La tutela del consumatore nel diritto comunitario e italiano

 52
della Rivoluzione industriale, fenomeno che ha segnato irrevocabilmente un 
allargamento globale della diffusione dei prodotti, spettando al produttore (e al                             
distributore)  stesso escogitare le giuste metodiche per far preferire i propri prodotti a 
quelli dei concorrenti.                                  
La finalità di una disciplina uniforme a tutela giuridica del “consumo” e del 
“consumatore” si è ravvisata, ancor prima che in ambito nazionale -sia a livello di 
legislazione statale che regionale
2
 - in sede comunitaria.                                       
In particolar modo, in ambito comunitario, la nascita di una politica dei consumatori 
inizia a concretizzarsi soltanto intorno agli anni Settanta con la risoluzione del 
Parlamento Europeo del 24 gennaio 1969 sul rafforzamento del consumatore nel 
mercato comune; la stessa rinviene le sue basi fondamentali, in primo luogo, nella 
risoluzione del Consiglio della CEE 14 aprile 1975 sul programma preliminare della 
Comunità economica europea per una politica di protezione e di informazione del 
consumatore ed in secondo luogo nell’Atto Unico Europeo, che ha introdotto l’art. 
100 A nel Trattato di Roma del 1957, che non contemplava norme ad hoc sui diritti 
dei consumatori, e sulla loro tutela; infine, nel Trattato di Maastricht sull’Unione 
Europea, entrato in vigore il 1 novembre 1993, nella parte in cui ha inserito nel 
Trattato di Roma il Titolo X dedicato alla “protezione dei consumatori” riconoscendo 
una tutela giuridica primaria e, di conseguenza, una posizione di rango costituzionale 
comunitaria al consumatore, pari alla posizione delle imprese che, in origine, si 
                                                 
2
 Pur tuttavia, è bene precisare che: “la tutela del consumatore si caratterizza, principalmente, come 
disciplina civilistica dei rapporti tra le parti contraenti, sotto lo specifico profilo della relazione tra 
parti “non uguali”, come è quella tra “professionista” e “consumatore”, caratterizzata dalla “debolezza 
strutturale” di quest'ultimo. SCIALOJA-BRANCA, Commentario del codice civile, a cura di 
Francesco Galgano, Bologna, 2005. 
 
 
 53
ritrovavano ad essere i principali destinatari del Trattato.                                                   
Il principio della protezione dei consumatori è espresso, specificamente, nell’ art. 38 
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea,
3
 (di cui si discuterà più 
avanti) istituita a Colonia nel Giugno 1999, e successivamente proclamata a Nizza il 
7 dicembre 2000
.
. In particolare, tale ultimo articolo recita:”Nelle politiche 
dell'Unione è garantito un livello elevato di protezione dei consumatori”. 
Anche in ambito nazionale già, a partire dagli anni 70, si ravvisa una prima, se pur 
embrionale, forma di disciplina a tutela del consumo: si pensi alla formulazione del 
testo originario dell’articolo 117 della Costituzione, ove era previsto che la 
legislazione regionale si fondava, essenzialmente, su una competenza concorrente 
della Regione in materia di “fiere e mercati”. In particolare, per quanto attiene ai 
consumatori, la legislazione regionale
4
  ha interessato soprattutto i finanziamenti alle 
associazioni rappresentative, che cominciarono a diffondersi proprio negli anni 
Settanta.                                                           
La nuova versione dell’articolo 117 della Costituzione, introdotta dalla legge 
                                                 
 
 
 
3
 PANEBIANCO M., Repertorio della Carta dei diritti fondamentali dell’ Unione Europea, Giuffrè, 
2001. 
4
 BARBA, La disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti (L. 30 luglio 1998 n. 281), Napoli, 
2000 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 54
costituzionale
5
 18 ottobre 2001 n. 3, non è incompatibile con iniziative legislative 
regionali dello stesso contenuto
6
. Anzi, è possibile ipotizzare che le Regioni 
incrementeranno le proposte legislative per il sostegno di politiche di tutela dei 
consumatori e delle loro rappresentanze. Al tempo stesso, però, la vigente 
formulazione dell’articolo 117 della Costituzione riconosce il ruolo essenziale della 
legislazione statale in materia di disciplina del processo unitario del consumo, nella 
prospettiva della finalità di tutela del consumatore.
7
 
