5
CAPITOLO 1
Introduzione al concetto di sussidiarietà
1.1 Il concetto di subsidium
Al fine di poter comprendere l’ampia portata e le possibili implicazioni del
principio di sussidiarietà, inteso nelle sue dimensioni verticale ed orizzontale e nelle
sue accezioni positiva e negativa, è necessario condurre una prima analisi
introduttiva in merito al lemma “sussidiarietà”, seguendo un approccio etimologico
e formale, prima ancora che sostanziale e di concetto. Il significato originale del
termine deriva dalla parola latina subsidium cioè aiuto, sostegno, rimedio. Gli stessi
verbi subsidiari e subsidere significano, il primo, “essere di riserva”, “venire in
aiuto” e, il secondo, “mettersi a sedere”, “appostarsi”, “stare in agguato”. Nella
terminologia militare romana le subsidiariae cohortes erano le truppe di riserva che
stavano dietro al fronte pronte a soccorrere e ad intervenire a sostegno delle coorti
che combattevano nella prima acies, cioè in prima linea, qualora queste ultime
fossero in difficoltà e non riuscissero a fronteggiare le milizie nemiche
1
. Dunque, il
subsidium indicava un aiuto tenuto in riserva e offerto solo in caso di necessità,
quando, cioè, chi doveva adempiere ad un compito non fosse stato in grado di farlo
con le proprie forze. In questo contesto, la sussidiarietà è da intendersi come l’aiuto
e il sostegno apportato, in caso di effettivo bisogno, dagli organismi piø piccoli e
secondari, a quelli piø grandi e primari, originariamente evocando l’idea di azione
suppletiva e di secondarietà. Al contrario, il concetto generale di subsidium
applicato alla società odierna, caratterizzata dal decentramento e dalla
valorizzazione dell’autonomia dei piø piccoli (dai livelli territoriali inferiori al
singolo cittadino, passando per le autonomie funzionali), implica l’intervento di
un’entità superiore a sostegno, o in ausilio, all’entità inferiore, qualora questa non
sia in grado di far fronte ai propri bisogni e ai propri compiti con le sue sole forze
2
.
Si sottolinea che con il termine “superiori” si indicano gli enti, sia pubblici che
1
Cervone L., “Principio di sussidiarietà e sistema delle fonti”, Alma Mater Studiorum-Università di
Bologna, A.A. 2005/2006, p.44.
2
Lo Presti L., “Primi Saggi: Il principio di sussidiarietà”, p.6. Documento disponibile al sito:
www.isspe.it/rassegna-siciliana/103-primi-saggi-il-principio-di-sussidiarieta-luisa-lo-presti.html.
6
privati, che operano in una piø grande dimensione territoriale e con “minori” i
soggetti che agiscono ad un livello territoriale piø piccolo, cioè quelli piø vicini al
cittadino. Importante è, a questo punto, non identificare la sussidiarietà con la
supplenza, parola che richiama l’idea di sostituzione. Infatti, l’entità superiore
interviene al fine di far adempiere a quella inferiore ciò che non riesce a svolgere in
autonomia, cioè la sostiene affiancandola e non sostituendovisi. L’intervento è
limitato al requisito dell’insufficienza del soggetto inferiore, dunque, una volta
venuto meno tale attributo, questo torna a svolgere autonomamente il proprio
compito. Si tratta, quindi, di un intervento occasionale, provvisorio e piø indiretto
possibile, nonchØ attuato attraverso il sostegno economico e materiale, mettendo a
disposizione gli strumenti necessari, affinchØ il soggetto sussidiato riesca a
perseguire da solo i propri fini. In questo senso, una definizione appropriata può
essere quella di Battaglia che, nel suo Grande dizionario della lingua italiana,
spiega la sussidiarietà in quanto: “principio ideologico-istituzionale [...] secondo
cui le strutture e le istituzioni politiche di livello superiore, in particolare quelle
dello Stato nazionale, devono prendersi cura dei soli aspetti del bene comune (ad
es. la difesa militare, la politica monetaria, ecc.) a cui non possono adeguatamente
provvedere le strutture e istituzioni di livello inferiore (corpi sociali intermedi)
come le comunità locali, le organizzazioni professional-sindacali, del volontariato
[...] e le altre organizzazioni “libere” ossia di diritto privato (associative,
cooperative, imprenditoriali)”
3
. Il primo utilizzo in ambito sociale e politico di
questo concetto, così inteso, si riscontra in età classica. Secondo la teoria di
Aristotele, le organizzazioni attraverso cui ciascun uomo cerca di realizzare la
propria felicità, le quali, essendo costituite da una molteplicità di individui
perseguenti tutti lo stesso fine, mirano al bene comune, devono necessariamente
sostenere l’iniziativa esercitata nel perseguimento dell’interesse personale,
garantendo le condizioni essenziali per il raggiungimento della felicità dell’uomo.
