La strategia antiterrorismo dell’Unione Europea

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INTRODUZIONE 
 
 
La minaccia terroristica appare oggi uno dei principali problemi che i governi 
nazionali si trovano ad affrontare, in considerazione degli attentati verificatisi 
recentemente e che continuano a susseguirsi quotidianamente, influenzando la 
vita delle popolazioni di ogni Paese. 
Innanzi a un fenomeno che si ramifica a livello globale, appare fondamentale la 
cooperazione internazionale; questa tesi si propone di tracciare una linea di 
sviluppo della strategia europea in merito. 
Il presupposto per una lotta efficace contro il terrorismo è conoscerne la natura; 
pertanto, il primo capitolo affronta la problematica della definizione del 
fenomeno terroristico, descrivendone gli aspetti principali, i fini a cui tende, le 
metodologie utilizzate; illustra le convenzioni e gli atti giuridici internazionali 
adottati nel XX secolo in materia, per poi analizzare brevemente alcune delle 
strategie nazionali seguite in passato contro il terrorismo endogeno. 
Il secondo capitolo presenta il processo di internazionalizzazione del terrorismo e 
il suo sviluppo negli ultimi decenni del Novecento, quindi fornisce una lettura del 
Trattato di Maastricht in chiave antiterroristica e definisce i primi esempi di 
cooperazione a livello europeo: il gruppo TREVI, Europol, la cooperazione 
internazionale di polizia e giudiziaria, Eurojust. 
Il terzo capitolo affronta la reazione dell‟Unione europea all‟attentato delle Torri 
Gemelle dell‟11 settembre 2001 e le misure adottate, oltre alle decisioni quadro 
del Consiglio dell‟UE immediatamente successive. 
Il quarto capitolo analizza la strategia adottata dall‟Unione successivamente agli 
attentati di Madrid e Londra, soffermandosi in particolare sul VIS (Visa 
Information System) e sul protocollo RNP (Registrazione del Nome del 
Passeggero), sottolineando le riserve europee in merito. 
Il quinto capitolo, conclusivo, formula delle considerazioni sull‟effettiva efficacia 
degli strumenti presentati.
4 
 
1 - TERRORISMO INTERNAZIONALE 
 
 
1.1 – DEFINIZIONE DEL TERRORISMO 
 
La complessità del fenomeno terroristico ha condotto all‟elaborazione di 
molteplici definizioni che differiscono tra loro; il problema della qualificazione 
del terrorismo non si pone tanto a livello del perseguimento giudiziario di singoli 
atti (poiché i singoli atti posti in essere dalla aggregazioni terroristiche 
costituiscono reati in virtualmente ogni ordinamento giuridico), bensì nella 
qualificazione del fenomeno nel suo insieme e quindi nella predisposizione degli 
strumenti idonei a contrastarlo, specialmente a livello preventivo. 
Una possibile definizione generale del terrorismo potrebbe essere “una forma di 
violenza criminale a fini politici esercitata attraverso strutture e modalità 
clandestine”
1
. 
 
I codici penali e le rispettive leggi complementari dei singoli Stati spesso non 
definiscono il terrorismo, contengono riferimenti generici o si avvalgono di 
approcci diversi; possono essere citati svariati esempi a riguardo. 
Il Codice Penale italiano, pur non definendo il terrorismo, prevede l‟inasprimento 
delle pene per i reati aventi finalità terroristiche. 
La legislazione penale federale tedesca ravvisa nel terrorismo l‟impiego di atti 
criminali a fini politici oppure in modo tale da creare disordine politico, senza 
fare ulteriori distinzioni. 
Negli Stati Uniti, lo stesso governo non è riuscito a pervenire a una definizione 
unitaria; il Centro di Ricerca sul Terrorismo utilizza la definizione dell‟FBI: ”Il 
terrorismo consiste nell‟uso illegale della forza o della violenza contro persone o 
proprietà per intimidire o costringere un governo, la popolazione civile o una 
                                                 
