La tassazione ambientale regionale

 Una volta ottenuto questo primo quadro, si è cercato di capire perché e come 
intervenire per correggere la situazione esistente: perché può essere efficiente 
l’intervento dell’autorità pubblica e in che modo questo intervento debba essere 
effettuato, data la disponibilità di vari strumenti. E’ parso inoltre opportuno 
riportare le indicazioni fornite dalle istituzioni italiane ed europee in merito alla 
tassazione ambientale in genere, nonché altre brevi indicazioni in merito alla 
tassazione ambientale regionale, fornite dalle medesime istituzioni e dall’OCSE 
(cap. 2). 
E’ stato poi necessario affrontare il tema dell’autonomia tributaria regionale:  
è infatti possibile un’introduzione della tassazione ambientale da parte della 
Regione Lombardia, solo in seguito alle recenti modifiche costituzionali, la cui 
portata risulta peraltro controversa: una panoramica sulle diverse posizioni 
dottrinarie esistenti consente di avere  un’idea su quali ostacoli e problemi ci si 
debba aspettare dall’introduzione di un tributo da parte della Regione (Cap. 3). 
A questo punto, utilizzando le informazioni raccolte e sintetizzate nei 
precedenti capitoli, si è cercato di analizzare più a fondo quelle che, in base ad 
una prima analisi, potrebbero essere considerate nuove basi imponibili tassabili 
con un nuovo tributo (Cap. 4). Infine, si è riservato un approfondimento al tema 
dei trasporti, che pare uno dei principali se non il principale fattore critico per la 
qualità dell’aria e che negli ultimi anni è stato oggetto di sempre più insistenti 
attenzioni nel tentativo di migliorarne l’internalizzazione dei costi (Cap.4). 
 (1) 
LA PRESSIONE AMBIENTALE 
Le attività umane o, con termine tecnico, “antropiche”, esercitano effetti 
dannosi sull’ambiente, inteso come spazio ove l’uomo vive e svolge le sue attività e 
di cui egli stesso è parte, che possono essere considerati esternalità negative in 
senso economico: spesso infatti non vengono sopportati dai loro produttori, i quali 
non ne tengono così conto nel determinare il livello di attività desiderato. A livello 
europeo, sono già stati attivati progetti di ricerca per arrivare ad una valutazione 
delle esternalità ambientali, a partire dal progetto “National Implementation in the 
EU of the ExternE Accounting Framework”
1
, mirato alla valutazione delle 
esternalità della produzione di elettricità. Tale progetto applicava la metodologia 
ExternE, con un approccio del tipo impact-pathway analisis, che partendo dalla 
quantificazione delle emissioni in atmosfera arriva alla valutazione monetaria del 
danno. Attraverso una valutazione di danni alla salute, danni alla superficie degli 
edifici, danni alle coltivazioni, si arriva ad una somma che gli individui sono 
disposti a pagare per evitare gli effetti indesiderati dell’inquinamento o che gli 
individui accetterebbero come compensazione di un danno futuro. 
Il progetto Externe è stato seguito dai progetti Green Accounting Research 
Project I e II, che hanno stimato i danni derivanti dall’inquinamento di un Paese 
tenendo conto degli effetti transfrontalieri, attribuendoli a determinate fonti. 
Anche questi progetti si sono basati sulla metodologia ExternE. 
Le modificazioni ambientali in genere, che includono le esternalità, sono 
funzione di una serie di parametri relativi all’attività umana, quali il tipo e 
                                                 