Dunque, ogni articolazione della società civile, dalla famiglia allo Stato, cioè la
polis, deve rispondere ai bisogni insoddisfatti della sfera immediatamente inferiore
senza mai sostituirvisi. Analogamente, Tommaso d’Aquino, nella Summa
3
Occhetta F., “Sussidiarietà”, in Aggiornamenti Sociali (a cura di), Lessico oggi: orientarsi nel
mondo che cambia, Rubbettino, 2003. Documento disponibile anche al sito:
http://www.aggiornamentisociali.it/0106lessico.html.
7
Theologiae, sostiene che l’autorità pubblica possa intervenire con una funzione
supplente nel caso in cui l’autorità familiare si dimostri di per sØ insufficiente nel
perseguimento degli interessi dei singoli cittadini
4
. Siamo di fronte ad un caso in
cui il significato sostanziale del termine precede essenzialmente l’introduzione
formale del lemma stesso, infatti non si ha traccia esplicita della parola
sussidiarietà fino al XX secolo, nonostante le sue radici concettuali possano essere
individuate in tempi molto antichi. Tale denominazione non si riscontra in epoca
medievale, neppure nel periodo caratterizzato dal c.d. associazionismo, sviluppatosi
a partire dal IX secolo, al quale si potrebbe ricondurre una delle origini sociali del
concetto in analisi. Allo stesso modo, non si individua il termine “sussidiarietà” nel
contesto storico dell’illuminismo, dove, tra l’altro, domina l’indifferenza se non
l’opposizione nei confronti della libertà d’associazione, considerata come
potenziale principio sul quale si possono creare nuove divisioni tra ceti sociali.
Tuttavia, il primo collegamento tra la teoria dello Stato e il principio di sussidiarietà
si rinviene nell’ambito della dottrina sociale della Chiesa, nel XVIII secolo, con
l’enciclica Quadragesimo Anno
5
. ¨ qui che, nella formula latina subsidium afferre,
si risconta una prima enunciazione esplicita del principio di sussidiarietà, definito in
quanto gravissimum principium, secondo il quale non è lecito attribuire ad un
livello superiore dell’ordinamento sociale compiti che possono essere
autonomamente svolti da quello inferiore e che ogni intervento dello Stato deve
“aiutare in maniera suppletiva” le componenti della società, senza assorbirle e
distruggerle
6
. Nella dottrina sociale della Chiesa si sviluppa, dunque, il significato
originario della sussidiarietà inteso in quanto criterio secondo il quale lo Stato e la
società devono sostenere, compensare ed ausiliare il singolo cittadino. Il concetto è
ben sintetizzato da Don Ruggero Zaini, nel suo intervento pronunciato in occasione
del seminario intitolato “Sussidiarietà, tra il dire e il fare…”, sponsorizzato, nel
2006, dal Forum territoriale del Terzo settore di Valle Camonica, il quale afferma
che “come la persona viene prima della società, così la società viene prima dello
4
Per una trattazione piø approfondita si veda infra, paragrafo 2.1.2.
5
Carrer M., “Il principio di sussidiarietà: dalle regole costituzionali all’azione di governo”,
Università degli Studi di Bergamo, p. 7. Documento disponibile al sito: http://aisberg.unibg.it/
bitstream/10446/589/1/Il_principio_di_sussidiariet%C3%A0.pdf.
6
Per una trattazione completa si veda infra, paragrafo 2.1.3, parte I.
8
Stato. Questo, in estrema sintesi, è il concetto di sussidiarietà”
7
. Tuttavia, anche se
ricondotta al significato puramente etimologico
8
, una definizione unitaria, integrale
e “neutra” di sussidiarietà è difficilmente raggiungibile, principalmente a causa
della complessità delle radici culturali, la stratificazione storica, la molteplicità
degli ambiti di applicazione, nonchØ l’interdisciplinarietà ed il sovraccarico
ideologico caratteristico delle ricostruzioni teoriche del principio stesso
9
.
1.2. Una distinzione: sussidiarietà in senso verticale ed orizzontale
Si passa, ora, ad un’analisi piø puntuale del concetto di sussidiarietà, iniziando con
l’individuarne le sue diverse accezioni. Il principio in oggetto è, innanzitutto
contraddistinto dalla sua bidimensionalità, in quanto nell’ambito della sussidiarietà
è possibile muoversi in tutte le direzioni, infatti, i diversi soggetti dell’ordinamento
hanno la possibilità di instaurare una rete di relazioni che possono andare dal basso
verso l’altro, sia tra enti pubblici, sia tra questi ultimi e associazioni private o
singoli cittadini. In questo senso i giuristi riconoscono una dimensione verticale ed
una orizzontale, alle quali si può aggiungere una terza accezione. Innanzitutto,
nell’ordinamento italiano, il concetto in analisi è configurato, unitamente ai principi
di adeguatezza e differenziazione, come criterio guida per la distribuzione delle
funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo territoriale e i relativi enti nei
quali si articola la Repubblica, ai sensi dell’art.114. In secondo luogo, è inteso in
quanto principio ispiratore delle attività dei pubblici poteri volte a favorire lo
svolgimento di attività di interesse generale da parte dei cittadini, singoli e
associati. In ultimo, è definito, insieme alla leale collaborazione, come limite
all’esercizio dei poteri sostituivi del governo nei confronti degli enti territoriali, che
devono essere, appunto, esercitati nel rispetto di tali principi
10
. In questi tre
7
Don Zani R., “Il principio di sussidiarietà”, Seminario Sussidiarietà, tra il dire e il fare…, 2006.