Pur tuttavia, quello del consumerism è un fenomeno di evidente derivazione 
d’oltreoceano, alla cui vera svolta si è assistito a seguito dell’allargamento del 
mercato unico europeo e a seguito del progressivo cammino in direzione della 
integrazione europea.
8
 
Nell’esposizione della materia del consumo e della sua tutela, la trattazione che 
segue sarà suddivisa in tre capitoli. 
                                                 
 
 
 
 
5
 La legge costituzionale n. 3 del 2001 ha modificato il Titolo Vdella Parte II della Costituzione. 
6 
In definitiva, è ragionevole ritenere che tutte queste norme siano integralmente ascrivibili alla 
materia dell’ordinamento civile e che, pertanto, siano oggetto di competenza legislativa esclusiva 
dello Stato. A questo argomento, va aggiunto che sono riservate sempre alla legislazione esclusiva 
statale la disciplina della concorrenza, nonché la disciplina del credito e del risparmio. Si tratta di 
materie che confinano o si intrecciano con i diversi settori in sui si svolgono i rapporti dei consumatori 
con le imprese. BARBA (a cura di), in La disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti (L. 30 
luglio 1998 n. 281), Napoli, 2000.                                                                     
7
 Proprio nella enumerazione delle materie di competenza normativa statale compare, nell’articolo 
117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, l’espressione “ordinamento civile”. Questa 
locuzione – per concorde interpretazione – comprende tutte le materie disciplinate dal codice civile e 
tutti i settori riguardanti il diritto civile e il diritto commerciale, i diritti della persona, gli status.
  
                                
8 
BESSONE M., Il “consumerism”, in Politica del diritto europeo, 1983, 357 ss.
 
                              
 
 
 
 
 55
Nel primo capitolo ci si occuperà della nozione di consumatore nel diritto 
comunitario e italiano, con particolare attenzione ai più recenti orientamenti della 
giurisprudenza italiana e della Corte di giustizia Comunitaria. 
Nel secondo capitolo si proseguirà con una dettagliata analisi della normativa 
comunitaria a tutela del consumatore, sia nel diritto dei Trattati che nel diritto 
derivato, con particolare attenzione alle principali direttive comunitarie a tutela dello 
stesso. 
Nel terzo capitolo, infine, ci si occuperà della tutela del consumatore nel diritto 
nazionale, spiegando le ragioni dell’avvenuta unificazione della variegata materia del 
consumo in un unico documento, il Codice del consumo (d.lgs. 206/2005), e le 
recenti novità introdotte dal “pacchetto Bersani” sulle liberalizzazioni (decreti legge  
223/2006 e 7/2007).  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 56
 
 
 
 
 
CAPITOLO I 
 
LA NOZIONE DI CONSUMATORE 
NEL DIRITTO COMUNITARIO E ITALIANO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 57
 
1.1  La nozione di consumatore  
 
La nozione di consumatore, intesa quale parte contrattuale debole da tutelare 
nei rapporti commerciali,
9
 ha dato luogo a diversi problemi interpretativi sia in sede 
comunitaria che in sede di recepimento in ambito nazionale, a differenza, invece, 
della più ampia nozione di “professionista”, che in senso lato può ricomprendere sia i 
liberi professionisti, sia i piccoli imprenditori sia la Pubblica Amministrazione, 
quando si trovi ad agire jure privatorum.                      
Come accennato, la storia della tutela del consumatore è relativamente recente: 
soltanto trenta anni fa, queste posizioni giuridiche soggettive non appartenevano al 
patrimonio giuridico continentale.                                                                                                
Le prime definizioni legislative della nozione di consumatore
10
 risalgono alla 
Convenzione di Bruxelles del 1968, in materia di contratti, dove (art. 13) è 
consumatore il soggetto che agisce “per un uso che possa essere considerato estraneo 
alla sua attività professionale”, definizione ripresa dall’art. 5 della Convenzione di 
Roma del 1980, sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali. 
Nell’ordinamento italiano, una delle prime definizioni di consumatore è 
rintracciabile nel decreto legislativo 15 gennaio 1992 n. 50, in recepimento della 
direttiva n. 85/577/CE, relativa ai contratti conclusi fuori dai locali commerciali: è 
                                                 
