La tecnica del project financing: quadro normativo ed applicazioni – La realizzazione di un impianto Cdr

iniziale, andando così a remunerare l'investitore. Tuttavia questa 
definizione non è completa, alla luce delle attuali tendenze, in 
quanto non mette in evidenza la possibilità che il ritorno garantito 
dall'esecuzione dell'iniziativa possa essere anche di natura non 
economica.  
Il nodo fondamentale della finanza di progetto è rappresentato, in 
quanto soggetto promotore, dalla Società di Progetto (in inglese 
Special Purpose Vehicle) nella quale convergono interessi e 
capitali dei soggetti promotori dell'iniziativa. Il successo della 
Società di Progetto, e quindi del progetto, è spesso dovuto alla 
capacità di rappresentare, nella maniera più completa possibile, 
tutti gli interessi in gioco e tutte le fasi dell'iniziativa. Si avranno 
pertanto le componenti pubbliche e gli sponsor in qualità di 
finanziatori, ai quali si affiancano i costruttori ed i gestori per la 
fase esecutiva e gestionale dell'iniziativa. 
Prima di introdurre i campi di applicazione della Finanza di 
Progetto è opportuno descrivere brevemente le forme contrattuali 
più frequenti. 
Il contratto BOOT (Build-Operate-Own-Transfer) è sicuramente il 
più diffuso; in questo caso la società di progetto, una volta eseguiti 
i lavori, mantiene anche la gestione dell'opera per un periodo di 
tempo che garantisca almeno la copertura dei costi e un compenso 
adeguato. Al termine del periodo di concessione, la Società 
consegna, a titolo gratuito oppure oneroso a seconda degli accordi 
di concessione, l'infrastruttura a titolo definitivo. Non è inusuale 
che, in caso di condizioni del tutto particolare, la durata di 
concessione prevista in fase di progettazione non sia sufficiente a 
coprire i costi di esecuzione dell'opera comportando spesso 
prolungamenti della durata di concessione. 
Il contratto BOO (Build-Operate-Own), invece, non prevede la 
restituzione dell'opera realizzata. È il caso in cui è ingente 
l'importo dell'investimento per la realizzazione del progetto e 
l'iniziativa proviene da gruppi privati che hanno interesse a 
svolgere la funzione di gestore. 
Gli esempi più importanti di operazioni di Project Financing sono 
ad oggi rappresentati da grandi infrastrutture (p.e. Ponte sul 
Tamigi e Tunnel della Manica), da investimenti nel settore dei 
trasporti (p.e. ferrovie e aeroporti), da infrastrutture di carattere 
sociale (p.e. ospedali, università), da investimenti nel settore 
energetico e delle telecomunicazioni. In Italia, paese notevolmente 
in ritardo rispetto ai partner europei in questo settore, le prime 
operazioni di Project Financing di rilievo sono il Ponte sullo 
Stretto di Messina, l'Autostrada Salerno-Reggio Calabria e la 
Pedemontana Veneta. Ovviamente non si deve commettere l'errore 
di pensare che la Finanza di Progetto sia uno strumento valido 
solo in presenza di investimenti di notevole spessore come quelli 
sopra citati bensì, proprio al fine di alleviare la finanza pubblica 
da inutili incombenze, si deve utilizzare un approccio di questo tipo 
non appena le condizioni di utilità sociale ed equilibrio economico 
e finanziario lo permettano. Appare così evidente come la 
definizione di Finanza di progetto sia poi esplicitata nella 
formulazione dei contratti, ovvero vi deve essere la capacità di 
produrre benefici in grado di ripagare i costi di progettazione, 
esecuzione e gestione. 
I termini di costo e beneficio vengono non a caso introdotti in quanto 
ricoprono un ruolo fondamentale nella valutazione dell'intervento e 
l'Analisi Costi Benefici, se fatta correttamente ed in maniera 
completa, rappresenta in termini sostanziali la cartina tornasole del 
progetto. 
CAPITOLO 1 
 
 
1) IL PROJECT FINANCING. 
 