Documento disponibile al sito: www.forumterzosettorevallecamonica.it/files/.
8
Partendo dalla radice latina subsidium, infatti, non è possibile stabilire in quale direzione debba
andare tale “aiuto”. In altre parole, senza ulteriori specificazioni, è impossibile affermare che sia il
cittadino a dover aiutare lo Stato, o, viceversa, che sia lo Stato a dover sostenere i cittadini.
9
Staiano S., “La sussidiarietà orizzontale: profili teorici”, in federalismi.it, n.5, 2006, p.1. Testo
disponibile al sito: http://db.formez.it/ArchivioNews.nsf/4d4cb0664b9a2a38c1256ff90027cdfd/
02e26228be4ae860c125715600501711/Testo/M2/staiano.pdf.
10
Il principio di sussidiarietà è menzionato in queste tre accezioni rispettivamente agli articoli 118,
comma 1, 118, comma 4 e 120, comma 2. In merito si veda Cerulli Irelli V., “Sussidiarietà”, in
Enciclopedia Giuridica Treccani, disponibile al sito: http://www.forumterzosettore.it/multimedia/
allegati/1VoceSussidiarieta%20Treccani%20Giuridica% 20Cerulli%20Irelli.pdf, p.2.
9
significati, la sussidiarietà condiziona la ripartizione, in senso verticale, e
l’esercizio, in senso orizzontale, delle funzioni amministrative o comunque di
attività di carattere amministrativo, nel senso che mirano al perseguimento
dell’interesse collettivo. La sussidiarietà, in sintesi, può essere considerata come un
“ascensore”
11
, o meglio una “navetta”
12
, che consente di spostare le competenze
verso il livello di volta in volta piø adeguato, che si tratti di dover scegliere tra i
diversi livelli territoriali della Repubblica, oppure che sia una questione inerente i
rapporti tra apparato pubblico e società civile.
1.2.1. La sussidiarietà verticale o istituzionale
Specificatamente, il principio di sussidiarietà verticale, in generale, attiene ai
rapporti tra i diversi livelli di governo, infatti, è anche definita istituzionale. In
ambito nazionale, regola le relazioni tra comuni, province, città metropolitane,
regioni e Stato, in quanto componenti della Repubblica italiana e assume
prevalentemente la funzione di criterio di distribuzione delle competenze
amministrative. Mentre, nell’ordinamento internazionale, lo stesso principio
disciplina, all’articolo 5 del trattato CE, i rapporti tra stati membri e istituzioni
dell’Unione europea, limitatamente alle competenze concorrenti, cioè nei settori
che non sono di esclusiva competenza della Comunità. Il principio di sussidiarietà
verticale, dunque, legittima e, al contempo, sollecita l’ente territoriale superiore
(sussidiante) ad intervenire in favore, o in ausilio, di quello inferiore (sussidiato),
qualora quest’ultimo non sia in grado di adempiere autonomamente alle proprie
funzioni a causa di mezzi e risorse insufficienti. In tal senso può essere inteso come
una delle modalità per attuare il processo di decentramento, anche se rovesciato
rispetto a quello previsto, già nel testo costituzionale originale, dall’art.5. Si tratta,
piø precisamente, di un metodo ascendente di decentramento
13
, per cui l’entità
inferiore delega alla superiore ciò che non riesce ad adempiere con le sue forze;
mentre prima si attuava un conferimento di funzioni dall’alto verso il basso, ora le
stesse vengono attribuite dal basso verso l’altro, a partire dal livello di governo
11
Bin R., Pitruzzella G., “Diritto costituzionale”, Torino, Giappichelli, 2001, p.96.
12
Tale termine, proposto da Colaianni (Cfr. paragrafo 1.1.3, p. 100), risulta piø appropriato poichØ
non implica il solo moto verticale, ma anche la possibilità di muoversi orizzontalmente.
13
Lo Presti L., “Primi saggi :Il principio di sussidiarietà”, cit., p. 6 e 7.
