La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie

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CAPITOLO I 
 
 
LA TUTELA AMMINISTRATIVA DEL CONSUMATORE 
CONTRO LE CLAUSOLE VESSATORIE 
 
 
 
 
Sommario: I. Genesi dell’articolo 37 bis cod. cons. e recenti modifiche. 
L'art. 37 della «Legge europea 2019-2020». - II. La disciplina delle clausole 
vessatorie nel diritto comunitario: la direttiva 93/13/CEE. – III. La disciplina 
delle clausole vessatorie nel diritto interno. - IV. Tutela giurisdizionale 
individuale contro le clausole vessatorie. - V. Tutela collettivo-inibitoria contro 
le clausole vessatorie. - VI. Tutela pubblicistica contro le clausole vessatorie. 
 
I.  Genesi dell’articolo 37 bis cod. cons. e recenti modifiche. L'art. 37 
della «Legge europea 2019-2020» 
 
L’art. 5 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1
1
, convertito con modificazioni in l. 
24 marzo 2012 n. 27, ha inserito nel d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (c.d. “codice 
 
1
 C.d. decreto “Cresci Italia”, recante «disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle 
infrastrutture e la competitività». Il decreto, emanato dal Governo “Monti”, interviene anche (art. 6) in 
materia di azione collettiva risarcitoria, modificando l’art 140 bis cod. cons., oggi abrogato.  
Il decreto “Cresci Italia” persegue la strada delle liberalizzazioni e della libera concorrenza, 
già avviata dal d.l. 31 gennaio 2007, n. 7 (c.d. decreto Bersani-bis), recante «misure urgenti per la tutela 
dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività̀ economiche, la nascita di 
nuove imprese, la valorizzazione dell’istruzione tecnico-professionale e la rottamazione di autoveicoli», 
convertito con modificazioni dalla l. 2 aprile 2007, n. 40.
7 
del consumo”, di seguito semplicemente “cod. cons.”) un nuovo art. 37 bis
2
, 
intitolato «tutela amministrativa contro le clausole vessatorie», attribuendo 
all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (di seguito “AGCM” o, 
semplicemente, “l’Autorità)” un ulteriore compito in materia di tutela del 
consumatore, consistente nell’accertare (in sede di controllo c.d. successivo-
prescrittivo o di interpello preventivo) la vessatorietà di clausole inserite nei 
 