 
9
 ALPA G., Ancora sulla definizione di consumatori, in I Contratti, 2001, pag. 205 ss.
 
                   
10 
BOCCHINI F., Nozione di consumatore e modelli economici, in AA.VV., Diritto dei consumatori 
e nuove tecnologie, a cura dello stesso Bocchini, vol. I, Torino, 2003, p. 25 ss.                                                                       
 
 
 
 58
consumatore “la persona fisica che agisce per scopi che possono considerarsi estranei 
alla propria attività professionale.”                        
Con la c.d. “legge quadro” sui diritti dei consumatori e degli utenti (L. 30 luglio 
1998, n. 281) accanto a quella di consumatore fa la sua apparizione la nozione di 
"utente" e vengono codificati i diritti fondamentali riconosciuti a questi soggetti. 
Inoltre il decreto legislativo 2 febbraio 2002, n. 24 (pubblicato sulla Gazzetta 
Ufficiale dell’8 marzo 2002), in attuazione della direttiva 1999/44/CE riguardante 
taluni aspetti della vendita e delle garanzie di consumo, ha ribadito la definizione di 
consumatore all’interno del codice civile inserendovi gli articoli 1519 bis e seguenti. 
Infine, per quanto concerne le definizioni di consumatore fornite dalla legislazione 
comunitaria, deve porsi una preliminare differenza tra la legislazione speciale di tipo 
generale e la legislazione speciale sui singoli contratti del consumatore.
11
   
Di fatti, mentre  nella legislazione speciale comunitaria di tipo generale, in materia 
dei contratti dei consumatori, emergono definizioni di consumatore sostanzialmente 
coincidenti
12
 (vedi art. 2, lett. a - d. lgs. 15/1/1992 n. 50 - attuazione della Direttiva n. 
85/577/CEE in materia di contratti negoziati fuori dei locali commerciali, art. 2 lett. a 
- legge n. 281/98 -disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti; art. 1 lett. b- d. 
lgs. 22/11/1999 n. 185 - attuazione della direttiva 97/7/CE relativa alla protezione dei 
consumatori in materia di contratti a distanza), nella legislazione speciale sui singoli 
contratti del consumatore, si rinvengono invece definizioni differenti, come ad es. nel 
                                                 
11
 ALPA-LEVI, I diritti dei consumatori e degli utenti, Milano, 2001. 
12 
La trama delle novità normative introdotte a seguito dell'attuazione delle direttive comunitarie a 
tutela del consumatore si svolge in senso orizzontale (norme che disciplinano specificamente singoli 
settori) e in senso verticale (norme applicabili a tutti i settori). PATTI, Lessico di diritto civile, 3 ed., 
Milano, 2001, p. 123. 
 
