La Spagna ed il Mediterraneo: da politica nazionale a politica europea

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INTRODUZIONE 
 
 
“Che cos’è il Mediterraneo? Mille cose insieme.  
Non un paesaggio, ma innumerevoli paesaggi. Non un mare, ma un susseguirsi 
di mari. Non una civiltà, ma una serie di civiltà accatastate le une sulle altre. […]  
Il Mediterraneo è una buona occasione per presentare un altro modo di 
accostarsi alla storia.”
1
 
 
Fernand Braudel 
 
Il Mediterraneo è sempre stato presente all’interno delle agende politiche dei 
governi che hanno guidato la Spagna, compresa quella del dittatore Francisco Franco, 
questo per ragioni geografiche, storiche, culturali ed economiche. Basti pensare al 
legame esistente tra le due sponde, nello specifico quelle occidentali, dominate per 
secoli dagli arabi e poi, con la Reconquista terminata nel 1492, diventate spagnole e 
conservate gelosamente fino agli anni ’50 del Novecento e, in misura minore, ancor 
oggi. Legame successivamente sviluppato da aragonesi e catalani, i quali crearono dei 
veri e propri insediamenti lungo le sponde mediterranee, gli alfóndigos, trasformando 
Barcellona in uno dei maggiori e trafficati porti medievali.  
Allo stesso modo, il Mare Nostrum è rimasto una priorità della politica estera dei 
governi della Spagna democratica nata con la transizione, avvenuta in seguito alla 
morte del Caudillo. Grazie al consenso bipartisan e alla stabilità politica garantita dai 
governi del Partido Socialista Obrero Español di Felipe González, nonché alla 
capacità del leader di creare alleanze con gli omologhi europei e non solo, Madrid è 
uscita dall’ostracismo internazionale nel quale era relegata ed ha guadagnato prestigio 
al punto di diventare, una volta entrata nelle Comunità Europee, un punto di 
riferimento nello sviluppo della stagnante politica mediterranea. 
 