1
 Commissione Europea, JOULE – PL95 –0714, cfr. “The ExternE Project”, URL:<<www.jrc.es/pages/f-
search.html>> 
 l’intensità nel tempo e nello spazio. Questi parametri possono essere riassunti 
nell’espressione “pressione ambientale”, la cui misura viene fornita attraverso una 
serie di indicatori specifici, riferiti all’attività umana, ai cd. determinanti prodotti 
dall’attività umana, allo stato dell’ambiente stesso.  
Gli indicatori si riferiscono ad un parametro o una specie (chimica, fisica o 
biologica) avente una stretta relazione con un fenomeno ambientale. A livello 
internazionale la classificazione degli indicatori avviene in base allo schema 
Pressione Stato Risposta (PSR), che si basa sul concetto di causa/effetto e 
prevede lo sviluppo di una serie di indicatori ambientali suddivisi in: indicatori di 
pressione ambientale tesi a fornire informazioni sulle diverse attività umane che 
costituiscono fonti di pressione sui vari comparti ambientali; indicatori di stato 
che forniscono informazioni qualità dell’ambiente attuale e le sue alterazioni ed 
indicatori di risposta che si riferiscono alle misure prese dalla società per 
migliorare lo stato dell’ambiente. In seguito alle indicazioni fornite dalla 
commissione
2
 l’Agenzia Europea per l’Ambiente (EEA), ha introdotto un ulteriore 
modello di classificazione di indicatori denominato DPSIR (Driving force-Pressure-
State-Impact-Response), che ne ha ampliato lo schema aggiungendo indicatori di 
cause primarie (driving force) sui settori economici e le attività umane che 
inducono le pressioni ambientali e indicatori di impatto (impact), che descrivono 
gli effetti sull’ecosistema e sulla salute umana derivanti dai fattori di pressione 
ambientali.
3
 A sua volta, Eurostat
4
 è giunto ad una definizione di un sistema di 
                                                 
2
 Commissione Europea “Comunicazione dalla Commissione al Consiglio ed al Parlamento europeo sulle 
"Direzioni per l'UE sugli Indicatori Ambientali e sulla Contabilità Nazionale Verde" Commissione 
Europea,COM (94) 670 def., 21.12.94 
3
ARPAV, “Il Rapporto sugli indicatori ambientali del Veneto”, ARPAV, URL:<<www.arpa.veneto.it/via/ 
report.htm>> 
4
 Eurostat ,“Environmental pressure indicators for the EU”, Eurostat, 07/06/2001 
 indicatori a livello europeo. Di seguito si riporta invece lo schema degli indicatori 
proposto dall’European Statistical Laboratory in cui EUROSTAT e JRC sono 
partners. 
 
fonte: European Statistical Laboratory, http://esl.jrc.it/envind/hm_me_it.htm 
Per dare un’idea dei principali indicatori di pressione ambientale rilevanti 
per la Lombardia, si riporta l’elenco di quelli utilizzati nel Rapporto sullo Stato 
 dell’Ambiente della Regione Lombardia e descritti al cap. 12 su “Indicatori di 
pressione e politiche ambientali integrate”
5
: 
CAMPO D'AZIONE INDICATORE 
1 Inquinamento dell'aria  
AP1 Emissioni di Nox 
AP2 Emissioni di NMVOCs 
AP3 Emissioni di SO2 
AP5 Consumo di combustibili per autotrazione 
AP6 Consumo lordo di energia 
2 Cambiamenti climatici  
CC1 Emissioni di CO2 
CC2 Emissioni di CH4 
CC3 Emissioni di N2O 
3 Perdita della biodiversità  
LB3 Intensit� agricola: area utilizzata per l'agricoltura intensiva 
LB5 Superficie forestale 
LB6/A Cambiamento nelle tradizionali pratiche di uso del suolo (reg.
2078/92) 
LB6/B Cambiamento nelle tradizionali pratiche agricole (agricoltura 
biologica) 
LB11 Superficie delle aree protette 
6 Esaurimento delle risorse  
RD1 Consumo di acqua pro capite (inclusa acqua del sottosuolo) 
RD2 Uso di energia pro capite 
RD3 Territorio occupato da aree urbanizzate, aree dismesse, siti da
bonificare e discariche RSU 
RD4 Bilancio dei nutrienti del suolo 
RD5 Produzione di elettricit� da combustibili fossili (oli minerali, gas
naturali e combustibili solidi) 
7 Dispersione di sostanze tossiche  
TX1 Consumo di pesticidi in agricoltura 
TX3 Consumo di composti chimici tossici 
TX5 Indice dell'emissione di metalli pesanti in aria 
8 Problemi dell'ambiente urbano  
UP1 Consumo finale di energia, esclusa l'agricoltura 
UP2 Rifiuti urbani non riciclati 
UP3 Acque di scarico non trattate 
UP4 Quota di trasporto automobilistico privato 
9 Rifiuti  
WA1 Rifiuti in discarica 
WA2 Rifiuti ad incenerimento 
WA3 Produzione di rifiuti pericolosi 
WA4 Produzione di rifiuti urbani 
WA5 Produzione di rifiuti da altri settori economici 
WA6 Rifiuti riciclati 
10 Inquinamento dell'acqua  
WP1 Uso (in equivalenti di eutrofizzazione) di nutrienti (N+P) 
WP2 Utilizzo di acqua del sottosuolo 
WP3 Pesticidi utilizzati per ettaro di area agricola 
WP4 Quantit� di azoto utilizzato per ettaro di area agricola utilizzata
WP5 Acqua trattata /Acqua raccolta 
WP6 Emissione di sostanza organica come BOD 
Fonte: “Rapporto sullo Stato dell’Ambiente”, D.G. Tutela Ambiente Regione Lombardia, marzo 2000 
                                                 
