La storia della polizia municipale in Italia

TESI DI LAUREA IN SCIENZE POLITICHE E RELAZIONI INTERNAZIONALI 
 
LA STORIA DELLA POLIZIA MUNICIPALE IN ITALIA 
 
 
Materia: Storia  Militare                             Laureando: Alessandro Anselmi         
 
Relatore: Prof. Giuseppe Conti 
 
 
 
Premessa 
 
 
In un Paese dalla storia unitaria relativamente breve come il nostro, non è 
difficile credere che le forme di Polizia che hanno esercitato i loro compiti 
nelle realtà locali, con varie forme ed in varia natura, affondino le radici in una 
tradizione profonda quanto variegata. E' proprio a questa diversità geografica,  
storica e socio-economica delle identità locali, che si deve la difficoltà di 
unificare la storia delle polizie municipali nonché la mancanza di una 
storiografia sulla Polizia Municipale. Esiste, certamente, una miriade di 
documenti insieme a tante isolate analisi di esperienze comunali, ma non 
esiste un testo di riferimento per chi abbia desiderio di occuparsi di questo 
mondo al tempo stesso antico, moderno ed attuale, sepolto sotto secoli di vite 
sempre separate e spesso conflittuali, le une contro le altre. Viviamo, 
pertanto, circondati da moltissime storie di polizie municipali, scritte come “ 
gocce di autonomia” da parte di uomini obbligati, come categoria, ad 
indossare l'abito e le vesti del narratore e del cronista. Per poterne tracciare 
una storia che abbia un senso cronologico ed una sua unità, è necessario 
armonizzare la storia della singole realtà locali, cercando di estrapolarne le 
esperienze comuni. 
 
 
 
 
I
Si è partiti dall'esperienza del Vigiles dell'antica Roma,  dove trova origine la 
polizia municipale, e si è analizzata l'evoluzione di questa peculiare figura 
istituzionale, cresciuta all'ombra del campanile locale, alla quale viene 
demandata, in ogni tempo e con le più fantasiose denominazioni, la funzione 
di controllo delle regole che disciplinano la vita comunitaria. Da Cohortes a 
Guardia Civica, da Guardia Urbana e Rurale a Guardia di Città e infine a Vigili 
Urbani, si è assistito nel tempo a un evoluzione del ruolo della Polizia 
Municipale diventando, oggi più che  mai, il più frequente momento di 
raccordo fra cittadino e istituzione locale; ad essa va dunque prioritariamente 
ascritto il delicato compito di fornire risposte efficaci e adeguate, che 
presuppongono disponibilità, professionalità, capacità di ascoltare ed essere 
ascoltati, correttezza e coerenza comportamentale, in modo da stabilire un 
rapporto di fiducia e collaborazione tra i cittadini e l'Amministrazione. L'agente 
di p.m. deve essere interfaccia tra amministrazione e i cittadini e non solo 
come organo di prevenzione e repressione ma anche come strumento che 
stimoli l'ente a individuare o sollecitare soluzioni. Occorre avvicinare l'agente 
al cittadino sapendo che il messaggio che la gente si attende consiste nel 
vedere che la P.A. ha un occhio aperto alle realtà cittadine. La Polizia 
Municipale deve concorrere a creare spazi urbani socialmente più vivibili, 
deve porsi come anello di congiunzione e di raccordo con la realtà comunale 
anche facilitando i rapporti di convivenza, senza dimenticare che le importanti 
e delicate funzioni che è chiamata a svolgere necessitano di un 
comportamento corretto e irreprensibile al massimo, che non può che 
contribuire a dare un'immagine quanto migliore possibile del Comune da cui 
dipende e che quotidianamente è chiamato a rappresentare. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
II
Capitolo I.     Il concetto di Polizia. Definizione e funzioni 
 
1.1 Definizione:  
 
Una storia sulla polizia municipale non può esimersi dal dare una definizione 
di Polizia, che si rende necessario per capire come essa si sia evoluta nel 
corso dei secoli di pari passo con l'evoluzione delle società, essendo la storia 
della polizia sempre storia di potere. E nessun potere, legittimo o no, può 
reggersi senza il monopolio della forza pubblica il cui uso varia con il 
progredire della cultura civica e della democrazia. Il termine polizia è in 
genere usato ad indicare il complesso delle attività istituzionali di gestione 
delle comunità umane organizzate, derivando il nome e l'origine storica del 
concetto dallo sviluppo della polis della Grecia antica. In senso storico si 
tratta dunque di un concetto di molto prossimo a quello di governo, inteso 
come potere esecutivo gestore dell'autorità conferitagli dalla comunità per 
l'amministrazione della cosa pubblica. Ed è un concetto affine anche a quello 
della pubblica sicurezza, uno degli elementi costituzionali del contratto sociale 
ed una delle tematiche che più direttamente legano il concetto originario di 
polizia con quello moderno. Secondo Zanobini (1) la polizia è “quella attività 
della pubblica amministrazione diretta ad attuare  in via amministrativa le 
limitazioni che dalla legge sono imposte alla libertà dei singoli nell'interesse 
superiore della conservazione dell'ordine, della sicurezza generale, della 
pace sociale e di qualunque altro bene tutelato con disposizione penale”; per 
Santi Romano (2) “dicesi polizia l'attività amministrativa che, per mezzo di 
limitazioni eventualmente coattive all'attività privata, è diretta a prevenire i 
danni sociali che da quest'ultima possono derivare e assicurare la pacifica 
convivenza”. A seconda dei danni che si propone di evitare, e quindi degli 
scopo che si propone di raggiungere, il Santi Romano propone una distingue 
in due rami principali: 
 