10
adeguato piø vicino al cittadino
14
. Inoltre, la sussidiarietà verticale, così come si
vedrà piø approfonditamente per quella orizzontale, assume un significato negativo
nella parte in cui limita l’azione delle organizzazioni di governo maggiori nei
confronti di quelle minori. Le si attribuisce, invece, un valore positivo quando
consente, o meglio impone, alle autorità pubbliche di livello superiore di intervenire
a sostegno e in aiuto a quelle di livello territoriale inferiore
15
. Relativamente al
processo di istituzionalizzazione di tale principio, il termine “sussidiarietà”, inteso
nella sua dimensione verticale, è espressamente enunciato per la prima volta in
ambito comunitario, all’art.3B, comma 2, del trattato sull’Unione europea, firmato
a Maastricht nel 1992, dove il suddetto concetto è introdotto sinteticamente e
semplicemente, come principio che regola i rapporti tra stati membri e istituzioni
europee
16
. Mentre, a livello nazionale, la sussidiarietà verticale è stata formalmente
adottata nell’ordinamento italiano con la c.d. riforma Bassanini, articolata nella
legge 15 marzo 1997, n. 59 (art. 4, comma 3, lettera a) e nella successiva
decretazione delegata
17
. Le nuove disposizioni attuarono il c.d. “federalismo
amministrativo a Costituzione invariata”, cioè un decentramento delle sole funzioni
amministrative in base, tra gli altri, al principio di sussidiarietà, sostituendo, con
una legge ordinaria, il principio costituzionale del parallelismo di funzioni, previsto
dalla formulazione dell’art.118, comma 1, antecedente la riforma del Titolo V. Il
principio in analisi è però costituzionalizzato solo nel 2001, a seguito della riforma
del Titolo V della Costituzione operata con legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n.3, la quale introduce esplicitamente il principio di sussidiarietà verticale al primo
comma dell’art. 118, in quanto criterio di ripartizione delle funzioni amministrative,
lasciando la disciplina delle competenze legislative al disposto del nuovo art.117.
1.2.2. La sussidiarietà orizzontale o sociale
La sussidiarietà, propriamente intesa nella sua dimensione orizzontale, concerne i
rapporti tra sfera pubblica e privata, cioè le relazioni che si instaurano tra gli enti
pubblici, appartenenti a ciascun livello territoriale costituente la Repubblica
14
Cerulli Irelli V., “Sussidiarietà”, cit., p.3.
15
Ibidem, p.3.
16
Lo Presti L., “Primi saggi: Il principio di sussidiarietà”, cit., p. 2. Per una trattazione piø
approfondita si veda infra, paragrafo 2.2.2, parte I.
17
Per maggiori informazioni in merito alla riforma Bassanini si veda infra, paragrafo 2.4.1, parte I.
11
italiana, e tutte le componenti della società civile. Per questo motivo, tale principio
può essere anche definito sociale. Lo stesso si correla al pluralismo e al
personalismo caratteristici della nostra Costituzione
18
, infatti, può essere elevato a
rango costituzionale grazie al fatto che si fonda originariamente sul riconoscimento
di una pluralità di soggetti indipendenti, ma, al contempo, tra loro cooperanti e sulla
centralità dell’individuo e del suo ruolo fondamentale esercitato all’interno
dell’ordinamento sociale. Concretamente, la sussidiarietà orizzontale è il criterio
guida in base al quale le amministrazioni pubbliche operanti a tutti i livelli
territoriali previsti dall’art.114 Cost., in primis dagli enti locali, devono rapportarsi
nei confronti dell’autonoma iniziativa privata. Infatti, la stessa, da un lato, incentiva
i cittadini, singoli o associati, affinchØ provvedano, autonomamente e
spontaneamente, alla cura dei bisogni collettivi, dotandosi di organizzazioni e
mezzi adeguati e usufruendo, solo laddove sia necessario, dell’aiuto (subsidium)
delle istituzioni pubbliche
19
. Dall’altro, spinge queste ultime a creare e garantire le
condizioni necessarie perchØ i privati possano attivarsi, non solo in caso di bisogno,
attraverso sporadici interventi sussidiari, bensì in modo costante e continuativo. Si
evincono, a tal punto, i due significati della sussidiarietà orizzontale. Questa assume
valenza negativa nel momento in cui impone allo Stato e a tutti gli altri enti della
Repubblica di limitare la propria azione, al fine di favorire l’autonoma iniziativa dei
corpi sociali, espressione diretta della società civile, che si fanno carico della cura
dei propri interessi, esercitando, inoltre, quei doveri di solidarietà richiamati
dall’art.2 della nostra Costituzione. Mentre assume valore positivo nella parte in cui
obbliga o sollecita lo Stato ad intervenire a favore di questi soggetti privati, qualora
sia necessario, cioè quando da soli non riescano a far fronte ai propri bisogni
20
, oltre
che a garantire costantemente le condizioni giuridiche, economiche e sociali
necessarie all’attivazione spontanea dei cittadini. La valenza negativa deriva da una
visione liberale del concetto, che in questo caso mira a garantire ed a tutelare il
massimo grado di libertà individuale, imponendo l’astensione del soggetto pubblico
dall’intervenire nei settori in cui l’attività del privato sia sufficiente per rispondere
ai bisogni dei cittadini. In tal caso si configura uno Stato “minimo” in progressivo
18
In merito si rimanda ai successivi paragrafi 2.3.1 e 2.5.1, parte I.
19
Cerulli Irelli V., “Sussidiarietà”, cit., p.4.
20
Ibidem, p.5.