2
 Si ritiene opportuno riportare il testo integrale dell’art. 37 bis cod. cons., nella sua attuale 
formulazione: 
 «art. 37-bis cod. cons - Tutela amministrativa contro le clausole vessatorie. 1. L'Autorità 
garante della concorrenza e del mercato è designata, ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, del regolamento 
(UE) 2017/2394, quale autorità competente responsabile dell'applicazione della direttiva 93/13/CEE del 
Consiglio, del 5 aprile 1993, concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori. 
In materia di accertamento e di sanzione delle violazioni della citata direttiva 93/13/CEE, si applica 
l'articolo 27 del presente codice. L'Autorità, sentite le associazioni di categoria rappresentative a livello 
nazionale d'ufficio o su denuncia, ai soli fini di cui ai commi successivi, dichiara la vessatorietà delle 
clausole inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono mediante adesione a 
condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione di moduli, modelli o formulari. Si applicano le 
disposizioni previste dall'articolo 14, commi 2, 3 e 4, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, secondo le 
modalità previste dal regolamento di cui al comma 5. In caso di inottemperanza, a quanto disposto 
dall'Autorità ai sensi dell'articolo 14, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, l'Autorità applica 
una sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 euro a 20.000 euro. Qualora le informazioni o la 
documentazione fornite non siano veritiere, l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria 
da 4.000 euro a 40.000 euro. 
2. Il provvedimento che accerta la vessatorietà della clausola è diffuso anche per estratto 
mediante pubblicazione su apposita sezione del sito internet istituzionale dell'Autorità, sul sito 
dell'operatore che adotta la clausola ritenuta vessatoria e mediante ogni altro mezzo ritenuto opportuno 
in relazione all'esigenza di informare compiutamente i consumatori a cura e spese dell'operatore. In caso 
di inottemperanza alle disposizioni di cui al presente comma, l'Autorità applica una sanzione 
amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro. 
3. Le imprese interessate hanno facoltà di interpellare preventivamente l'Autorità in merito alla 
vessatorietà delle clausole che intendono utilizzare nei rapporti commerciali con i consumatori secondo 
le modalità previste dal regolamento di cui al comma 5. L'Autorità si pronuncia sull'interpello entro il 
termine di centoventi giorni dalla richiesta, salvo che le informazioni fornite risultino gravemente 
inesatte, incomplete o non veritiere. Le clausole non ritenute vessatorie a seguito di interpello non 
possono essere successivamente valutate dall'Autorità per gli effetti di cui al comma 2. Resta in ogni 
caso ferma la responsabilità dei professionisti nei confronti dei consumatori. 
4. In materia di tutela giurisdizionale, contro gli atti dell'Autorità, adottati in applicazione del 
presente articolo, è competente il giudice amministrativo. È fatta salva la giurisdizione del giudice 
ordinario sulla validità delle clausole vessatorie e sul risarcimento del danno. 
5. L'Autorità, con proprio regolamento, disciplina la procedura istruttoria in modo da garantire 
il contraddittorio e l'accesso agli atti, nel rispetto dei legittimi motivi di riservatezza. Con lo stesso 
regolamento l'Autorità disciplina le modalità di consultazione con le associazioni di categoria 
rappresentative a livello nazionale attraverso l'apposita sezione del sito internet di cui al comma 2 
nonché la procedura di interpello. Nell'esercizio delle competenze di cui al presente articolo, l'Autorità 
può sentire le autorità di regolazione o vigilanza dei settori in cui i professionisti interessati operano, 
nonché le camere di commercio interessate o le loro unioni. 
 6. Le attività di cui al presente articolo sono svolte con le risorse umane, strumentali e 
finanziarie già disponibili a legislazione vigente».
8 
contratti stipulati tra consumatori e professionisti che assumono carattere di 
serialità (contratti di massa o standardizzati). 
Da un punto di vista sistematico, la disposizione si posiziona nella Parte 
III («Il rapporto di consumo»), Titolo I («Dei contratti del consumatore in 
generale») del cod. cons. Tale collocazione sistematica evidenzia come, in 
un’ottica di complementarietà, il nuovo meccanismo di controllo 
amministrativo sulle clausole vessatorie di competenza dell’Autorità vada ad 
affiancarsi ai preesistenti rimedi di tipo giurisdizionale, consistenti nell’azione 
individuale (ex art. 36 cod. cons.) e nell’azione inibitoria (ex art. 37 cod. cons.), 
cui si aggiungono l’azione inibitoria “generalista” (ex art. 139 e 140 cod. cons.
3
) 
e l’azione collettiva risarcitoria (ex art. 140 bis cod. cons.
4
). 
La norma di cui all’art. 37 bis cod. cons., già oggetto di significative 
modifiche in sede di conversione, è stata successivamente riformata prima 
dall’art. 5, comma 4, del d.lgs. 25 novembre 2016, n. 219, e poi dall’art. 37 della 
l. 23 dicembre 2021, n. 238 (c.d. “Legge europea 2019-2020”).  
Il primo degli interventi legislativi citati
5
, modificando la l. 29 dicembre 
1993, n. 580
6
 («riordinamento delle camere di commercio»), ha sottratto alle 
Camere di Commercio la competenza ad accertare la vessatorietà delle clausole 
nei contratti tra consumatori e professionisti. Di conseguenza, è stato eliminato 
dal comma 1, proposizione 1 (oggi proposizione 3) e dal comma 5, proposizione 
2 dell’art 37 bis il riferimento alle Camere di Commercio
7
, la cui consultazione 
(come si vedrà più diffusamente nei capitoli successivi), non è più obbligatoria 
nel procedimento di controllo amministrativo sulle clausole vessatorie condotto 
 