1
 F. Braudel, Il Mediterraneo. Lo spazio, la storia, gli uomini, le tradizioni, Milano, Bompiani, 2019, 
cit. pp. 5-8.
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Per un paese con più di millecinquecento chilometri di coste mediterranee, una 
politica diretta a quel mare è imprescindibile. Eppure, essa si è sviluppata in modo 
lento e graduale, trovando una prima definizione solo nella seconda metà del secolo 
scorso, durante la fase più intensa della dittatura franchista, partendo però da un focus 
diretto solo ai paesi arabi e magrebini, con i quali esisteva – e doveva quindi essere 
coltivata in ogni modalità possibile – una relazione storica.  
Solamente con l’avvento della democrazia e l’ingresso nelle Comunità Europee la 
Spagna ha avuto la possibilità di sviluppare una politica mediterranea a tutto tondo, 
grazie ad un processo di europeizzazione a doppio senso – top down e bottom up – che 
le ha permesso di acquisire da un lato le obbligazioni derivanti dalla membership 
comunitaria ed i legami creati dai partner e dall’altro di lasciare il segno nella politica 
europea, da circa un ventennio relegata all’immobilismo. 
Quando si parla di politica mediterranea in ambito europeo, il Processo di 
Barcellona diventa inevitabilmente il punto di riferimento, per via dell’innovazione 
che esso ha comportato, le ambizioni ma anche il suo fallimento. L’iniziativa è stata 
indubbiamente spagnola, con il supporto di Italia e Francia e, di conseguenza, una 
domanda sorge spontanea: com’è riuscita la Spagna a plasmare la politica europea nei 
confronti del Mediterraneo e soprattutto da dove è partito l’interesse di Madrid per 
sviluppare un approccio globale all’area come quello prodotto attraverso il 
Partenariato Euromediterraneo (PEM)? L’elaborato si pone quindi l’obiettivo di 
rispondere a questo quesito ripercorrendo le tappe della definizione della proposta 
spagnola partendo dalla fine della Guerra Civile nel 1939, passando per la transizione 
democratica fino all’ingresso nelle Comunità Europee, analizzando gli sviluppi della 
stessa e sottolineando i punti più rilevanti. Senza l’analisi del passato non è possibile 
capire a fondo le motivazioni che hanno portato Madrid a mettersi alla testa del 
rinnovamento della politica mediterranea, insistendo molto sul concetto di globalità e 
condivisione delle responsabilità. 
Dal punto di vista metodologico, è stato fatto largo uso di fonti secondarie in lingua 
spagnola, inglese e, in misura minore, italiana e francese. Sono state altresì utilizzate 
fonti primarie, nello specifico trattati, atti dei Consigli Europei, della Commissione,
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risoluzioni delle Nazioni Unite, Gazzette Ufficiali e quotidiani per affiancare alla 
narrazione storica i riferimenti ufficiali.  
Il lavoro è stato diviso in tre capitoli che ripercorrono altrettante tappe della politica 
mediterranea spagnola. Il primo capitolo descrive l’approccio della dittatura franchista 
al mare, partendo dal 1939, ultimo anno di Guerra Civile nonché inizio della Seconda 
Guerra Mondiale, e proseguendo in modo cronologico. Il Caudillo, desideroso di 
ampliare i possedimenti spagnoli in Africa e di recuperare Gibilterra, sotto dominio 
inglese da oltre duecento anni, avrebbe cercato garanzie in cambio dell’ingresso nel 
conflitto al fianco delle potenze dell’Asse, che non sarebbe avvenuto a causa della 
situazione di estrema arretratezza e distruzione del paese dopo il conflitto interno.  
Con l’ingresso degli Stati Uniti ed il successivo turn of the tide, Franco si sarebbe 
avvicinato progressivamente a Washington, nella speranza di non rimanere ai margini 
del nuovo sistema internazionale. Tuttavia, la Spagna sarebbe rimasta isolata 
diplomaticamente fino a metà anni Cinquanta quando, grazie alle relazioni con gli 
americani ed i paesi arabi soprattutto, venne integrata nelle Nazioni Unite. In quel 
periodo quindi sarebbe stata abbozzata la politica mediterranea, assumendo però il 
nome di politica araba, basata su visioni di breve periodo nonché sul mantenimento 
dei territori coloniali nel continente africano.  
L’avvento al Palazzo di Santa Cruz, sede degli Affari Esteri, di Fernando María 
Castiella avrebbe portato una ventata di aria nuova e di speranza poiché, per la prima 
volta, vi sarebbe stato il tentativo di plasmare una politica estera coerente, lungimirante 
e moderna. Tuttavia, il regime bicefalo di Franco e Luis Carrero Blanco, Capo di 
Governo del Caudillo, avrebbe precluso ogni possibilità. Con l’aggravarsi delle 
condizioni di salute del Generalísimo, i vertici avrebbero avviato quella che sarebbe 
diventata la transizione democratica, guidata dal Re Juan Carlos I e da Adolfo Suárez. 
Il secondo capitolo tratta il passaggio dalla dittatura alla monarchia parlamentare. 
La prima parte è dedicata ai governi post-franchisti nonché a quelli dell’Unión de 
Centro Democrático, che si sarebbero concentrati sullo smantellamento dello Stato 
franchista e della costituzione di quello democratico, mettendo momentaneamente a 
lato, fino al 1977, la politica estera. La seconda invece si sofferma sul primo governo
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a guida socialista dai tempi della Seconda Repubblica spagnola, guidato da Felipe 
González con Fernando Morán agli Esteri. Nonostante la conferma delle linee guida 
della politica estera, prima fra tutte il Mediterraneo, il PSOE adottò un approccio 
diverso, definito globale e d’insieme, rinnegando quello equilibrista ed opportunista 
della dittatura. L’obiettivo sarebbe stato dialogare con tutti i partner della sponda sud 
– puntando allo stato forte, ovvero il Marocco – con il fine ultimo di stabilizzare l’area. 
Inoltre, il partito di Calle Ferraz avrebbe guidato il paese nel processo di adesione alle 
Comunità Europee nel 1986, nonché confermato la sua collocazione atlantica ereditata 
dal Governo Calvo Sotelo. Durante questa fase, sarebbero stati dedicati molti sforzi al 
recupero per via diplomatica di Gibilterra, senza però giungere all’obiettivo primario. 
Tuttavia, sarebbero iniziate una serie di negoziazioni con la Gran Bretagna che 
avrebbero generato un clima di cordialità e disponibilità, il cui climax sarebbe stato la 
Dichiarazione di Bruxelles del 1984.   
Infine, il terzo capitolo analizza la definizione finale della politica mediterranea 
spagnola nell’alveo della Comunità/Unione. Dopo una prima fase di rodaggio 
all’interno delle istituzioni brussellesi e, in virtù degli avvenimenti internazionali come 
la caduta del muro di Berlino e la fine della guerra fredda, la Spagna avrebbe iniziato 
ad avanzare le proprie proposte con il fine di riformare la politica mediterranea 
comunitaria che si trovava in una fase di blocco oramai dagli anni Settanta. Passando 
per l’approvazione della Politica Mediterranea Rinnovata e la proposta (fallita) della 
Conferenza sulla Sicurezza e la Cooperazione nel Mediterraneo plasmata sul modello 
CSCE – e lavorando con i commissari Matutes e Marín – nel 1995 sarebbe stata 
convocata la Conferenza di Barcellona, la quale avrebbe generato l’omonimo 
Processo, basato su tre pilastri o cesti concernenti politica, sicurezza, economia, 
finanza e cooperazione socio-culturale. Tuttavia, fin dall’anno successivo sarebbe 
diventato evidente come gli obiettivi definiti fossero troppo ambiziosi da raggiungere 
in un arco temporale di dieci anni ed il Processo sarebbe stato mantenuto in vita per 
non decretarne il fallimento, conclamato già nel periodo 1997-1999. Proprio nella fase 
attuativa del Procés, la Spagna avrebbe vissuto, per la prima volta, l’arrivo al governo 
dei popolari di José María Aznar che, dopo aver assunto un atteggiamento di continuità
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durante il primo mandato, si sarebbe discostato nel secondo dalla linea del 
predecessore allontanando la Spagna dall’asse franco-tedesco, fondamentale per 
qualsiasi sviluppo delle politiche europee e mediterranee. Il ritorno dei socialisti nel 
2004 non sarebbe stato sufficiente per recuperare il prestigio e la centralità perduti 
dalla Spagna la quale, dopo il fallimento della Conferenza del Decennale nel 2005 e 
l’avvio della Politica Europea di Vicinato, si sarebbe allineata alla proposta francese 
di Unione Mediterranea, diventata Unione per il Mediterraneo dopo l’intervento della 
cancelliera Merkel, di fatto cedendo la leadership nello sviluppo delle iniziative 
regionali.
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CAPITOLO PRIMO 
 
