La tutela degli interessi finanziari nell'Unione europea

In secondo luogo, il principio dell’unità di conto. Poiché al momento dell’istituzione 
della CE gli Stati membri avevano monete differenti, uno degli obiettivi della 
Comunità, utile alla redazione del bilancio, era l’individuazione di un denominatore
comune; per tale ragione, ai sensi dell’art. 277, comma 1, Trattato CE, il bilancio è 
stabilito in unità di conto, che, all’inizio, era ancorata all’oro, poi, nelle diverse 
evoluzioni della politica monetaria, si è adottato l’ECU e quindi, dal primo gennaio 
1999, a seguito dell’entrata in vigore del Sistema monetario europeo (SME), l’ Euro.
 Gli altri principi che si applicano negli Stati membri per stabilire i bilanci statali sono 
validi anche per il bilancio della Comunità; quelli fondamentali sono: 
a) il principio della preventività, vale a dire che il bilancio deve di norma essere 
approvato prima dell’inizio dell’esercizio finanziario e, in caso di circostanze 
impreviste, devono essere presentati dei bilanci suppletivi o rettificativi;
b) i principi dell’annualità e della specificazione temporale, in base ai quali gli 
stanziamenti non vincolati decadono alla fine dell’esercizio finanziario;
c) il principio dell’unità, in quanto va redatto un unico bilancio per l’attività 
finanziaria imputabile alla persona giuridica CE; 
d) il principio della globalità, in quanto devono essere iscritte tutte le entrate e 
tutte le spese; 
e) il principio dell’importo lordo, in quanto non viene effettuato nessun saldo 
preventivo delle entrate e delle spese; 
f) il principio della specificazione, in quanto la Commissione può procedere a 
trasferimenti di crediti solo nel rispetto dei vincoli qualitativi e quantitativi di 
destinazione stabiliti nel bilancio. 
1. FONDAMENTI GIURIDICI
La regolamentazione del bilancio della Comunità ha origine nel Trattato istitutivo, 
all’art. 272 Trattato CE (ex 203 CE, modificato dal Trattato dell’Unione, dal 
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Trattato di Lussemburgo del 1970 e dal Trattato di Bruxelles del 1975); a norma
dell’art. 20 del Trattato di fusione, il bilancio è unico per le tre Comunità e 
tecnicamente costituisce un allegato alla decisione con la quale il Parlamento
europeo constata l’adozione del bilancio, ai sensi dell’art. 272, par. 7 Trattato CE. 
Esso si compone di una parte dedicata alle “spese” e di una dedicata alle “entrate”; 
queste ultime rappresentano le previsioni delle entrate provenienti dalle c.d. 
“risorse proprie”, di cui si parlerà nei paragrafi successivi. Il bilancio CE, quindi, 
non riveste la forma di legge, diversamente da quanto accade per i bilanci statali. 
La decisione sul bilancio, che si differenzia dagli altri atti comunitari, gli 
conferisce una particolare efficacia giuridica su tre livelli: 
a) il bilancio è l’atto che prevede ed autorizza preventivamente le entrate e le 
uscite prevedibili; 
b) il bilancio obbliga gli Stati membri a mettere a disposizione gli importi dovuti; 
c) il bilancio ha una copertura che dispiega effetti anteriori e posteriori rispetto 
all’anno cui si riferisce. 
Ai sensi dell’art. 268 Trattato CE, tutte le entrate e tutte le spese della Comunità
devono essere iscritte nel bilancio, anche se dal bilancio non si conoscono tutte le 
attività finanziarie della CE; ad esempio, il Trattato di Amsterdam ha previsto 
l’inclusione all’interno del bilancio comunitario delle spese operative relative alla 
politica estera e di sicurezza comune e alla giustizia e affari interni. 
2. LE ENTRATE
Per quanto riguarda il sistema delle entrate, occorre premettere qualche 
considerazione generale sul finanziamento delle altre organizzazioni internazionali; 
alcune di queste, come l’ONU o l’OCSE, sono finanziate attraverso i contributi dei 
rispettivi Stati membri e, nella maggioranza dei casi, i loro bisogni finanziari si 
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riducono a delle spese che sono associate al loro funzionamento; quasi mai, quindi, a 
trasferimenti finanziari o compensazioni
4
.
La Comunità Europea, invece, sebbene non sia un’organizzazione di tipo federale, 
persegue alcuni obiettivi tipici di questa forma di Stato e le sue spese coincidono 
sostanzialmente con i trasferimenti di risorse dal livello nazionale a quello 
sovranazionale.