3
 Disposizioni abrogate con l. 12 aprile 2019, n. 31, con la quale la disciplina dell’azione 
inibitoria “generalista” è stata “trasferita”, con sostanziali modificazioni, nell’art. 840 sexiesdecies c.p.c.   
4
 Disposizione abrogata con l. 12 aprile 2019, n. 31, con la quale la disciplina dell’azione 
collettiva risarcitoria è stata “trasferita”, sempre con modificazioni, negli artt. da 840 bis a 840 
quinquiesdecies c.p.c. 
5
 Per una panoramica della riforma condotta dal d. lgs. 219/2016, v. TRIPODI E. M., Le nuove 
Camere di commercio dopo il d. lgs. 219/2016, in Disc. comm. serv., 2017, pag. 61 e ss.   
6
 Già novellata ad opera del d. lgs. 15 febbraio 2010, n. 23. 
7
 Cfr. a tal proposito, ANGELONE M., La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie 
nel 2016, in Concorrenza e mercato, 2017, pag. 424 e ss.
9 
dall’AGCM, bensì solo facoltativa, ai sensi dell’art 37 bis, comma 5, 
proposizione 3
8
.  
L’art. 37 della Legge europea 2019-2020
9
 ha invece introdotto alcune 
modifiche al codice del consumo (e ad altri testi normativi riguardanti i 
consumatori), incidendo nella materia del c.d. public enforcement della tutela 
dei consumatori.  
In particolare, l’art. 37 designa le autorità competenti per l’esecuzione 
del regolamento (UE) n. 2017/2394, «sulla cooperazione tra le autorità nazionali 
responsabili dell’esecuzione della normativa che tutela i consumatori e che 
abroga il regolamento (CE) n. 2006/2004». Il regolamento, che trova 
applicazione a partire dal 17 gennaio 2020, mira a rafforzare i poteri delle 
autorità nazionali individuate come responsabili dell’applicazione del 
regolamento stesso. La designazione, ai sensi dell’art. 5, paragrafo 1, del 
regolamento, determina infatti l’attribuzione all’autorità competente di un set 
minimo di poteri, individuati dall’art. 9 del regolamento.  
In alcuni casi, le modifiche apportate dalla Legge europea al codice del 
consumo si risolvono in un mero aggiornamento del riferimento alla 
legislazione comunitaria vigente (regolamento (UE) n. 2017/2394 che 
sostituisce il regolamento (CE) n. 2006/2004).  
Talvolta, invece, la modifica è di maggiore pregnanza: è il caso del 
comma 1 dell’art. 37 bis cod. cons., che oggi prevede: «L’Autorità garante della 
concorrenza e del mercato è designata, ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 1, del 
regolamento (UE) 2017/2394, quale autorità competente responsabile 
 
8
 Considerazione da ritenersi valida tanto per il controllo c.d. preventivo-consultivo, come per 
il controllo c.d. successivo-prescrittivo. Durante la vigenza del testo anteriore alla modifica del 2016, 
una parte della dottrina considerava la consultazione delle Camere di Commercio (o delle loro Unioni) 
obbligatoria nel caso del controllo c.d. successivo-prescrittivo, e facoltativa nel caso dell’interpello 
preventivo. In questo senso, MINERVINI E., La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie nei 
contratti del consumatore, in Le nuove leggi civili commentate, 2012, pag. 573. 
9
 