1
 Pisano V.: “Introduzione al terrorismo contemporaneo”, Sallustiana, Roma, 1997
5 
 
parte di essi, ad assecondare le richieste espresse allo scopo di raggiungere 
obiettivi sociali o politici”
2
. 
D‟altra parte, la Commissione Presidenziale contro il Terrorismo degli USA 
considera anche l‟aspetto potenziale di tale fenomeno, affermando che “Il 
terrorismo è l‟uso illegale o la minaccia della violenza contro persone o proprietà 
per raggiungere obiettivi politici o sociali”
3
. 
Il Dipartimento di Stato americano
4
, ponendo l‟enfasi sull‟aspetto politico, fa 
riferimento al Titolo 22 del Codice degli Stati Uniti (sezione 2656f(d)), il quale 
fornisce tre definizioni: il termine “terrorismo” indica violenza premeditata e 
motivata politicamente, commessa contro bersagli civili, o anche personale 
militare che non è impegnato in combattimento, da parte di gruppi nazionali o 
agenti clandestini di gruppi internazionali, di solito allo scopo di influenzare o 
impressionare una popolazione; “terrorismo internazionale” definisce un 
terrorismo che colpisce cittadini o territori di diversi Paesi; “gruppo terroristico” 
indica un gruppo che pratica, o che ha delle cellule strutturate che praticano, 
azioni di terrorismo internazionale. 
Il Dipartimento di Giustizia americano invece definisce il fenomeno ponendo 
l‟enfasi sull‟aspetto criminale. 
Infine, il Dipartimento di Difesa statunitense lo definisce come “l‟uso illegittimo 
– o la minaccia dell‟uso – della forza o della violenza contro individui o proprietà 
per costringere o intimidire governi o società, spesso per raggiungere obiettivi 
politici, religiosi o ideologici”
5
. 
Si può notare come tali definizioni riflettono le priorità e gli interessi particolari 
di ogni specifico ente considerato. 
 
Peculiarità fondamentale del terrorismo è il fatto che esso mira a sfruttare l‟effetto 
che la violenza ha su persone diverse da quelle direttamente colpite da essa: esso 
infatti induce la paura mediante la minaccia della ripetizione delle azioni violente, 
                                                 
2
 De Luca R.: “Il terrore in casa nostra - Nuovi scenari per il terrorismo globale del XXI 
secolo”, Franco Angeli editore, Milano, 2002, pag.18 
3
 ibid. 
4
 http://www.state.gov (U.S. Department of State, “Patterns of Global Terrorism: 2000”), 
23/11/2008 
5
 http://www.defense.gov  (U.S. Department of Defense), 5/10/09
6 
 
e può pertanto essere descritto come una metodologia di lotta e non pura 
ideologia. Ciò lo distingue dagli atti violenti miranti a eliminare fisicamente 
determinate persone, poiché in tale caso lo scopo è raggiunto con l‟eliminazione 
stessa. 
Nelle azioni terroristiche le vittime vengono selezionate in funzione del fatto che 
esse sono considerate portatrici di un messaggio: altro aspetto basilare del 
terrorismo è infatti la pubblicità, senza la quale un attentato non avrebbe motivo 
di essere realizzato (ogni azione ha una funzione simbolica). Si possono 
individuare due principali modi di individuazione degli obiettivi da colpire: il 
primo, casuale, arbitrario, indirizza le azioni a chiunque sia presente al momento 
dell‟attacco (ad esempio, il lancio di una bomba in un luogo affollato), inducendo 
negli individui non presenti un profondo senso di insicurezza in quanto vi è 
un‟identificazione con le vittime; il secondo seleziona invece l‟obiettivo per il suo 
valore simbolico o rappresentativo. 
Gli obiettivi dell‟attività terroristica sono quindi la destabilizzazione di uno o più 
Paesi, la conquista del potere, l‟abbattimento di un potere costruito 
democraticamente o la concessione forzata da parte delle istituzioni di alcune 
rivendicazioni; il fine prettamente politico, infatti, distingue il terrorismo dalla 
criminalità comune e organizzata, le quali hanno in prevalenza motivazioni di 
natura economica; inoltre, se il terrorista è un estremista, il fanatismo religioso 
diviene il fulcro della motivazione politica di ogni sua azione. 
I soggetti che vi si dedicano vivono in clandestinità, a differenza della violenza 
politica ordinaria, la quale si esplicita; inoltre, a differenza dell‟anarchico, che 
mira alla distruzione completa dell‟apparato statale, il terrorista proclama di voler 
abbattere un sistema di governo che considera iniquo per costruire uno Stato 
democratico, popolare ed egualitario (la maggior parte dei terroristi si definisce 
infatti “combattente per la libertà”
6
). 
Il terrorismo può essere distinto dalla guerriglia in quanto differisce nella 
strategia; infatti la guerriglia mira alla conquista di aree liberate nelle quali il 
                                                 