 
 59
d. lgs. 17 marzo 1995 n. 111, attuazione della Direttiva n. 90/314/CEE concernente i 
viaggi, le vacanze e i circuiti “tutto compreso”, ove il consumatore è definito 
“l’acquirente, il cessionario di un pacchetto turistico o qualunque persona anche da 
nominare… per conto della quale il contraente principale si impegna ad acquistare 
senza remunerazione un pacchetto turistico”. 
Una recente definizione di consumatore ci perviene dall’art. 3 del Codice del 
consumo, in cui è stata trasposta un po’ tutta la previgente legislazione in materia 
consumeristica (introdotto con il d.lgs. 206/2005), ove il consumatore  è definito 
come  “la persona fisica che agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale o 
professionale eventualmente svolta".                                                                        
Il nuovo Codice, inoltre,  riconosce anche il "Consumatore di servizi pubblici", cioè 
l' utente, al quale l'art. 101 garantisce il riconoscimento dei diritti previsti dalle leggi 
dello Stato.                                                                                              
Se la definizione contenuta nel dato normativo italiano di cui all’art. 3 del Codice del 
consumo, è molto chiara e praticamente inattaccabile dal punto di vista giuridico-
interpretativo, quelle che invece risultano essere discutibili sono le finalità della 
norma che hanno portato alla scelta del soggetto "consumatore" da tutelare. E' chiaro 
che, stante la lettura del dato normativo, la tutela è limitata -tautologicamente- 
esclusivamente alle persone fisiche che si muovano in ambiti che non riguardino la 
loro “attività professionale".                                                                             
Ad una prima, superficiale, lettura nessun problema sembra trasparire da tale norma, 
e per consumatore si intende, in buona sostanza, colui che - per esempio - entri in un 
negozio e compri un oggetto per la propria abitazione oppure stipuli una polizza sulla 
 60
vita o ancora acquisti un computer per navigare su Internet da casa.                                                
Si protegge, dunque, il consumatore “occasionale”,
13
 il cittadino che sia pensionato, 
lavoratore dipendente o studente che entri in contatto con un imprenditore 
nell'ambito di un'area fuori dalla sua competenza e/o dalla sua professione: si tutela, 
in pratica, il piccolo commercio, quello che sovente si limita ad acquisti al massimo 
di poche migliaia di euro. 
Proviamo a dare degli esempi per una lettura che vada oltre questa interpretazione, 
assolutamente corretta dal punto di vista giuridico, ma probabilmente legata ad una 
visione ancora troppo limitata e semplicistica sia del consumatore che del commercio 
più in generale.
14
 Facciamo, invece,  l'esempio di un libero professionista che voglia 
comprare un computer per la sua attività. In questo caso, secondo la norma, questo 
tipo di contratto non rientrerebbe fra quelli tutelati, in quanto il professionista 
agirebbe nell'ambito della sua attività. Le domande immediate che ne derivano sono 
due: che tipo di competenza può o deve avere un avvocato nell'entrare in un negozio 
per acquistare un computer? E, soprattutto, quale può essere la grande differenza 
sostanziale che esisterebbe, a chiara parità di competenze tecniche del soggetto, fra il 
comprarlo e tenerlo in casa per giocarci con i suoi bambini o tenerlo in ufficio e 
inserire gli atti che scrive quotidianamente nell'ambito della sua attività 
professionale? Nel primo caso è a pieno titolo un consumatore, nel secondo -a norma 
di legge- assolutamente no, con la notevole differenza che nel primo caso deve essere 
applicata al suo acquisto l'intera normativa sui contratti del consumatore e nel 
                                                 
13
 ALPA G., Ancora sulla definizione di consumatori, in I Contratti, 2001, 205 ss. 
14
 ALPA G., Gli usi del termine consumatore nella giurisprudenza, in Nuova giur. civ. comm., 
Padova, 2005. 
 
 
 61
secondo no.  Una piccola società anche unipersonale che stipuli un contratto con una 
impresa multinazionale non è considerata consumatore; un ente che non abbia fini di 
lucro non è mai considerato consumatore anche se agisca in ambiti assolutamente 
diversi dal suo raggio d'azione; un piccolo comitato di quartiere non può mai essere 
considerato come un consumatore, mentre il più grande esperto di computer del 
mondo che ne compri uno per la propria abitazione è invece ritenuto tale, poiché non 
agisce nella sua veste professionale. E nel caso di uso promiscuo di tali beni (o 
servizi) quale è la normativa di riferimento da tenere presente ? Un conto corrente 
bancario che venga utilizzato da un professionista anche nella vita privata a quale 
regime dovrebbe essere sottoposto? Un commercialista che stipuli un'assicurazione 
sulla responsabilità professionale è poi in fondo un contraente così diverso dal 
singolo cittadino che entri in un'agenzia di assicurazioni per fare una polizza 
assicurativa alla sua automobile?                                                                       
In pratica,  da una lettura più attenta della norma o, meglio, da un'applicazione della 
stessa nella realtà quotidiana, si è osservato in dottrina, 
15
 che il dato normativo, pur 
chiarissimo, appare decisamente inadeguato per tutelare il consumatore inteso non 
tanto e non solo come persona fisica che agisca per scopi estranei alla propria 
attività, ma come soggetto "debole" di una trattativa -rectius, di una mera adesione a 
contratti standardizzati- con entità meglio e più organizzate di lui, e che in pratica 
arrivino a dettargli le condizioni di un qualsiasi tipo di contratto senza che lui possa 
avere la possibilità di avviare e concludere alcuna trattativa, sia perché si tratta 
spesso di contratti che si chiudono firmando dei modelli prestampati, sia perché il 
                                                 