Nel ventaglio delle attività di programmazione e gestione del 
territorio, rientrano anche tutte quelle legate alla costruzione e 
gestione di infrastrutture e opere pubbliche, o di pubblica utilità. La 
legge che le regola è la cosiddetta Merloni-ter1, la quale stabilisce 
che gli enti locali definiscono il programma triennale dei lavori 
pubblici e l’elenco annuale degli stessi, come parte integrante del 
bilancio di previsione. 
I programmi, di cui sopra, dovrebbero derivare da uno studio 
approfondito del territorio, dalla comprensione dei suoi bisogni e 
dagli studi di fattibilità, ovvero da atti operativi e di controllo 
adeguati e coerenti, sia alla pianificazione strategica del territorio, 
sia alla reale capacità della Pubblica Amministrazione di realizzare 
le opere previste. Data la generale e consolidata scarsità di risorse 
                                                 
1
 legge n. 415 del 1998 che ha modificato la legge quadro in materia di lavori pubblici n. 109 del 1994 
pubbliche per investimenti infrastrutturali e per la realizzazione di 
opere, la normativa nazionale e in alcuni casi quella regionale, 
concede l’applicazione di un metodo più conveniente per 
l’attuazione dei lavori, che permette la convergenza di risorse 
pubbliche e private, allo scopo di superare il blocco operativo che 
spesso connota le pubbliche amministrazioni.  
Tale metodo è previsto dagli articoli 37-bis e seguenti della stessa 
legge Merloni-ter e disciplina la finanza di progetto, cioè la 
realizzazione e gestione di opere pubbliche con ricorso a 
finanziamenti privati. Il metodo è più correntemente definito Project 
Financing o PFI (Private Finance initiative)  trova la sua principale 
giustificazione nella necessità di sopperire alle carenze 
organizzative ed economiche della pubblica amministrazione.  
Il Project Financing viene usualmente utilizzato negli Stati Uniti e in 
Europa soprattutto per la realizzazione di infrastrutture di trasporto, 
quali autostrade, linee ferroviarie, porti e aeroporti e per la 
costruzione di depuratori, acquedotti e fognature. In particolare 
modo in Gran Bretagna, Olanda e Irlanda si sono costituite delle 
Unità tecniche dedicate alla promozione della finanza di progetto e 
allo sviluppo di modelli di Private Public Partnership. Il reperimento 
di risorse finanziarie, necessarie alla realizzazione di opere 
infrastrutturali e pubbliche in Italia e in particolare al Nord, 
mediante strumenti finanziari innovativi, è diventata una necessità 
inderogabile stante il continuo ridursi delle disponibilità di fondi 
pubblici. Il PFI (Private Finance iniziative ) significa mettere in 
concorrenza gli operatori, non prestare soldi al settore pubblico ma 
rischiando direttamente i propri capitali; questo fa si che si diventi, 
più efficienti come controparte dell’amministrazione che, a sua 
volta, può scegliere gli operatori che offrono le prestazioni più 
vantaggiose. Inoltre non va trascurato che, in questo modo gli 
investimenti in opere di interesse pubblico non gravano sui conti e 
permettono di alleggerire nel bilancio statale, la voce “servizio del 
debito”2. In Italia è stato utilizzato per la costruzione di opere 
infrastrutturali e per quei progetti caratterizzati da elevata intensità 
di capitale, anche se ultimamente questa modalità si sta diffondendo 
in modo sempre più esteso anche per progetti di minore portata. Se è 
vero che il PFI è applicato per la maggiore al fine di realizzare 
infrastrutture è altresì vero che il metodo potrebbe diventare sempre 
più efficace per “mettere in opera” quei programmi politicamente 
                                                 