Si veda, tu tale argomento, Palmieri, A. 2022. Altalex.com. 27 Gennaio. 
https://www.altalex.com/documents/2022/01/27/l-art-37-della-legge-europea-una-piu-intensa-difesa-
degli-interessi-dei-consumatori.
10 
dell'applicazione della direttiva 93/13/CEE del Consiglio, del 5 aprile 1993, 
concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori. In 
materia di accertamento e di sanzione delle violazioni della citata direttiva 
93/13/CEE, si applica l'articolo 27 del presente codice […]».  
Poco problematica risulta la prima proposizione, che riconferma la 
designazione dell’AGCM quale autorità competente per l’applicazione della 
direttiva comunitaria sulle clausole abusive.  
Assai più dubbia è invece l’interpretazione della seconda proposizione, 
che opera un rinvio integrale all’art. 27 cod. cons., in materia di pratiche 
commerciali scorrette, dichiarandolo applicabile «in materia di accertamento e 
di sanzione» delle violazioni alla direttiva 93/13/CEE.  
Tradizionalmente, difatti, i poteri dell’Autorità in materia di clausole 
vessatorie si limitavano al solo accertamento
10
 della vessatorietà delle clausole 
sottoposte a controllo, senza poter inibire l’utilizzo di tali clausole da parte del 
professionista, né tantomeno irrogare sanzioni amministrative pecuniarie
11
. Le 
clausole dichiarate vessatorie dell’Autorità restavano pienamente valide ed 
efficaci, e le conseguenze della declaratoria di vessatorietà si esplicavano 
esclusivamente sul piano reputazionale, in virtù della previsione dell’obbligo di 
pubblicazione del provvedimento dell’Autorità sul sito del professionista (e a 
sue spese). In questo senso, la competenza dell’Autorità in materia di clausole 
vessatorie si differenziava da quella relativa alle pratiche commerciali 
 
10
 A opinione di MINERVINI E., La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie nei 
contratti del consumatore, cit., pag. 570 «il controllo di tipo successivo- prescrittivo ha (soltanto) 
finalità informative, e cioè di rendere pubblico il carattere vessatorio di una clausola» poiché «l’art. 37 
bis non prevede alcuna sanzione amministrativa pecuniaria per l’ipotesi più grave, e cioè per il caso in 
cui il professionista, nonostante la dichiarazione della vessatorietà di una data clausola inserita nei 
contratti standard con i consumatori, continui imperterrito ad utilizzare la clausola dichiarata vessatoria 
nei contratti stessi». 
11
 Ai sensi dell’art. 37 bis cod. cons., l’Autorità può applicare sanzioni amministrative 
pecuniarie (di diversa entità) solo nei casi di: inottemperanza all’obbligo ex art. 14, comma 2, della l. n. 
287/1990 di fornire informazioni ed esibire documenti, non veridicità delle informazioni o della 
documentazione fornite, inosservanza degli obblighi di pubblicità. Non può, viceversa, sanzionare il 
comportamento (di per sé perfettamente lecito) del professionista che inserisca nelle proprie condizioni 
generali di contratto clausole previamente dichiarate vessatorie dall’Autorità stessa. In questo senso, 
cfr. DE CRISTOFARO G., Legislazione italiana e contratti dei consumatori nel 2022: l’anno della 
svolta. Verso un diritto “pubblico” dei (contratti dei) consumatori?, in Le Nuove Leggi Civili 
Commentate, 2022, pag. 37.
11 
scorrette
12
, con riferimento alla quale l’Autorità gode di potestà inibitoria e 
sanzionatoria.  
Nel 2017, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, alla luce 
dei risultati non sempre soddisfacenti della tutela amministrativa avverso le 
clausole vessatorie, ha inviato al Parlamento e al Governo una segnalazione
13
, 
nella quale sono stati evidenziati i limiti e la scarsa incisività dello strumento 
regolato dall’art. 37 bis cod. cons., prospettando una soluzione de iure condendo 
di modifica normativa per rendere più efficace l’azione dell’Autorità
14
. 
In particolare, attivando per la prima volta in ambito consumeristico il 
potere di advocacy previsto dall’art. 21 della l. 10 ottobre 1990, n. 287, l’AGCM 
ha inviato la suddetta segnalazione al Presidente della Camera, al Presidente del 
Senato e al Presidente del Consiglio
15
. L’Autorità ivi denuncia, in primo luogo, 
che la scarsa efficacia del controllo amministrativo contro le clausole vessatorie 
sarebbe attribuibile alla limitazione dell’ambito oggettivo di intervento alle sole 
clausole inserite nei contratti tra professionisti e consumatori che si concludono 
mediante adesione a condizioni generali di contratto o con la sottoscrizione di 
moduli, modelli o formulari
16
. In secondo luogo, l’Autorità lamenta l’assenza 
di mezzi (che andassero oltre la moral suasion e la sanzione reputazionale) per 
obbligare l’impresa a modificare la clausola dichiarata vessatoria.  Lo strumento 
di tutela amministrativa di cui all’art. 37 bis cod. cons. avrebbe svelato tutti i 
suoi limiti in occasione di alcune vicende in cui «il timore di discredito 
 