5
 Regione Lombardia, “Rapporto sullo Stato dell’Ambiente”, D.G. Tutela Ambiente Regione Lombardia, 
marzo 2000 
 Come si può notare, gli indicatori vengono ricondotti a macro-categorie di 
effetti. Si tratta di un metodo di classificazione in le macro-categorie sono 
riconducibili a inquinamento, perdita della biodiversità, esaurimento delle risorse.   
Con il termine generico “inquinamento”, si indica il degrado della qualità 
dell’ambiente causato da attività umane, come l’immissione di sostanze che ne 
alterano le caratteristiche chimico-fisiche. A seconda dell’elemento dell’ambiente 
inquinato, si parla d'inquinamento atmosferico, idrico, geologico, ma anche, in 
riferimento all’etere,di inquinamento elettro-magnetico, acustico, luminoso.  
Con riferimento alle emissioni inquinanti, si possono individuare tre diverse 
modalità di inquinamento: 1) immissione di sostanze non tossiche, come CO
2
 e 
molti composti organici, ma con modalità inquinanti; 2) immissione di sostanze 
tossiche per gli organismi viventi; 3) immissione di sostanze non degradabili, 
come la plastica.  
Tutte queste sostanze liberate nell'ambiente modificano la composizione 
chimica e le caratteristiche fisiche di aria, acqua e suolo agendo negativamente 
sull'equilibrio dei vari ecosistemi. La qualità di aria, acqua, suolo, può perciò 
essere definita confrontando le concentrazioni misurate o stimate di alcuni 
inquinanti in atmosfera con valori di concentrazione riferiti ad un particolare 
intervallo temporale.
6
 
L’inquinamento in senso lato può però avvenire anche attraverso altre vie: 
basti pensare che l’attività di estrazione mineraria, petrolifera o di materiali inerti 
da costruzione comporta la modificazione della conformazione geologica, il 
disboscamento, l’urbanizzazione, l’agricoltura, modificano la vegetazione, la fauna 
                                                 
6
 Ministero dell’ambiente, “Relazione sullo stato dell’ambiente 2001”, URL:<<www.minambiente.it/ 
Sito/pubblicazioni/Collana_RSA/RSA_2001/RSA2001_indice.asp>> 
 e la flora originari, il corso dei fiumi viene modificato a fini di irrigazione, di 
estrazione dell’acqua, di produzione di energia elettrica. Le modalità con le quali 
l’uomo incide sull’ambiente sono potenzialmente infinite. 
A questi tipi di inquinamento, che vanno ad incidere su aria, suolo ed 
acqua, se ne possono poi aggiungere di ulteriori, che colpiscono altri fattori 
ambientali. In particolare, i più noti sono l’inquinamento elettromagnetico e 
l’inquinamento acustico. Si tratta di tipi di inquinamento conseguenti non 
all’immissione di sostanze nell’ambiente, quanto di onde elettromagnetiche e di 
onde sonore, che vanno ad incidere su ciò che non è immediatamente definibile 
come atmosfera (campo elettromagnetico, sonorità, luminosità). 
L’inquinamento può essere classificato anche in base alla fonte inquinante 
o a macrosettori. Si parlerà ad esempio, di inquinamento da uso di solventi, di 
inquinamento derivante da trasporto su strada, di inquinamento derivante dalla 
combustione non industriale, etc.
7
  
Altri effetti dannosi per l’ambiente diversi dall’inquinamento sono poi la 
perdita della biodiversità e l’esaurimento delle risorse. Il primo è dovuto alla 
distruzione di specie viventi, dannoso in quanto limita la capacità evolutiva e di 
sopravvivenza della vita sulla terra; il secondo è dovuto al consumo di materiali 
energetici o comunque utili all’uomo che non è possibile rigenerare in tempi 
adeguati e che pregiudica lo sviluppo futuro.  
 
