La sessione di bilancio nell'ordinamento multilivello - Le interazioni tra i soggetti istituzionali e le problematiche della transizione

LA SESSIONE DI BILANCIO NELL’ORDINAMENTO MULTILIVELLO 
Su questa situazione si fondano le teorie di Maestri del pensiero economico 
quali Say, Pareto, De Viti e molti altri
4
 che cercano di dare nuovo fondamento 
alla contabilità pubblica. 
Il bilancio statale, non viene però influenzato dalla varie teorie elaborate, costi-
tuendo uno strumento di attuazione e rappresentazione dell’attività economico-
finanziaria dello Stato. 
Emerge così una funzione tecnica del bilancio, poiché vengono esposte gran-
dezze attive e passive e i risultati derivano da un bilanciamento di queste. Fun-
zione giuridico autorizzativa, perché rappresenta l’autorizzazione preventiva 
delle spese che il Parlamento concede (e sotto certi aspetti impone) al governo; 
implica scelte politiche e di politica economica, essendo strumento di pro-
grammazione. Inoltre, i bilanci pubblici vengono intesi come mezzi per il go-
verno dell’economia, che si esplica mediante equilibrati bilanciamenti tra pres-
sione e prelievo fiscale, ricerca di situazioni di pieno impiego occupazionale 
con le conseguenti allocazioni di risorse e distribuzione del reddito
5
.  
Per quanto la materia coincida fortemente con gli strumenti del diritto civile, la 
contabilità pubblica vede numerosi riconoscimenti nella Costituzione. 
Primo fra tutti l’art. 23 Cost. dispone che nessuna prestazione personale o pa-
trimoniale possa essere imposta se non in base alla legge, prevedendo così una 
riserva di legge che deve essere ritenuta assoluta. Si deve quindi escludere che 
una fonte diversa dalla legge possa stabilire nuovi tributi e tariffe, se non che la 
fonte sub-primaria può modificare l’imposizione entro i parametri che le sono 
consentiti.
6
Fondamentale limite alla prescrizione di cui all’art. 23 Cost. è determinato dal 
successivo art. 53 Cost. (Parte I, Titolo IV «Rapporti politici») secondo il quale 
«tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capa-
cità contributiva». 
                                                 
4
 In ordine cronologico si ricordano, più analiticamente: la teoria dello scambio (Senior); la te-
oria del consumo (Say); la teoria della produzione o della produttività (List); la teoria 
dell’utilità o del valore soggettivo (Sax); la teoria dei indirizzo politico e sociologico della fi-
nanza (Pareto, Mosca, baratta, Fasioni); la teoria economica e sociologica [De Viti, De Marco), 
la teoria statale con indirizzo etico-giuridico (Marselli). Per una trattazione più approfondita si 
veda FAUCCI R., “Breve storia dell’economia politica”, Giappichelli, Torino, 2004. 
5
 Forte, 1985 
6
 Vd. infra Cap. VI. 
 8
PREMESSA 
Quanto al sistema della formazione del bilancio, l’art. 81 Cost., posto in chiu-
sura del Titolo I (Il Parlamento), Sezione II (La formazione delle leggi) della 
Parte Seconda, dispone che annualmente venga approvato dalle camere un do-
cumento di bilancio, la cui iniziativa è riservata al Governo. Si prevede quindi 
un procedimento di approvazione che ricalca quanto previsto per la formazione 
ordinaria delle leggi, escludendo però l’iniziativa parlamentare o regionale o 
popolare (art 71, c. 2 Cost.). 
Il terzo comma dell’art. 81 Cost. prevede un’ulteriore deroga. Con la legge di 
bilancio, infatti non possono essere introdotti nuovi tributi o nuove spese. Il 
documento di risulta, quindi, si presenta come un documento a contenuto vin-
colato e ad “arrivo assicurato”. Infatti l’intero procedimento viene oggi scandi-
to da tempi ben precisi, ma in ogni caso non si può andare l’anno finanziario 
(che, almeno in Italia, coincide con quello solare), se non per più di due mesi. 
Infine il quarto comma dell’art. 81 prevede la “copertura finanziaria” di ogni 
legge che comporti nuove o maggiori spese. 
Quanto ai rapporti interistituzionali in materia di bilancio, gli articoli 100 e 103 
Cost. affidano alla Corte dei Conti un ruolo di controllo sul procedimento di 
bilancio e la giurisdizione in materia di contabilità pubblica. 
Infine, l’art. 119 Cost. riconosce a Comuni, Province, Città Metropolitane e 
Regioni autonomia finanziaria di entrata e di spesa e la possibilità di possedere 
un patrimonio. In merito è interessante andare ad analizzare come si siano svi-
luppati i rapporti tra la finanziaria nazionale e le finanziarie decentrate
7
. 
Il panorama delle fonti in materia di bilancio però, risulta molto complesso e 
articolato. Accanto le norme costituzionali e la disciplina legislativa primaria 
(nazionale), si affiancano fonti sovranazionali (in particolare la Comunità Eu-
ropea a seguito del Trattato di Maastricht del 1992, ma anche i momenti di 
contatto con organizzazioni a carattere mondiale) e fonti sub-primarie (in parti-
colare le relazioni degli organi istituzionali sussidiari quali Corte dei conti e 
Banca d’Italia; ancora, data la nuova autonomia finanziaria riconosciuta per ora 
solo formalmente dalla Costituzione alle Regioni, anche gli enti locali godono 
                                                 