CAPITOLO PRI MO. LA POLITICA MEDITERRANEA DURANTE LA 
DITTATURA FRANCHISTA (1939-1975) 
 
 
“Una política exterior no la formula quien quiere,  
sino quien puede”
1
  
R. Mesa 
 
 
Il Mediterraneo è sempre stato presente all’interno delle agende politiche delle 
donne e degli uomini che hanno regnato in Spagna e quella del dittatore Francisco 
Franco Bahamonde non fa eccezione, questo per ragioni geografiche, storiche, 
culturali ed economiche. Basti pensare al legame esistente tra le due sponde, nello 
specifico quelle occidentali, dominate per secoli dagli arabi (moros) e poi, con la 
Reconquista terminata nel 1492, diventate spagnole e conservate gelosamente fino agli 
anni ’50 del Novecento e, in maniera ridotta, ancor oggi. 
Nonostante la longevità del regime, risulta difficile individuare una vera e propria 
politica mediterranea come la s’intende oggigiorno; una politica di strategia, unitaria, 
decisa da un responsabile in materia oppure da un Consiglio dei ministri, poiché la 
linea della dittatura non è stata coerente nel corso degli anni, è stata condizionata dalla 
presenza di divisioni all’interno dei governi franchisti e dalla situazione internazionale. 
Per alcuni autori essa è stata una politica improvvisata, per altri invece, come Rosa 
Pardo Sanz, non è nemmeno esistita fino all’avvento della democrazia.
2
 Di 
conseguenza, l’obiettivo di questo primo capitolo è analizzare come la Spagna 
franchista sia riuscita, con molte difficoltà causate da fattori interni ed esterni, a gettare 
 
