell’Unione di migliorare la qualità della vita di tutti i cittadini. Oltre ad
occuparsi direttamente della tutela dei diritti dei consumatori,
l’Unione promuove i loro interessi anche nell’adozione delle politiche
inerenti ad altri settori. In un contesto caratterizzato dall’apertura delle
frontiere agli scambi commerciali grazie al mercato unico e alla moneta
unica, dal crescente uso di Internet e del commercio elettronico,
nonché dall’espansione del settore dei sevizi, è importante che tutti i
450 milioni di cittadini nell’Unione allargata beneficino dello stesso ele-
vato livello di tutela dei consumatori. Una politica che tuteli il consuma-
tore a livello comunitario è una strategia ausiliaria necessaria al merca-
to interno. 
Se il mercato unico funziona bene, infatti, esso stimolerà la fiducia
dei consumatori nelle transazioni transfrontaliere e produrrà un impat-
to positivo sulla concorrenza e sui prezzi a favore di tutti i cittadini
dell’UE.
Affinché i consumatori possano essere soggetti attivi all’interno del
mercato comune, devono poter contare su informazioni sufficienti e ac-
curate prima di procedere ad un acquisto e devono godere di diritti ben
definiti nel caso in cui una transazione non vada a buon fine. Ecco per-
ché sono necessarie regole armonizzate che garantiscano ai cittadini
un livello di protezione adeguato. Nel corso degli anni la politica comu-
nitaria è stata in grado di assicurare ai consumatori un elevato grado di
sicurezza in svariati settori, alcuni dei quali saranno analizzati di segui-
to; in particolare ci si riferirà alle politiche relative alla tutela del diritto
alla salute, all’informazione ed ai diritti economici  del consumatore.
2.1 La sicurezza generale dei prodotti
La politica comunitaria per la  tutela del consumatore in materia di
sicurezza generale dei prodotti mira ad assicurare che i prodotti desti-
Capitolo 1 - La politica comunitaria a tutela dei consumatori 19