2
 Aldo Norsa, “atti del convegno svoltosi a Napoli presso il salone del Banco di Napoli il 16/02/2001” 
validi e socialmente necessari, quali ad esempio case di riposo, 
ospedali, strutture sportive, ecc… Il nucleo di un’operazione di PFI 
riguarda alcuni elementi da non sottovalutare sia per quanto riguarda 
il successo complessivo dell’operazione sia per il controllo e la 
trasparenza che la pubblica amministrazione deve garantire. 
La chiave del metodo è la progettazione di opere secondo le 
modalità di esecuzione previste da uno schema di progettazione, 
costruzione, gestione. 
Esse si concentrano sostanzialmente nella capacità da parte del 
pubblico di dare certezza all’operazione: e’ la P.A. infatti l’Ente che 
determina le condizioni dell’iniziativa ossia promuove la 
realizzazione delle opere e/o l’affidamento della gestione dei servizi, 
concede i permessi e stipula dei contratti con i privati gestori, inoltre 
definisce le tariffe di gestione. In questo senso la capacità del 
pubblico dev’essere sia quella di promuovere operazioni “appetibili” 
all’operatore privato sia garantire la trasparenza e la convenienza 
pubblica delle stesse. 
Si tratterà pertanto di promuovere quelle opere da attuare secondo 
uno schema di concessione, costruzione e gestione. 
La chiave di volta di un Project Financing è, infatti, la concessione e 
il piano di fattibilità economico finanziario: la P.A. concede a un 
soggetto estraneo alla sua organizzazione (altro ente pubblico o 
privato, ossia i promotori) la gestione di un pubblico servizio e la 
costruzione dello stesso grazie alla costituzione di una società di 
progetto. 
Il vantaggio del concessionario consiste nel fatto che l’opera 
realizzata (infrastruttura o altro) è in grado di fornire una rendita per 
la sua utilizzazione grazie alla sua gestione e nel diritto di devolvere 
a proprio beneficio i proventi dell’esercizio calcolato in modo da 
consentire la reintegrazione delle spese e un congruo utile. 
In questo senso è importantissimo che la pubblica amministrazione 
controlli e stabilisca in convenzione una tariffa adeguata all’uso 
sociale, al fine di assicurare ai cittadini e agli utenti del servizio un 
livello minimo di economicità. 
Non sempre questa operazione è possibile solo grazie agli introiti 
derivanti dalla gestione dell’opera: in questi casi entra in gioco la 
capacità della P.A. di offrire possibilità diverse ai privati grazie ad 
altre disposizioni introdotte di recente, quali ad esempio quella che 
riguarda la stipula di una convenzione che preveda anche lavori non 
direttamente strumentali alla prestazione del servizio. 
Anche in questo caso diventa fondamentale la capacità della P.A. di 
definire un pacchetto progettuale complessivo a scala urbanistica 
che permetta al privato di prestare anche servizi aggiuntivi 
funzionalmente legati all’opera primaria. 
Si potrebbe fare l’esempio di alcuni servizi commerciali da 
collegare e integrare all’apertura di una stazione di linea di trasporto 
pubblico. 
Nell’iter procedurale dei PFI l’Amministrazione assume un ruolo 
chiave anche nella valutazione delle proposte pervenute, che devono 
trovare non solo una coerenza complessiva all’interno della 
programmazione del territorio ma anche rispettare canoni di elevata 
qualità progettuale e di compatibilità ambientale. 
Come ogni forma di finanziamento il PFI presenta alcuni aspetti 
positivi ed altri negativi: anzitutto va sottolineato che la possibilità 
di coinvolgere i soggetti privati nella realizzazione di opere e 
infrastrutture pubbliche soggette a tariffa permette alle 
Amministrazioni di coinvolgere nel processo di “costruzione del 
territorio” il mercato finanziario e del privato tramite il co-
finanziamento, rendendo anche più controllata la qualità delle opere. 
L’esistenza di una pluralità di soggetti portatori di interessi diversi 
sono tenuti ad operare in stretta interdipendenza, non solo ma 
un’operazione di PFI, come stabilito dalla normativa vigente, 
coinvolge un ventaglio di tematiche e di professionalità molto 
diverse e una pluralità di soggetti privati che intervengono 
nell’iniziativa assumendosi alcuni rischi distribuiti autonomamente 
nel tempo e sul mercato sollevando quindi dal rischio la Pubblica 
Amministrazione. 
La bontà di operazioni in project financing ben condotte riguarda 
anche l’aumento dell’efficienza offerta dal pubblico grazie al 
rispetto dei tempi di realizzazione delle opere e l’aumento 
dell’efficacia grazie al coinvolgimento dei privati che forniscono 
competenze e risorse su progetti innovativi che seguono una logica 
di mercato, infine la certezza sui costi e tempi di realizzazione e 
gestione garantiti dai contratti, se debitamente sviluppati.  
In questo momento le carenze derivano per la maggiore dalla 
carenza di professionalità adeguata in grado di gestire la complessità 
dell’operazione, dalle limitazioni di ordine burocratico, normativo e 
fiscale, la poca strutturazione delle Pubbliche Amministrazioni per 
organizzare e gestire operazioni di finanza innovativa pertanto 
maggiori rischi per il finanziatore rispetto a quelli sostenuti nelle 
operazioni di finanziamento tradizionali.