7
 Vd. infra Cap. X. 
 9
LA SESSIONE DI BILANCIO NELL’ORDINAMENTO MULTILIVELLO 
di una propria “sessione di bilancio” che deve confrontarsi con quella naziona-
le). 
Nella tesi ci proponiamo di fornire, in primo luogo, una definizione dei termini 
della contabilità e proporre i basilari strumenti di lavoro, mutuati dalla discipli-
na commercialistica e finanziaria, per l’analisi delle leggi di bilancio. 
Conclusa la trattazione del procedimento di redazione dei bilanci nazionali, si 
affronterà il problema dell’ordinamento inteso nella sua proiezione multilivel-
lo
8
, cercando di chiarire i rapporti tra le fonti di rango diverso. Primi fra tutti, i 
rapporti tra enti locali, il Patto di Stabilità e i fondi di perequazione, nuova real-
tà su cui la riforma del titolo V della Parte II della Costituzione operata nel 
1999 – 2001 ha fortemente inciso. Quindi i rapporti della finanziaria nazionale 
con quella comunitaria e il bilanciamento con i parametri di Maastricht, toc-
cando lo spinoso problema della competenza in materia di politica monetaria, 
oggi solo formalmente spettante alle banche nazionali, che si pongono come 
apparato che pone in essere le direttive in materia di politica monetaria definite 
in sede comunitaria dalla BCE. A questi, si affiancano bilanci degli enti pub-
blici territoriali, si affianca la trattazione dei bilanci amministrativi trasversali, 
ovvero le Aziende Sanitarie Locali e le Università, i cui bilanci contano non so-
lo entrate proprie ma anche trasferimenti da parte dello Stato e dalle regioni. 
Infine, si vogliono analizzare alcune innovazioni e problematiche emerse nel 
corso della sessione di bilancio della XIV Legislatura, per analizzare come si 
siano concretamente affrontate le questioni dei rapporti tra Parlamento e Go-
verno, i rapporti con l’ordinamento multilivello e la c.d. “stagione dei condo-
ni”, le «una tantum» e il decreto c.d. tagliaspese. 
 