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nota n°1 Zanobini  da “Il manuale di polizia municipale” di Alfonso Magnani edizioni 
industrie tipografiche dei comuni. 
nota n°2 S.Romano, Principi di diritto amministrativo, Società Ed.Libraria, Milano 
1912 pag.244 
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a) la polizia di sicurezza che ha per oggetto la tutela dell'ordine pubblico 
inteso non nel senso di ordine giuridico, ma nel senso precipuo di tutela 
dell'incolumità e della pace pubblica; 
b) la polizia amministrativa che si propone sia di integrare le norme che 
formano oggetto della polizia di sicurezza, sia di tutelare altri interessi sociali 
cui non provveda la polizia di sicurezza; in tal senso per polizia 
amministrativa si intende l'attività di polizia in generale che si suddivide in 
tante branche per quante sono le leggi amministrative sanzionate penalmente 
(polizia  stradale, commerciale, sanitaria ecc.). Ma come osserva il Santi 
Romano, la polizia di sicurezza intesa nel modo sopraindicato “ha degli 
addentellati strettissimi con gli altri rami della polizia amministrativa dai quali 
non è sempre possibile distinguerla affatto: la distinzione del resto è più 
convenzionale e di opportunità che sostanziale” (3). 
Per la maggioranza dei giuspubblicisti, infatti, la polizia di sicurezza è “quella 
parte della polizia amministrativa che ha per oggetto l'attuazione delle leggi 
dirette alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza generale (Zanobini), 
cioè l'attività di vigilanza svolta per impedire il verificarsi di eventi illeciti 
(funzione preventiva). Per Sandulli la polizia di sicurezza è “quella branca 
dell'attività di polizia esercitata dall'autorità di pubblica sicurezza e volta a 
garantire la preservazione dell'ordine pubblico, la sicurezza personale dei 
singoli, nonché l'integrità dei diritti patrimoniali”. 
Tanto la polizia di sicurezza che quella amministrativa limitano, nell'interesse 
pubblico, l'attività dei privati con un duplice ordine di provvedimenti:  
1) con l'emanazione di norme e delle relative sanzioni che vietano alcune 
attività private o la consentono dietro speciali condizioni; 
2) richiedere che per taluni atti i privati debbano ottenere il preventivo 
consenso (es. autorizzazioni e licenze di polizia); 
 
 
 
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nota n°3 S.Romano, Principi di diritto amministrativo, Società Ed.Libraria,Milano 
1912  
 
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Queste definizioni di polizia risentono di una concezione basata sulla 
tripartizione dei poteri dello Stato, che appare oggi superata da una nuova 
visione che identifica la polizia come un corpo istituzionale preposto a 
risolvere il complicato problema dei rapporti fra lo Stato e i singoli, stabilendo 
da un lato i limiti di azione  del primo nei confronti delle libertà individuali, e 
dall'altro, con provvedimenti di solito aventi carattere negativo, le limitazioni 
all'attività dei singoli nell'interesse della collettività alla tutela dell'ordine 
pubblico, volta a garantire la sicurezza all'interno dello stato disciplinando 
l'azione dei consociati ponendo limiti alla libertà di agire con il ricorso ai mezzi 
di coazione previsti dall'ordinamento giuridico per il raggiungimento del 
benessere sociale, e a cui spetta altresì la prevenzione e repressione dei 
reati, concorrendo al pubblico soccorso per situazioni di emergenza.  
 
1.2 Le funzioni di Polizia (4):  
 
L'attività di polizia occupa quindi una posizione di preminente importanza fra 
le attività statali, tant'è che quasi tutti gli ordinamenti moderni prevedono 
l'istituzione e l'impiego di  corpi di polizia, con differenziazioni che tengono 
conto delle relative specificità culturali e giuridiche, e a cui spettano le 
funzioni di polizia che attengono eminentemente alla lotta al crimine, 
individuale od organizzato. Non è raro, anzi, vedere che del termine "polizia" 
si abbia anche normativamente un uso squisitamente limitato alle funzioni di 
tutela dell'ordinamento. La polizia - così individuata - opera principalmente 
per garantire il rispetto delle leggi preposte a regolamentarne la vita della 
comunità e che si esplicita tanto nell'indurre ad una condotta "corretta" che 
nella punizione dei comportamenti "scorretti". In tal senso alla polizia spetta il 
compito di prevenire la commissione dei reati (polizia di prevenzione) e di 
perseguire gli esecutori di eventuali atti e fatti illeciti (polizia giudiziaria). Non 
a caso la dicotomia classica è quella che contrappone la polizia 
amministrativa (funzione preventiva) alla polizia giudiziaria (funzione 
repressiva); 
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nota n°4 Cfr. Chiappetti, A. Voce funzioni di Polizia. In: Enciclopedia Giuridica. Vol. 
XXII     
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1.3 Polizia di Prevenzione: 
 