1
 R. Mesa, Democracia y política exterior en España, EUDEMA, Madrid, 1988, cit. p. 16. 
2
 R. Pardo Sanz, The Mediterranean Policy of Franco’s Spain, in “Mediterranean Historical Review”, 
2001, 16(2), pp. 45-68.
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le basi per una politica mediterranea che avrebbe iniziato a dare i propri frutti solo una 
volta riabbracciata la democrazia, in seguito alla morte del Caudillo e la conseguente 
transizione.    
Per analizzare la visione spagnola del Mediterraneo durante il Franchismo possono 
essere utilizzati diversi approcci metodologici: quello cronologico, quello tematico 
oppure quello basato sull’operato dei nove ministri degli esteri che si sono succeduti 
dal 1937 al 1975. A causa della grande interconnessione esistente tra i diversi 
argomenti e per ragioni di praticità, in questo capitolo verrà adottato il primo. La prima 
parte sarà dedicata al periodo tra la Seconda Guerra Mondiale e l’uscita 
dall’isolamento, la seconda al ritorno nello scacchiere internazionale e la terza alla 
turbolenta fase finale del regime.  
 
 
1.1 La postura spagnola durante la Seconda Guerra Mondiale  
 
Quando nel settembre del 1939 la Wehrmacht entrò in territorio polacco dando così 
inizio al secondo conflitto mondiale, la Spagna di Franco si era appena lasciata alle 
spalle la Guerra Civile, terminata con l’ingresso trionfante del Caudillo a Madrid e 
l’annuncio della vittoria.
3
 Data la vicinanza politica ed ideologica a Berlino e Roma, 
era del tutto ragionevole che, nonostante tre lunghi anni di conflitto interno, la Spagna 
appoggiasse l’Asse: Franco infatti si era ispirato ad Hitler e Mussolini per instaurare il 
proprio regime, aveva portato il proprio paese all’interno del Patto Anti Comintern e 
le relazioni con il vicino in Nordafrica, la Francia, non erano delle migliori.
4
 
Ciononostante, all’interno del governo esistevano posizioni divergenti, frutto di 
considerazioni militari oppure politiche. I falangisti, lo zoccolo duro della dittatura, 
 
3
 “En el día de hoy, cautivo y desarmado el Ejército Rojo, han alcanzado las tropas nacionales sus 
últimos objetivos militares. La guerra ha terminado”. La lettura dell’ultimo bollettino di guerra venne 
data tramite la Radio Nacional il 1 aprile 1939. È possibile ascoltare l’audio originale al seguente 
indirizzo: http://www.rtve.es/alacarta/audios/80-anos-de-la-guerra-civil/parte-oficial-victoria-del-
ejercito-franco-1-abril-1939/451790/# consultato il 24 luglio.  
4
 E. M. Sánchez Sánchez, Franco y de Gaulle. Las relaciones hispano-francesas de 1958 a 1969, in 
“Studia Histórica. Historia Contemporanea”, 2004, 22, pp. 105-136.
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erano propensi alla guerra, poiché essa avrebbe permesso di guadagnare nuovi territori 
oltre i confini coloniali africani, nello specifico Marocco, Sahara e Guinea. Inoltre, 
essi si erano formati proprio in quelle zone ed erano ancora mossi dallo spirito del 17 
luglio, data del levantamiento responsabile dello scoppio della guerra civile. I ministri 
degli esteri, del commercio e dell’esercito invece, così come lo stesso Franco, erano 
più cauti; questo perché erano consapevoli che il paese non disponeva degli strumenti 
sufficienti per affrontare un nuovo conflitto, né da junior partner tedesco né se si fosse 
concentrato su un’area ridotta, ad esempio il Mediterraneo occidentale. In aggiunta, 
era prioritario il riavvio dell’economia interna così come la costruzione delle basi dello 
stato franchista, che era ancora vulnerabile e appena uscito dalla roccaforte di Burgos.
5
  
Per questi motivi, a pochi giorni dall’inizio del conflitto in Europa, Franco emanò 
il Decreto di Neutralità, che avrebbe permesso alla Spagna di risollevarsi tramite 
approvvigionamenti esteri e commercio ma, soprattutto, di guadagnare tempo. Come 
riporta Norman Goda
6
, Franco aveva già comunicato al ministro degli Esteri italiano 
Galeazzo Ciano che il proprio paese avrebbe avuto bisogno di circa cinque anni per 
risollevarsi, ma la tentazione di prendere parte al conflitto era palpabile per 
un’ulteriore motivazione che rispondeva ad un ragionamento geopolitico. Data la 
possibilità di un nuovo ordine europeo guidato dalle potenze fasciste amiche era 
necessario prendere il treno prima che fosse troppo tardi, onde evitare un isolamento 
come era avvenuto alla fine della Prima guerra mondiale e dire addio alle possibilità 
di stabilire un impero africano.
7
  