6
 le organizzazioni terroristiche adottano solitamente delle denominazioni che evitano 
l‟utilizzo del termine “terrorismo”, cercando invece di evocare immagini di: i) libertà e 
liberazione (es.: Fronte Popolare di Liberazione della Palestina, Fronte di Liberazione 
Nazionale); ii) esercito o altre strutture organizzative militari (es.: Esercito di Liberazione 
Popolare); iii) movimenti di auto-difesa; iv) legittima vendetta.
7 
 
movimento possa installare il proprio alternativo sistema politico e 
amministrativo, e ricerca il controllo di un territorio espandendo tali aree e 
scontrandosi con le forze armate dello Stato
7
. Nella guerriglia, come nella guerra 
regolare, vigono delle norme che limitano gli obiettivi legittimi e regolano i 
mezzi utilizzati per distruggerli; questi ultimi devono essere discriminati, deve 
cioè essere impiegata solo la violenza necessaria a eliminare l‟obiettivo, evitando 
di colpire i civili o comunque limitando i possibili danni inflitti a terzi. Al 
contrario, gli attori terroristici creano paura violando le regole che definiscono 
obiettivi e mezzi, regole che si può affermare furono concordate dalle principali 
potenze europee allorché esse entrarono in contatto con quella che consideravano 
una guerra irregolare, condotta contro di loro da popoli non europei
8
. 
Tuttavia, dati i mezzi e i metodi mediante i quali la guerra viene combattuta oggi, 
la questione principale non risulta essere l‟adesione a tali norme, bensì la volontà 
o meno di nascondere i propri crimini: i terroristi mirano alla massima risonanza 
dei loro atti
9
. In ogni caso, nella circostanza in cui forze armate statali abbiano 
violato tali regole, si utilizza il termine “crimine di guerra” per definire tali 
azioni, e vengono adottati dei provvedimenti contro i responsabili. 
Le motivazioni dell‟attività terroristica possono essere di varia natura: politiche, 
economiche, ideologiche, ... Tuttavia, sulle convinzioni molto forti degli affiliati 
viene elaborato un vero e proprio sistema di valori; inoltre, una salda fede 
religiosa prospetta spesso l‟idea di un premio ultraterreno. Il sistema di valori 
elaborato porta a giustificare l‟uso della violenza volto alla diffusione dei valori 
medesimi; violenza che, prospettata come fenomeno provvisorio, si perpetua a 
causa dell‟impossibilità di raggiungere gli obiettivi preposti. La violenza, 
                                                 
7
 Engene J. O.: “Terrorism in Western Europe: explaining the trends since 1950”, Edward 
Elgar Publishing, Cheltenham, 2004, pag.10 
8
 in teoria, se non sempre in pratica, le regole di guerra (come osservato dall‟inizio del 
XVII secolo quando furono proposte dal giurista olandese Ugo Grozio e successivamente 
codificate nelle Convenzioni sulla guerra di Ginevra e dell‟Aja) non solo garantiscono 
l‟immunità dei civili non combattenti dagli attacchi, ma anche: i) proibiscono la presa in 
ostaggio di civili; ii) impongono regole circa il trattamento di soldati catturati o arresi; iii) 
vietano rappresaglie contro questi ultimi o contro civili; iv) riconoscono il territorio 
neutrale e i diritti dei cittadini dei Paesi neutrali; v) sostengono l‟inviolabilità dei 
diplomatici e di altri rappresentanti accreditati. 
9
 Engene J. O.: op. cit., pag.11