                                                 
7
 Regione Lombardia, “Inventario emissioni Aria”, Regione Lombardia, URL: <<www.ambiente.regione. 
lombardia.it/pls/inemar_817/PCK_FORM_OUT.process_download?v_filename=mac_inq.xls>> 
 (2) 
LA TASSAZIONE AMBIENTALE 
(2.1) 
La letteratura economica 
Con il termine fiscalità ecologica possiamo indicare quel complesso di 
norme tributarie che assumono come presupposto dell’imposta eventi o 
comportamenti a rilevanza ambientale e che hanno come scopo od effetto il 
miglioramento della qualità ambientale. Vengono così ricompresi in questa 
definizione, un insieme di misure molto diverse tra loro, come esenzioni e 
detrazioni, tasse e tariffe, misure impositive di tipo diretto o indiretto, realizzate 
per coprire i costi di servizi ambientali o per finanziare la spesa pubblica nel 
campo ambientale, per modificare il comportamento dei soggetti percossi 
attraverso un effetto incentivante, o addirittura realizzati con il mero scopo 
principale di raccogliere dei proventi.
8
  
Tra le predette misure fiscali, rientrano anche le imposte ambientali. Per 
imposta ambientale, a fini statistici,
9
 si intende un tributo la cui base imponibile 
è costituita da una unità fisica (o una sua proxy) di qualcosa che ha un provato e 
specifico impatto negativo sull’ambiente ad eccezione dei tributi legati alla 
fornitura di un servizio e quindi riconducibili al pagamento di un corrispettivo, 
che vengono invece inclusi tra le tariffe. Tale definizione è stata adottata
10
 da 
OCSE, Eurostat, Commissione Europea, IEA, in modo da armonizzare le 
                                                 
8
 EEA, “Environmental Taxes - Implementation and Environmental Effectiveness “, Environmental issue 
report No 1”  EEA, Copenaghen, Agosto 1996, URL:<<reports.eea.eu.int/92-9167-000-6/en/gt.pdf>> 
9
 Commissione Europea, “Environmental taxes – a statistical guide”, Commissione Europea, 2001, 
URL:<<europa.eu.int/comm/eurostat/Public/datashop/print-product/EN?catalogue=Eurostat&product=KS-
39-01-077-__-N-EN&mode=download>> 
10
 OECD, “Statistical Framework on Environmental taxes in OECD Member Countries”, OECD, Paris, 1997 
 statistiche sulle imposte ambientali a livello internazionale. Secondo questa 
definizione, le imposte ambientali vengono dunque definite secondo la base 
imponibile e non secondo la finalità: per questo l’espressione “imposta 
ambientale” dovrebbe essere intesa come una formula semplificata per indicare 
una “imposta con connessioni ambientali” e non come una imposta ambientale 
così come intesa dalla letteratura economica.  
L’imposta ambientale nel campo della teoria economica nasce con un fine 
specifico, trattandosi di un tentativo di rimedio ad un fallimento del mercato. I 
problemi di carattere ambientale rappresentano infatti un tipico caso di fallimento 
del mercato, che non riesce ad incorporare, nel prezzo dei prodotti e dei servizi 
che comportano costi ambientali, l’intero costo sociale, lasciando i costi 
ambientali esterni generalmente a carico della collettività.  
Le imposte c.d. pigouviane, nel proposito del loro ideatore, l’economista 
britannico Arthur C. Pigou
11
, hanno l’obiettivo di correggere i problemi allocativi 
derivanti dalla diversità dei costi sociali da quelli privati e sono basate su una 
stima sufficientemente precisa dei danni ambientali che costituiscono l’esternalità 
negativa. L’introduzione di imposte aumenta il costo privato del produttore di 
esternalità, che, nelle proprie scelte di politica industriale, ne terrà conto, 
compiendo così scelte efficienti non solo dal punto di vista privato, ma anche da 
un punto di vista sociale. L’obiettivo primario della fiscalità ambientale in questa 
impostazione non è l’aumento del gettito complessivo, ma la modifica dei 
comportamenti dei soggetti economici in senso favorevole per l’ambiente, 
attraverso il principio per il quale chi inquina paga. 
                                                 
11
 Pigou, A.C., “The Economics of Welfare”, London, Macmillan,1920