2.1. STORIA. I CONTRIBUTI 
A differenza della CECA che, sin dalle sue origini, ha sempre avuto un finanziamento
autonomo derivante da un prelievo sulla produzione delle imprese siderurgiche, i 
Trattati di Roma istitutivi della CE e dell’EURATOM prevedevano che il bilancio di 
queste due Comunità fosse coperto da contributi finanziari ripartiti tra gli Stati 
membri sulla base, da una parte, di una percentuale che rispecchiasse la loro 
partecipazione alla vita comunitaria, dall’altra, di criteri politici che tenessero 
soprattutto conto delle diverse capacità contributive degli Stati nei diversi settori
5
;
poiché tale situazione determinava una continua precarietà delle risorse disponibili, la 
Commissione europea si propose l’obiettivo di realizzare una piena autonomia delle 
Comunità dagli Stati membri, studiando i mezzi attraverso cui sostituire i contributi 
statali con delle risorse proprie della Comunità. Nel 1969, all’Aja, si svolse un 
negoziato tra gli Stati membri sulle proposte della Commissione e, dopo lunghe 
trattative, quest’ultima riuscì ad ottenere l’accordo degli Stati membri sui principi 
fondamentali del regime del finanziamento autonomo della Comunità.
 Fu a seguito di quest’accordo che il Consiglio, il 21 aprile 1970, adottò una decisione 
relativa all’attuazione del regime delle “risorse proprie” e, il giorno dopo, a 
Lussemburgo, fu firmato un Trattato che modificava le disposizioni dei Trattati 
istitutivi delle tre Comunità relative al bilancio; entrambi entrarono in vigore il 1’ 
gennaio 1971 e, attualmente, l’art. 269 Trattato CE recita come segue: “Il bilancio, 
4
 Vedi N. Moussis, Guida alle politiche dell’Unione europea, Giappichelli, città 2000. 
5
 Vedi G. Tesauro, Diritto comunitario, Cedam, città  2001. 
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fatte salve le entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie. Il Consiglio, 
deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del 
Parlamento europeo, stabilisce le disposizioni relative al sistema delle risorse 
proprie della Comunità di cui raccomanda l’adozione da parte degli Stati membri, in 
conformità alle loro rispettive norme costituzionali”. I contributi da parte degli Stati 
membri sono scomparsi, quindi, come forma di finanziamento delle Comunità
europee e sono stati sostituiti dalle c.d. “risorse proprie”. 
2.2. IL SISTEMA DELLE RISORSE PROPRIE
In base alla decisione del 21 aprile 1970, costituiscono risorse proprie della 
Comunità
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:
a) la tariffa unica doganale applicata agli scambi con i Paesi terzi, conseguenza 
naturale della realizzazione del mercato unico nel territorio dell’Unione Europea 
e della conseguente unione doganale; 
b) i prelievi agricoli sugli scambi con i Paesi non membri nel quadro della politica 
agricola comune, nonché i contributi e altri diritti previsti nel quadro 
dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, chiamati, 
sinteticamente, prelievi agricoli;
c) l’applicazione di un’aliquota dell’1% sull’imponibile IVA. Tale fonte 
addizionale per le finanze comunitarie consiste in una vera e propria tassa, che 
ha una base imponibile comune e che tocca tutti i cittadini dell’Unione europea, 
tenendo conto della capacità contributiva degli Stati membri, poiché è riscossa a 
livello di consumo;
d) applicazione di un’aliquota percentuale rispetto al PIL dei singoli Stati membri,
fondo addizionale rappresentato dalla somma dei PIL degli Stati membri ai 
prezzi di mercato e che costituisce il 21,4% delle entrate totali. 
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 Vedi F. Pocar, Diritto dell’Unione e delle Comunità europee, Giuffrè, città 1997. 
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A queste risorse si aggiungono le entrate derivanti dai prelievi della CECA
(regolati autonomamente) e dai prestiti contratti da quest’ultima.
La sostituzione dei contributi degli Stati è prevista, nella decisione, in modo
graduale. In particolare, mentre le entrate provenienti dai prelievi agricoli sono state 
integralmente iscritte al bilancio delle Comunità a decorrere dal 1’ gennaio 1971, le 
entrate provenienti dai dazi doganali, sono state iscritte progressivamente nel 
bilancio delle Comunità secondo un importo di riferimento che tiene conto 
dell’importo totale dei prelievi agricoli e dei dazi doganali riscossi da ciascuno degli 
Stati membri. Per quanto riguarda, invece, il prelievo comunitario rappresentato da 
una percentuale dell’IVA, questo avrebbe dovuto cominciare ad essere inserito nel 
bilancio della Comunità a partire dal 1’ gennaio 1975 ma, dati i ritardi della sua 
adozione, le norme che determinarono la base imponibile uniforme dell’IVA sono 
state adottate con la direttiva del Consiglio n. 77/388 in materia di armonizzazione
delle legislazioni degli Stati membri relative all’imposta sul valore aggiunto; poiché 
solo due Stati rispettarono il termine di attuazione della VI direttiva che scadeva il 
1’ gennaio 1978, il termine fu spostato di un anno con la IX direttiva n. 78/583. 
Tutti gli Stati (ad eccezione di Germina, Irlanda e Lussemburgo)  hanno rispettato il 
nuovo termine per cui, nel bilancio del 1979, figuravano nella voce “entrate” le 
risorse proprie provenienti dall’IVA ad un tasso fissato allo 0,75%, mentre gli altri 
tre Stati continuavano a versare contributi calcolati sulla base del loro PNL. Dal 
1980, tutti gli Stati membri hanno applicato la IX direttiva, per cui, da quella data, 
la Comunità ha potuto finanziare integralmente il proprio bilancio con risorse 
proprie.