15
 ALPA G., Ancora sulla definizione di consumatori, in I Contratti, 2001, p. 193. 
 
 62
soggetto debole non ha la competenza necessaria per comprendere appieno tutto 
quanto appare scritto nel contratto, in quanto meno "informato" dell'altro. 
Deve, inoltre, tenersi presente che, la ricostruzione della nozione di consumatore si 
ricollega al problema della giustificazione teorica della disciplina introdotta nel 
nostro sistema legislativo, in quanto da un lato si ritiene che la legislazione 
comunitaria e quella interna di attuazione vadano lette nella prospettiva della tutela 
di un contraente debole, dall’altro si afferma invece che la ratio delle nuove 
disposizioni vada rinvenuta nella strutturazione dei mercati c.d. finali attraverso la 
disciplina dell’atto di consumo.                                 
Dopo aver esaminato le definizioni legislative passiamo, adesso,  ad esaminare quali 
sono le altre definizioni di consumatore  fornite dall’elaborazione delle più recenti 
teorie dottrinarie.                   
Una prima definizione viene fornita da una celebre dottrina,
16
 la quale  definisce il 
consumatore come: “la controparte non professionale dell'impresa”.
17
                                          
Vi sono poi altre definizioni, forniteci dalla stessa normativa comunitaria, in base 
alle quali  il consumatore viene identificato come:  
- la controparte contrattuale bisognevole di una specifica tutela nel momento stesso 
della contrattazione;
18
 
                                                 
16
 BESSONE M.,  Contratti del mercato e teorie del consumo, PD 1976, p. 621. 
17
 Vedasi ad esempio le direttive CEE 85/577 e 93/13 concernenti rispettivamente la negoziazione di 
contratti fuori dei locali commerciali e l'inserimento di clausole abusive nei contratti stipulati con i 
consumatori. ALPA G., Tutela del consumatore e controlli sull’impresa – Bologna, 2004. 
 
 
 
 
 
 
18 
 Vedi ad esempio la direttiva comunitaria n. 450 del 1984. 
 63
- il destinatario diretto di una tutela contro gli abusi di cui egli può essere oggetto 
anche al di fuori della fase della contrattazione
19
 o, se si vuole, prima della fase della 
contrattazione, e in funzione propedeutica rispetto a questa, ovvero anche dopo la  
conclusione del contratto, per essere indennizzato dei danni subiti a causa di 
questo;
20
                                 
- mero (indiretto) oggetto di tutela al di fuori della contrattazione e al di fuori di 
messaggi indiretti. È questo il caso di leggi che attraverso la protezione di interessi 
generali trascendenti l'interesse del singolo si propongono di raggiungere 
mediatamente anche la tutela del consumatore.
21
                                                    
Inoltre, a detta di molti studiosi di diritto comunitario,
22
 deve anche constatarsi che  
l'esistenza ormai consolidata di un corpus di norme comunitarie, che regola i rapporti 
del consumatore con le cosiddette categorie "professionali" può interpretarsi come 
una revisione del principio illuminista di eguaglianza formale. Queste norme infatti 
presuppongono una disuguaglianza sostanziale fra le parti, che sono titolari di diritti 
ed oneri diversi, ed a questa disuguaglianza sostanziale corrisponde poi una 
disuguaglianza legale.
23
                                                                    
                                                                                                                                          
19 
CHINÈ G., Il consumatore, in AA.VV., Diritto privato europeo, a cura di N. Lipari, Padova, 1997, 
p. 164 ss.. 
20 
 Esempio della prima specie la Dir.CEE 84/450 in materia di pubblicità ingannevole; della seconda 
specie la Dir. CEE 85/374 in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi.. ALPA G., 
Introduzione al diritto dei consumatori, Bari-Roma, 2006, p. 324. 
21 
 ZENCOVICH V., Il diritto europeo dei contratti, Giurisprudenza italiana, IV 1993, p. 72.
 