12
affievolimento, autorizzato ad agire solo in caso di fallimenti del mercato, in
funzione suppletiva e non sostitutiva
21
. Il significato positivo, al contrario, deriva
dal pensiero cattolico, specificatamente dalla dottrina sociale della Chiesa, la quale
enfatizza la necessità dell’intervento pubblico finalizzato al sostegno dell’azione
autonoma dei privati
22
, nonostante siano comunque sottolineati i limiti posti
all’agire statale nei confronti della sfera di autonomia delle comunità inferiori e dei
singoli cittadini
23
. In tal caso, la sussidiarietà non si risolve in un mero arretramento
dello Stato, bensì in una modalità alternativa del suo stesso intervento,
caratterizzata dalla promozione e dal sostegno delle attività private svolte
nell’interesse generale della collettività
24
. A seconda dell’accezione attribuita alla
sussidiarietà orizzontale, si possono distinguere due suoi diversi ruoli. Infatti, in
senso positivo, svolge una funzione che può essere definita di promozione, poichØ i
poteri pubblici sono tenuti a sollecitare e a sostenere l’autonoma iniziativa privata,
qualora questa sia esercitata nel perseguimento dell’interesse generale. Mentre, in
senso negativo, ha una funzione protettiva, dal momento che i privati sono tutelati
dall’ingerenza e dall’intervento diretto del pubblico, quando siano in grado di
provvedere autonomamente alle proprie esigenze
25
. Per quanto riguarda
l’affermazione istituzionale della sussidiarietà orizzontale, non si può prescindere
dalle origini antropologiche, filosofiche e cattoliche riscontrabili fin dagli autori
classici e può essere brevemente sintetizzata come segue. Come si vedrà
26
, il
significato originale del concetto in analisi ha origini molto antiche, individuabili
fin dagli scritti di Aristotele, nel IV secolo a.C., tuttavia, è alla dottrina sociale della
Chiesa che bisogna attribuire il merito di averne offerto una formulazione
compiuta. ¨ solo in tempi relativamente recenti, dunque, che i documenti
ecclesiastici sottolineano il valore del subsidium in quanto principio di regolazione
dei rapporti tra società civile e poteri pubblici, limitando e incentivando, al
21
Staiano S., “La sussidiarietà orizzontale: profili teorici”, cit., p.9.
22
Albanese A., “Diritto all’assistenza e servizi sociali. Intervento pubblico e attività dei privati”,
Milano, Giuffrè Editore, 2007, p.114 e ss.
23
A tale proposito si veda il punto 80 dell’enciclica Quadragesimo Anno al paragrafo 2.1.3, parte I,
del presente lavoro.
24
Staiano S., “La sussidiarietà orizzontale: profili teorici”, cit., p.4 e ss.
25
Orsetti M., “Profili giuridici del principio di sussidiarietà”, 2002, p.3. Documento disponibile al
sito: http://www.insiemepermilano.org/Pdf/ART_ORSETTI_2002.pdf.
26
La genesi e il processo di istituzionalizzazione della sussidiarietà orizzontale saranno trattate
approfonditamente nel capitolo 2, parte I, del presente elaborato, esclusivamente dedicato alla stessa.
13
contempo, oppure a seconda del contesto storico, un loro intervento. Ad esempio,
nella Rerum novarum, scritta nel periodo della rivoluzione industriale, in un
contesto caratterizzato dall’assenza di protezione sociale, si enfatizza l’utilità
sociale delle associazioni private nate dalla libera iniziativa di operai e capitalisti e
si sottolinea il dovere dello Stato di intervenire a sostegno di queste ultime. Mentre
la Quadragesimo anno, scritta nel periodo contraddistinto dall’espansione delle
dittature in Europa, pone l’accento sull’importanza di fissare dei limiti all’azione
statale circoscritta al “dirigere, vigilare, incitare e reprimere, a seconda dei casi e
delle necessità”
27
. A differenza della dimensione verticale della sussidiarietà, non vi
è traccia di quella orizzontale in ambito comunitario, se non all’art. 46 del Progetto
del trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, proposto nel 2003 e
abbandonato nel 2009, i primi due comma dei quali possono essere forzatamente
interpretati in un’ottica orizzontale, accennando al rapporto tra istituzioni
comunitarie e società civile
28
. A livello nazionale, invece, tale dimensione del
principio in analisi è stata piø volte oggetto di discussione in diverse occasioni,
dapprima implicitamente, in sede di Assemblea Costituente e durante i lavori della
Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, anche detta Bicamerale
D’Alema, specificatamente relativi all’art.56 del Progetto di riforma della
Costituzione
29
. Ciononostante, così come la sua accezione verticale, anche quella
orizzontale è stata formalmente adottata, come criterio guida del nostro
ordinamento, solo nel 1997, a seguito della prima legge Bassanini ed affermata
espressamente, nonchØ costituzionalizzata, solo nel 2001, ad opera della legge
costituzionale che ha profondamente modificato il Titolo V della Costituzione,
introducendo esplicitamente la sussidiarietà orizzontale all’ultimo comma del
nuovo art.118.
1.3 Analisi sostanziale della sussidiarietà orizzontale
Al termine del breve excursus storico, è necessario passare dall’analisi formale a
quella sostanziale e di concetto del principio di sussidiarietà oggetto del presente
elaborato, cioè della sua accezione orizzontale. Questo, visto il background
27
Vedi infra, paragrafo 2.1.3, parte I.
28
Si rimanda in merito al paragrafo 2.2.2, parte I, del presente lavoro.
29
Per una trattazione puntuale si veda infra, paragrafo 2.3, parte I.