Il Generalísimo era convinto che presto o tardi la Germania nazista avrebbe esteso 
il proprio dominio in Europa, ponendo le basi per un ingresso della Spagna nel 
conflitto. Di conseguenza, per i primi mesi egli impostò la propria strategia sullo 
sfruttamento dello status di neutralità attraverso una politica di equilibrio che gli 
 
5
 J. Gil Pecharromán, La política exterior del franquismo. Entre Hendaya y El Aaiún, Barcelona, Flor 
del Viento Ediciones, 2008, pp. 30-31. 
6
 N. J. W. Goda, Franco’s bid for empire: Spain, Germany and the Western Mediterranean in World 
War II, in “Mediterranean Historical Review”, 1998, 13(1-2), p. 172. 
7
 R. Pardo Sanz, La política exterior del franquismo: aislamiento y alineación internacional, in R. 
Moreno e F. Sevillano Calero (a cura di), El franquismo. Visiones y balances, Alicante, Universidad de 
Alicante, 2009, pp. 93-118.
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permise di continuare a relazionarsi con Hitler e Mussolini ma, al tempo stesso, 
stringere accordi commerciali con Francia e Gran Bretagna, essenziali per dare respiro 
ad un’economia ancora sofferente.
8
  
Questa situazione continuò fino al giugno del 1940, momento in cui Hitler, 
consolidato l’est europeo, si dedicò all’invasione della Francia. Il Caudillo ormai non 
poteva più prolungare l’attesa e, una volta dato il proprio appoggio all’Italia fascista 
nella sua lotta contro le democrazie plutocratiche, passò dalla neutralità alla non 
belligeranza, anticamera dell’ingresso in guerra. Quest’ultimo sarebbe avvenuto una 
volta garantite le condizioni richieste da Franco, che non avrebbe sacrificato il proprio 
paese per non ottenere nulla. Di conseguenza, il generale Juan Vigón dell’Alto 
Comando della Difesa presentò al Fuhrer le aspirazioni spagnole definite 
“rivendicazioni storiche”
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: Gibilterra
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, il Marocco Francese e la zona di Orano in 
Algeria, un ampliamento considerevole del Sahara spagnolo e della Guinea, oltre ad 
approvvigionamenti ed armi. Come era prevedibile, la Germania fece cadere nel vuoto 
le richieste della Spagna, principalmente per tre ragioni: la prima era la preferenza per 
una collaborazione con il neonato regime di Vichy, la seconda era la debolezza delle 
forze armate ispaniche, la terza consisteva nella sovrapposizione di interessi in Africa 
settentrionale tra le forze dell’Asse.
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Ancor prima di questo rifiuto da parte tedesca, Franco aveva occupato l’attuale 
città marocchina di Tangeri, posta sotto amministrazione internazionale dal 1925, in 
virtù del fatto che, essendo la Spagna neutrale nell’aprile del 1940, solo lei poteva 
garantirne la sicurezza e l’indipendenza. Grazie all’assenso italiano, la città venne 
 
8
 Gil Pecharromán, La política exterior del franquismo, op. cit., pp. 30-32. 
9
 Ibid. pp. 45-47. Circa un anno dopo, i futuri Ministri degli Esteri Fernando Maria Castiella (1957-
1969) e José Maria de Areilza (1975-1976) pubblicarono “Reivindicaciones de España”, un libro di 
oltre seicento pagine nel quale, in maniera estremamente dettagliata, venivano illustrate, come da titolo, 
le rivendicazioni territoriali spagnole che coincidevano con le richieste avanzate alla Germania. Gli 
autori allegarono anche mappe molto precise, alimentando il mito imperiale spagnolo.  
10
 Gibilterra veniva reclamata dal 1714, anno della fine della Guerra di Successione Spagnola sancita 
dalla firma del Trattato di Utrecht, ancor’oggi oggetto di contrasti tra Spagna e Regno Unito a causa 
dell’ambiguità del testo e, di conseguenza, delle diverse interpretazioni date.  
11
 G. Di Febo e S. Juliá, Il franchismo, Roma, Carocci, 2003, pp. 32-33; R. García Pérez, España y la 
Segunda Guerra Mundial, in J. Tusell, J. Avilés, R. Pardo (a cura di), La política exterior de España en 
el siglo XX, Madrid, Editorial Biblioteca Nueva, 2000, p. 311.