                             
22
 Cfr. CHINÈ G ., COMANDÈ G., COMOGLIO L. P., DE SALVIA M. 
 
 
 
                         
 
 
 
                                                   
 64
Altri studiosi
24
 hanno rilevato, invece, che il legislatore comunitario emana le 
normative ordinandole secondo la tipologia dei soggetti destinatari, individuando 
insiemi di vicende economiche attorno alle quali raggruppare la disciplina di ogni 
attività.                                             
Si può quindi accostare la figura di consumatore al concetto di status inteso secondo 
lo stile "comunitario", vale a dire come mezzo per definire la posizione dell'essere 
umano rispetto ad una collettività.
25
                 
La letteratura dei paesi di common law ha addirittura aggiornato il moderno concetto 
di status “comunitario”, intuendo che gli stati della persona sono di interesse 
pubblico e sociale.
26
                                                                                           
Il moderno consumatore sembra essere al centro delle attenzioni del mondo politico, 
economico ed imprenditoriale ed anche a livello dottrinale sembra essersi 
recentemente riacceso il dibattito sulla nozione di consumatore, inteso come soggetto 
titolare di posizioni giuridiche riconosciute a tutela del soggetto che "contratta" con 
l’imprenditore per scopi estranei all’attività professionale eventualmente svolta. 
27
             
Dal punto di vista più propriamente giuridico, questa nuova attenzione è forse 
                                                 
23
 CAMERO-DELLA VALLE, La nuova disciplina dei diritti del consumatore, Milano,1999; 
24  
Cfr. COMOGLIO L.P., CONFORTI B., CORSO E., GASPARINETTI M., VERARDI C.M. 
25
 Il giurista americano FRIEDMAN W. G., nel suo saggio "Some reflections on status and freedom" 
(Indianapolis, 1962, p. 222 ss.), definisce lo status come "un insieme aperto di situazioni di 
indifferenza positive o negative, in cui l'uomo viene a trovarsi nei rapporti sociali", e tra gli esempi 
cita anche lo stato di consumatore. 
26
 ALPA G., op.cit. 
 
 
. 
 
 
27 
 Si pensi, ad esempio alle libere professioni intellettuali (avvocati, commercialisti, ma anche medici, 
promotori finanziari, etc.), che stipulano contratti per beni e servizi strumentali alla professione con 
soggetti imprenditoriali (providers, società telefoniche, rivenditori di prodotti informatici). 
 
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riconducibile al fatto che le nuove tecnologie della società dell’informazione 
ripropongono la necessità di tutelare non solo la persona fisica acquirente di beni e 
servizi per uso privato, ma anche soggetti nuovi. Ed allora, la questione riguarda 
l’applicabilità delle norme a tutela del consumatore anche in presenza di contratti 
sottoscritti da piccoli imprenditori, da professionisti o magari da associazioni 
professionali. 
Infine, occorre osservare come la nozione stessa di consumatore consti di un 
carattere necessariamente relazionale, in quanto per potere esplicare i suoi interessi 
necessita di un confronto con l’antagonista figura del professionista.    
Coagulando le varie definizioni relazionali fin ora fornite dalla legislazione e dalla 
dottrina, si può sintetizzare dicendo  che, il consumatore sia qualsiasi persona fisica 
che agisca per perseguire finalità di tipo extraimprenditoriale o extraprofessionale, 
ovvero per soddisfare esigenze personali, proprie o del nucleo familiare di 
appartenenza, mentre il professionista sia la persona fisica o l’ente, personificato e 
non, che agisca nell’ambito della propria attività imprenditoriale o professionale. 
Entrambe le definizioni appaiono interdipendenti, in quanto esattamente 
simmetriche: il consumatore si contrappone al professionista così come l’atto di 
consumo si contrappone all’atto di commercio. Ed entrambe risultano dalla 
commistione di profili soggettivi ed oggettivi, poiché l’uno o l’altro sono 
insufficienti, da soli, a designare i destinatari dell’intervento normativo.