La prevenzione di reati o comunque di illeciti è un' attribuzioni di pubblica 
sicurezza che viene in genere svolta attraverso: 1) educazione alla legalità; 2) 
misure giuridiche che rendano l'eventuale crimine assai difficoltoso da 
perpetrare oppure scarsamente conveniente; 3) attività investigazione e di 
vigilanza alfine di neutralizzare l'illecito possibilmente prima che sia 
commesso o prima che esso possa produrre effetti nocivi. 
L'ausilio normativo è uno dei supporti più efficaci, ma anche una delle 
condizioni necessarie, per l'azione di polizia preventiva; ad esempio, la 
previsione, comune a molti ordinamenti, di una fattispecie delittuosa come 
l'associazione per delinquere, che a talune condizioni sancisce l'illiceità del 
mero progetto di crimine, senza necessariamente attendere che un reato sia 
commesso, è una norma ritenuta di ausilio alle attività di prevenzione poiché 
consente di prevenire la commissione del reato attraverso la punibilità del suo 
mero progetto. Da ciò si deduce  che gli ordinamenti in genere riconoscono - 
almeno in via formale - valore preferenziale alla prevenzione, non mancando 
del resto chi abbia rilevato che ciascun della polizia di prevenzione in fondo 
non sia che una dichiarazione espressa di sconfitta del sistema, che non 
avrebbe saputo impedire che il reato fosse commesso: ogni volta che un reo 
sia arrestato, e magari condannato, il sistema avrebbe perso - in questa 
visione - la sua battaglia per garantire alla collettività una vita sociale priva di 
irregolarità, ciò che ogni contratto sociale dovrebbe, idealmente, assicurare. 
La prevenzione sarebbe, in una simile visione, la funzione più propria 
dell'attività di polizia: lo stato dovrebbe educare i cittadini alla legalità, 
ottenendone ottemperanza alle regole ed astinenza alla soluzione 
prevaricante.              
 
 
 
 
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1.4 Polizia Giudiziaria:  
Quando l'attività preventiva fallisce e si ha la perpetrazione di illeciti                                                                                                                                                                              
allora subentra la funzione di repressione, affidata alla polizia giudiziaria, la 
quale interviene non appena abbia "notitia criminis" e che avvalendosi di 
strumenti normativi e di tecniche di investigazione, si fa missione di evitare 
che la violazione già in atto si realizzi compiutamente; limitare le 
conseguenze dannose dell'azione antigiuridica e infine di assicurare i 
responsabili degli illeciti alla giustizia, garantendone la punizione non 
sottoponendoli a diretto giudizio, bensì rimettendoli alla valutazione delle 
autorità giudiziaria dalle quali estensivamente mutua la sua denominazione. 
Producendo così un effetto di deterrenza generale su un piano di politica 
criminale rendendo, al tempo stesso, più credibile il precetto violato. È forse 
questa la polizia più immediatamente riconoscibile, quella che interviene 
frapponendo la forza della legge (anche ricorrendo alla coercizione) alla 
violenza, forza antagonistica, della prevaricazione. La polizia giudiziaria è in 
genere, come anche nell'ordinamento italiano, funzione che si traduce in 
apposite attribuzioni giuridiche, distinte dalle attribuzioni di pubblica 
sicurezza, che conferiscono agli investiti facoltà e potestà speciali, non 
spettanti al cittadino comune. 
                                                                                    
1.5 Le funzioni di polizia a competenza speciale: 
Nei sistemi occidentali sono in genere istituite anche altre funzioni di polizia a 
competenza speciale e quindi meno note, ma di non minore rilievo per la vita 
delle comunità di riferimento. Si tratta di funzioni dedicate alla tutela del 
rispetto ordinamentale per questioni di più pratica consistenza, di più 
minuziosa individuazione e solitamente di minore drammaticità sociale, ma di 
più immediato contatto. La prima fra queste è la polizia amministrativa, di cui 
la Polizia Municipale  non solo fa parte ma né costituisce l'essenza, essa si  
occupa di regolamentare aspetti pratici della vita comune in genere incentrati 
sulla garanzia di rispetto di normazioni burocratiche, tecnologiche, 
commerciali, e genericamente pratiche, affinché tutta l'opera di  
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