12
 E, a partire del 2014, anche da quella relativa alle violazioni dei diritti dei consumatori nei 
contratti.  
13
 Segnalazione del 6 novembre 2017 (AS1445 – poteri d’intervento dell’Autorità in materia 
di clausole vessatorie) in Boll. uff. Agcm, 13 novembre 2017, n. 43, pag. 131 e ss. 
14
 ANGELONE M., La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie (anno 2017), in 
Concorrenza e mercato, 2018, n. 1, pag. 340. 
15
 ANGELONE M., La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie (anno 2017), cit., 
pag. 338.  
16
 ANGELONE M., La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie (anno 2017), cit., 
pag. 339, nota n. 11, rileva che, se è vero che la limitazione dell’ambito oggettivo del sindacato 
dell’AGCM ai soli contratti standard (a differenza del controllo giudiziale individuale) si giustificava 
in ragione dell’esigenza di non «sovraccaricare» l’Autorità addossandogli un troppo ambizioso 
controllo capillare, è vero anche che oggigiorno la stessa Autorità avverte come non più attuale e oramai 
troppo penalizzante questo assetto.
12 
reputazionale, di fatto, non ha prodotto sempre e con la dovuta efficacia i 
risultati attesi, e all’accertamento della vessatorietà non in tutti i casi hanno fatto 
seguito comportamenti conformativi delle imprese»
17
. In particolare, si fa 
riferimento a due procedimenti del 2017 che hanno condotto a sanzionare 
Telecom Italia S.p.A. e WhatsApp Inc. per aver «consapevolmente» omesso la 
pubblicazione del provvedimento accertativo della vessatorietà di alcune 
clausole utilizzate nei rispettivi moduli contrattuali
18
. Questi episodi hanno 
altresì rivelato l’esiguità delle misure sanzionatorie previste attualmente
19
 
(ancorché in entrambi i procedimenti fosse stato applicato il massimo edittale 
previsto), soprattutto se rapportate ai fatturati dei due colossi imprenditoriali 
puniti
20
.  
L’Autorità ha dunque prospettato una modifica dell’art. 37 bis cod. cons., 
suggerendo di inserire nella disposizione un rinvio all’art. 27, comma 8, cod. 
cons.
21
, al fine di conferire all’Autorità stessa poteri analoghi a quelli esercitabili 
in materia di pratiche commerciali scorrette e di tutela dei diritti dei consumatori 
nei contratti, in particolare quelli di diffidare gli operatori a eliminare o 
modificare le clausole ritenute vessatorie e di applicare sanzioni amministrative 
pecuniarie in caso di inottemperanza. A tale ultimo proposito, secondo l’AGCM 
si sarebbe potuto inserire un richiamo all’art. 27, comma 12, cod. cons., che 
prevede una sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 5.000.000 euro in 
caso di inottemperanza, e addirittura la sospensione dell’attività d’impresa per 
un periodo non superiore a trenta giorni, in caso di reiterata inottemperanza.  
 
17
 Segnalazione AS1445, cit., pag. 132.  
18
 Provv. 8 novembre 2017, n. 26844 (IP277), in Boll. uff. Agcm, 27 novembre 2017, n. 45, 
pag. 49 e ss.; Provv. 10 gennaio 2018, n. 26933 (IP278), in Boll. uff. Agcm, 29 gennaio 2018, n. 3, pag. 
21 e ss. 
19
 L’art. 37 bis cod. cons. prevede una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 50.000 
euro per il caso di inottemperanza dell’ordine di pubblicazione del provvedimento dell’Autorità.  
20
 ANGELONE M., La tutela amministrativa contro le clausole vessatorie (anno 2017), cit., 
pag. 340. 
21
 Ai sensi dell’art. 27 comma 8, cod. cons., l'Autorità, se ritiene la pratica commerciale 
scorretta, ne vieta la diffusione o, qualora la pratica sia già iniziata, la continuazione.