14
culturale, ha carattere trasversale, dinamico e flessibile, accentuato dalle valenze
ideologiche delle quali è stato caricato. Infatti, dal punto di vista ideologico, è
interpretato come la soluzione a tutti i mali della società; la perfetta miscela di
solidarietà (aspetto esaltato da chi ne esalta la valenza sociale) ed efficacia (per chi,
invece, ne sottolinea l’economicità, quindi la valenza economica). Dal punto di
vista strettamente giuridico, tuttavia, si tratta di un principio e in quanto tale va
inteso come linea guida, valore fondamentale e fine da perseguire, secondo
modalità diverse in base alle situazioni, nonchØ principio sulla base del quale
costruire un sano e corretto rapporto tra poteri pubblici e cittadini. L’aspetto
amministrativo e tangibile della sussidiarietà orizzontale, piø specificatamente della
sua applicazione, invece, non è ancora stato trattato approfonditamente. Si noti, in
merito, che l’unico testo normativo che prevede concreti modi e strumenti di
attuazione della stessa è quello che disciplina il nuovo sistema integrato dei servizi,
cioè la legge 8 novembre 2000, n. 328, recante “Legge quadro per la realizzazione
del sistema integrato di interventi e servizi sociali”
30
. Questo evidenzia come la
sussidiarietà rimanga un principio; nØ un obbligo imposto dall’alto, nØ un
procedimento consolidato. Non a caso, nel corso di tutto il presente lavoro, così
come in tutte le fonti normative del concetto in analisi, si parla di principio di
sussidiarietà, termine che dona allo stesso una connotazione vaga ed astratta, di
conseguenza estremamente flessibile e mutevole a seconda delle circostanze nelle
quali viene applicato. La sussidiarietà, dunque, assume l’aspetto di un principio
dinamico e di un criterio procedurale, nel senso che non indica, espressamente e in
ogni situazione specifica, da parte di quale soggetto e attraverso quali precise
modalità una funzione debba essere adempiuta, bensì enuncia il ragionamento
necessario da seguire al fine di individuare l’ente, l’associazione o l’individuo piø
competente
31
e gli strumenti piø adeguati. Tuttavia, nella sua accezione orizzontale,
non può essere limitatamente interpretato come meccanismo o criterio
30
L'articolo 1, comma 3, della legge di riforma del sistema di erogazione dei servizi socio-
assistenziali, enuncia la sussidiarietà quale principio fondamentale sul quale dovrà ispirarsi “la
programmazione e l'organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”. Nello
specifico, il comma 4 dello stesso articolo si riferisce alla dimensione orizzontale, mentre il comma
5 prevede espressamente quali siano i soggetti privati, espressione della società civile, che possano
provvedere, al fianco degli enti pubblici, alla progettazione e alla realizzazione concreta degli
interventi oggetto della stessa legge. Testo di legge disponibile al sito:
http://www.parlamento.it/parlam/leggi/00328l.htm.
31
Staiano S., “La sussidiarietà orizzontale: profili teorici”, cit., p. 19.
15
procedimentale di ripartizione delle competenze, poichØ la sua applicazione
concreta implica un vero e proprio cambiamento di paradigma, nonchØ un profondo
mutamento delle relazioni che si instaurano tra cittadini e pubbliche
amministrazioni. Facendo un piccolo passo indietro, mentre la sussidiarietà
verticale risponde al problema dell’allocazione delle funzioni fra i diversi livelli di
governo
32
, la sussidiarietà orizzontale è il criterio col quale, dopo aver individuato il
livello istituzionale piø adeguato al perseguimento dell’interesse generale, consente
alle istituzioni di perseguire lo stesso insieme ai cittadini, singoli o associati. Di
affiancarsi cioè ai privati, non piø solo in qualità di “strumenti”, cioè attraverso
l’utilizzo di istituti quali l’appalto o le concessioni, bensì come autonomi,
consapevoli e responsabili. In tal modo, la funzione resta pubblica, mentre la
titolarità della funzione rimane in capo all’istituzione pubblica. La novità, infatti,
non è tanto quella che i privati possano esercitare funzioni pubbliche, ma quella che
lo facciano autonomamente, senza essere incaricati dagli enti pubblici e
automaticamente, ma responsabilmente e in autonomia, cioè per loro libera
iniziativa
33
. Prima dell’introduzione nel nostro ordinamento del principio di
sussidiarietà orizzontale, il rapporto tra istituzioni e cittadini era fondato sul c.d.
“paradigma bipolare”. Le amministrazioni detenevano il monopolio del
perseguimento dell’interesse generale, mentre gli amministrati erano meri
destinatari passivi dell’intervento pubblico. Ora, invece, è possibile, oltre che
necessario, invertire la direzione di tale rapporto, in quanto i cittadini possono
contribuire liberamente al perseguimento dell’interesse generale, senza che i poteri
pubblici possano opporsi, salvo che agiscano contro l’interesse della collettività
34
. Il
paradigma bipolare è caratterizzato dal conflitto tra Stato e cittadino, essendo questi
configurati come due poli nettamente separati e in contrapposizione per via della
superiorità di uno sull’altro. La sussidiarietà orizzontale introduce, invece, un
paradigma nuovo, pluralista e non piø gerarchico, il quale riconosce ai cittadini un
ruolo attivo ed autonomo nel perseguimento dei loro stessi interessi e fa venir meno
32
Arena G., “Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art.118, u.c. della Costituzione”, in Centro
di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet” – Luiss Guido Carli (a cura di),
Amministrazioneincammino, p.8. Documento disponibile al sito: amministrazione
incammino.luiss.it/wp-content/uploads/2010/04/arena.pdfp.8.