La suddetta decisione del 1970 è stata attuata in Italia con il d.p.r. 16 aprile 1971, n. 
321. Il decreto prevede che l’accertamento e la riscossione delle risorse proprie 
restano affidati al Ministero delle Finanze per quanto riguarda la tariffa unica 
doganale; alla Cassa conguaglio zucchero, per quanto riguarda i contributi gravanti 
sulla produzione e quelli a titolo di spese di magazzinaggio.
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Gli obiettivi per realizzare un meccanismo più efficace sono stati confermati dal 
Consiglio europeo nella riunione del 1983 a Stoccarda, nella quale fu ribadita la 
determinazione ad intraprendere un’azione di ampia portata per assicurare il rilancio 
della Comunità europea e, un anno dopo, il Consiglio europeo aumentò il tasso IVA 
a favore della Comunità. Quest’ultima decisione è stata concretizzata a livello 
europeo con la decisione del 7 Maggio 1985 relativa al sistema delle risorse proprie 
della Comunità. Tale decisione stabilisce, infatti, che il tasso massimo può essere 
portato all’1,6% alla data del 1’ gennaio 1988 con decisione del Consiglio presa 
all’unanimità, mentre le altre tre entrate fissate nella decisione del 1970 vengono 
mantenute.
Come già stabilito nella decisione del 1970, la Comunità è tenuta a rimborsare il 
10% a titolo di spese di riscossione gli importi versati dagli Stati membri a titolo di 
risorse comunitarie, ad eccezione di quelli relativi all’IVA. Il 30 giugno 1988, il 
Consiglio ha adottato un regolamento di attuazione della decisione del 1985; in tale 
atto, risulta che le entrate che affluiscono al bilancio generale della Comunità a 
titolo di risorse proprie sono costituite da: 
a) prelievi agricoli: costituiscono il 6% delle risorse proprie. A questi si 
aggiungono gli importi derivanti dai depositi dello zucchero e dell’isoglucosio, 
che forniscono il 3,5%; 
b) dazi e diritti doganali: forniscono circa il 28% delle risorse proprie (al secondo 
posto, dunque, dopo l’IVA);
c) IVA: costituisce il 63,5% della totalità delle entrate. 
Tutte le altre entrate costituiscono circa il 2% del totale.
Di fronte al rischio dell’esaurimento delle risorse proprie, la Commissione, nel 
febbraio del 1987, ha presentato delle proposte relative alla riforma del sistema
finanziario della Comunità europea, suggerendo la creazione di una nuova 
categoria di entrate, destinata a coprire il saldo del bilancio.
Fu così che, con la decisione n. 88/376, al sistema delle risorse proprie vengono 
aggiunte:
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a) una quarta risorsa, proveniente dall’applicazione di un’aliquota uniforme su un 
imponibile IVA non superiore al 55% del PNL di ciascuno Stato membro;
b) una quinta risorsa, determinata nel quadro della procedura del bilancio, riferita 
alla somma dei PNL di tutti gli Stati membri che, da un lato, obbliga questi 
ultimi al versamento di una quota aggiuntiva per coprire l’eventuale differenza 
fra il gettito reale delle risorse e la percentuale del PNL globale prefissata, 
dall’altro, consente di ridurre proporzionalmente la percentuale di prelievo sul 
gettito dell’IVA. Tale risorsa si presenta, dunque, più come in contributo degli 
Stati membri che come un’effettiva risorsa propria; 
c) un’ulteriore risorsa, comprendente gli introiti derivanti da prestiti effettuati 
dalla Comunità, destinati a promuovere gli investimenti negli Stati membri ed a 
risolvere temporanei problemi della bilancia del pagamenti
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.
Dal 1995 in poi, diverse decisioni del Consiglio hanno apportato modifiche ai 
valori delineati nelle decisioni precedenti e il sistema delle risorse proprie della 
Comunità, attualmente in vigore, è quello stabilito dall’ultima delle suddette 
decisioni, e precisamente la decisione del Consiglio n. 2000/597.
 Le risorse proprie della Comunità, sulla base di tale decisione, sono le seguenti: 
a) i prelievi, premi, importi supplementari o altri dazi fissati da parte delle 
istituzioni della Comunità sugli scambi con Paesi non membri nel quadro della 
politica agricola comune. Si tratta dei c.d. prelievi agricoli, imposti a carico 
degli importatori da Paesi terzi essenzialmente per proteggere le produzioni 
agricole comunitarie in conformità agli obiettivi di tale politica; 
b) i dazi riscossi mediante la tariffa doganale comune esterna, istituita nel quadro 
dell’unione doganale instaurata all’interno del mercato comune. L’attribuzione 
alla Comunità dei proventi di tale tariffa ha l’effetto di rendere indifferente per i 
singoli Stati membri, sul piano economico, che una determinata merce di 
provenienza extra-comunitaria entri in uno Stato membro piuttosto che in un 
altro;
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 Vedi C. Zanghì, Istituzioni di diritto dell’Unione europea, Giappichelli, città 2000.
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