33
Ibidem, p. 8.
34
Ibidem, p. 7, 9 e ss.
16
la preminenza della Pubblica Amministrazione nei confronti degli amministrati. Ad
ogni modo deve trattarsi di un affiancamento e non di una sostituzione all’attore
dominante, altrimenti si tratterebbe di un bipolarismo invertito e non di un nuovo
paradigma. Non deve, cioè, mai realizzarsi una competizione, bensì una
collaborazione tra attori pubblici e privati. Infatti, la sussidiarietà orizzontale è un
principio relazionale
35
, che crea dunque relazioni tra soggetti dotati di una propria
autonomia (cittadini, singoli o associati, e PP.AA.). Di conseguenza, dato che, per
definizione, il subsidium implica un soggetto che sostiene e un altro che viene
aiutato, l’Amministrazione non viene meno, bensì mantiene il suo ruolo, anche se
all’interno di un nuovo modello di rapporti, che si possono descrivere come un
sistema reticolare, o una rete di relazioni tra attori autonomi e responsabili, che
perseguono il proprio interesse, ma in una logica di collaborazione e apportando
ciascuno delle risorse all’interno di questa struttura. Difatti, tutti gli attori che
costituiscono i “nodi” della rete sono portatori di risorse di diverso tipo, piø o meno
quantificabili
36
. L’impegno dei privati nello svolgere attività di utilità pubblica,
perseguendo al fianco delle pubbliche amministrazioni il loro interesse personale
nel rispetto di quello collettivo, apporta sicuramente un vantaggio economico per
queste ultime, oltre che il conseguente miglioramento qualitativo e quantitativo dei
servizi erogati per la soddisfazione dei bisogni della collettività. Il valore
economico di tali risorse è forse il motivo che piø di ogni altro dovrebbe incentivare
i pubblici poteri, soprattutto quelli locali, a favorire l’autonoma iniziativa privata. I
cittadini, infatti, mettono a disposizione della collettività risorse sulle quali anche i
comuni, le province, le regioni e lo Stato possono contare. In quest’ottica, si può
35
Arena G., “Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art.118, u.c. della Costituzione”, cit., p.11.
36
Le Banche del Tempo, che saranno analizzate nella seconda parte del presente lavoro, sono una
realtà che ben si configura nel modello teorizzato da Gregorio Arena e rientrano in quei casi in cui,
nell’esercizio di funzioni di utilità pubblica da parte di privati, queste siano perseguite, prima di
tutto, per soddisfare i bisogni di un singolo o di un determinato gruppo e, solo in un secondo tempo,
apportano beneficio all’intera collettività. Le BdT, infatti, sono costituite da un insieme di privati
che partecipano a tali associazioni innanzitutto per soddisfare bisogni personali (necessitano, ad
esempio, di un servizio di babysitting o prestazioni di diverso tipo come riparazioni, lavori
domestici, lezioni di informatica, ecc…), ma in un secondo momento, mediante il coinvolgimento
attivo dei cittadini, apportano beneficio all’intera collettività e all’ente locale. Si crea così una rete di
relazioni che si instaurano tra persone con necessità tra loro differenti, ma accomunate dal bisogno
di soddisfare bisogni personali, anche se diversi. Ognuno di questi “nodi” apporta le sue risorse in
base alle proprie capacità e possibilità all’interno della rete e, progressivamente, attraverso
l’iscrizione, tutta la collettività può usufruire di tali prestazioni se aderisce all’associazione al
minimo costo della quota di iscrizione.
17
affermare che queste rientrino nelle “risorse autonome”
37
a disposizione dei
pubblici poteri, al fianco di altre tipologie di entrata, che consentono di finanziare le
funzioni pubbliche loro attribuite
38
. ¨ da sottolineare ancora che gli attori che
interagiscono in tale schema relazionale, sulla base del principio di sussidiarietà,
mantengono il proprio ruolo, la propria identità, autonomia e responsabilità
Dunque, se i cittadini rimangono attori privati e la P.A. resta pubblica, si viene a
creare una nuova modalità di amministrazione, basata su una definizione funzionale
e oggettiva di P.A.. Quest’ultima, secondo la definizione strutturale e soggettiva
39
, è
costituita da un insieme di enti pubblici, intesi nella loro eccezione piø ampia
40
,
appartenenti all’apparato statale. Mentre, in base alla definizione funzionale e
oggettiva, la Pubblica Amministrazione è da intendersi come insieme di soggetti,
sia pubblici che privati, esercenti funzioni pubbliche, cioè attuate nel perseguimento
dell’interesse generale. Dunque, quello che conta perchØ si possa parlare di
“amministrazione”, è la natura pubblica delle attività svolte e non quella del
soggetto che le esercita
41
. In altre parole, in conseguenza della realizzazione della
sussidiarietà orizzontale, si assiste al passaggio da un rapporto conflittuale, basato
37
A proposito si veda l’art. 119 Cost.
38
Arena G., “Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art.118, u.c. della Costituzione”, cit., p.17
e ss. Per un approfondimento in merito alle risorse apportate dai cittadini si veda Arena G., “Gli
utenti come risorsa”, in AA.VV., Atti del Convegno Regionalismo, federalismo, Welfare State del 9-
10 maggio 1996, Giuffrè, Milano, 1997, pp. 441-450, dove l’Autore presenta la teoria delle “risorse
proprie” dell’utente-cittadino, centrata sull’idea fondamentale che ogni persona cui si rivolge
l’Amministrazione sia portatrice di risorse proprie specifiche, sotto forma di capacità, esperienze,
competenze, energie, idee, ecc… e debba quindi essere attivamente coinvolta nel processo di
raggiungimento dell’interesse generale, realizzando una vera e propria co-amministrazione ed una
Pubblica Amministrazione citizen oriented, cioè una P.A. che metta al centro delle proprie azioni le
esigenze degli utenti e si ponga nei loro confronti in una posizione di attenzione, rispetto ed ascolto,
in linea con il nuovo paradigma pluralista, e non di superiorità ed imposizione.
39
Per una definizione strutturale di P.A. si veda il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 recante “Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, art. 1,
comma 2: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi
compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed
amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le
Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi
case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti
gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti
del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”, dove le
ultime sono, ad esempio, Agenzia delle entrate, Agenzia delle dogane e dei monopoli, Agenzia del
demanio, Agenzia di protezione civile, Agenzia per la formazione e l'istruzione professionale,
Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici, ecc…
40
Per una definizione di “ente pubblico” si veda la relativa voce su Enciclopedia Treccani, al link:
http://www.treccani.it/enciclopedia/ente-pubblico/.
41
Arena G., “Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art.118, u.c. della Costituzione”, cit., p.22.
18
sulla rigida distinzione gerarchica tra Stato e cittadini, ad una relazione biunivoca e
collaborativa, che vede questi ultimi e le amministrazioni agire congiuntamente nel
perseguimento dei bisogni collettivi, mediante una molteplicità di iniziative private
autonome, rese possibili grazie all’intervento e al sostegno da parte dei soggetti
pubblici
42
. Il concetto qui analizzato, infatti, implica la necessità dell’intervento
promozionale, ordinatore e coordinatore dello Stato, ma mirato ad incrementare e a
favorire lo sviluppo di una cultura della responsabilità individuale; pubblico e
privato, perciò, devono intervenire in un’ottica di complementarietà
43
. Perseguendo
la logica della collaborazione, in riferimento al rapporto che si viene ad instaurare
tra pubblico e privato, si può affermare che, in mancanza di un quadro di
riferimento, cioè analizzando il principio in oggetto in astratto, al di fuori di
qualsiasi contesto specifico, è impossibile stabilire in quale direzione debba andare
l’azione di aiuto e sostegno; se dall’attore pubblico a quello privato, oppure
viceversa. L’art.118, u.c., sottolineando da una parte il dovere dello Stato di
intervenire in favore della società e, dall’altra, permettendo anche a quest’ultima di
agire nel perseguimento dei propri interessi, permette di definire la bidirezionalità
del subsidium. Di fatti, come già affermato, la sussidiarietà è collaborazione,
quindi, l’ente pubblico sostiene il cittadino quando questo non riesce da solo a
soddisfare i propri bisogni e, al contempo, il privato aiuta il pubblico esercitando da
solo funzioni miranti al raggiungimento dell’interesse collettivo. In altre parole,
mentre il privato sussidia il pubblico espletando attività di utilità generale, il
pubblico a sua volta aiuta il privato favorendone l’iniziativa in tale ambito
44
. In
merito ad una precedente interpretazione del rapporto tra pubblico e privato, si
vedrà in seguito il concetto di sussidiarietà rovesciata evidenziato da Zanobini,
dove, in prima istanza, non è lo Stato a dover sostenere la società, bensì sono i
privati a dover intervenire in ausilio allo stesso, svolgendo attività propriamente
pubbliche
45
. In conclusione, secondo quanto sostenuto da chi scrive, la corretta
interpretazione della sussidiarietà orizzontale, è quella di principio che auspica ed
42
Rossi S., “Sussidiarietà: dalle origini alla giuridicizzazione del concetto”, p.12. Documento
disponibile al sito: http://www.personaedanno.it/index.php?option=com_content&view=article&id
=39637&catid=223&Itemid=472&mese=07&anno=2012.
43
Orsetti M., “Profili giuridici del principio di sussidiarietà”, cit., p.3.
44
Rossi S., “Sussidiarietà: dalle origini alla giuridicizzazione del concetto”, cit., p.11.
45
Vedi infra, paragrafo 3.2, pagina 77.
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