                                                 
8
 Per maggiori chiarimenti circa l’ordinamento multilivello, rinvio a CARROZZA P., “Sistema 
delle fonti e forma di governo europea”, ancora inedito. 
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NOTA DI AGGIORNAMENTO 
Il presente lavoro si intende aggiornato a: 
• Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, 26 agosto 2006, n. 198; 
• Gazzetta Ufficiale, 1
a
 Serie Speciale – Corte costituzionale, 23 agosto 
2006, n. 34; 
• Gazzetta Ufficiale, 2
a
 Serie Speciale – Comunità europee, 28 agosto 
2006, n. 67; 
• Gazzetta Ufficiale, 3
a
 Serie Speciale – Regioni, 26 agosto 2006, n. 34; 
• Diritto e Giustizia, 1 luglio 2006, n. 26; 
• Rassegna Parlamentare, fasc. 6, 2006; 
• Repertorio del Foro italiano, 2005. 
 

CAPITOLO PRIMO 
GLI STRUMENTI DEL BILANCIO 
1. I termini della contabilità: il bilancio. 
Il bilancio è un documento contabile attraverso il quale, mediante la contrappo-
sizione di classi di valori di segno opposto, si dimostrano i risultati, previsti o 
conseguiti, della gestione nell’arco di tempo di riferimento. Normalmente la 
gestione si risolve con continuità, quindi non avrebbe senso prevedere delle in-
terruzioni di carattere temporale, tuttavia è necessario fare riferimento a cicli 
ben definiti per poter procedere alle valutazioni. 
Essendo quindi la gestione continuativa nel corso dell’anno solare, si è soliti 
creare un periodo di riferimento che ricomprenda un periodo di dodici mesi, 
creando il concetto di “anno finanziario” (in alcuni casi coincidente con quello 
solare). 
Se quindi l’anno finanziario è l’arco di tempo in cui si formulano le previsioni 
o si riscontrano i risultati, l’esercizio finanziario è il complesso di attività della 
gestione finanziaria condotte nel corso dell’anno, connesse all’acquisizione 
delle entrate e all’erogazione delle spese. 
Si pone poi la necessità di distinguere diverse tipologie di “bilancio” a seconda 
dell’aspetto di riferimento. 
1.1. Bilancio preventivo e bilancio consuntivo. 
Il bilancio preventivo si presenta come il complesso di previsioni concernenti 
l’esercizio che ancora deve iniziare. Viceversa, il bilancio consuntivo è relativo 
all’esercizio che si è concluso e contiene le indicazioni delle entrate realizzate e 
delle spese sostenute. 
Il bilancio preventivo inoltre, indica quelli che sono gli obiettivi di spesa, limi-
tando il potere dell’organo esecutivo entro i parametri previsti. Un’ulteriore 
suddivisione distingue i bilanci preventivi in generali, quando il documento 
LA SESSIONE DI BILANCIO NELL’ORDINAMENTO MULTILIVELLO 
contempla tutte le operazioni della gestione, e parziali, se il documento si rife-
risce a specifiche operazioni. 
1.2. Bilancio economico e bilancio finanziario. 
Circa l’oggetto dei movimenti in entrata ed in uscita previsti dal bilancio, lo si 
può ripartire in “bilancio economico”, qualora comprenda le entrate e le uscite 
relative all’esercizio che riguardano sia il denaro che beni diversi da questo, e 
“bilancio finanziario”, qualora comprenda le sole operazioni in denaro. 
1.3. Bilancio di competenza e bilancio di cassa. 
Infine, il “bilancio di competenza” riguarda le entrate e le uscite che si prevede 
di accertare nel corso dell’esercizio finanziario; il “bilancio di cassa” riguarda 
invece le entrate che si prevede di riscuotere effettivamente nell’esercizio suc-
cessivo e i pagamenti da eseguire nello stesso periodo. 
1.4. Bilancio annuale e bilancio pluriennale. 
Con riferimento al periodo di tempo che contemplano, i bilanci possono essere 
suddivisi in “bilanci annuali”, che contemplano il solo ciclo annuale della ge-
stione; e “bilanci pluriennali” che contemplano cicli di durata superiore 
all’annuale, rispondendo ad esigenze di programmazione. 
2. Le fonti costituzionali. 
2.1. Il procedimento di bilancio dell’art. 81 Cost. 
Per trattare compiutamente di bilanci pubblici, è necessario prendere le mosse 
dall’art. 81 Cost., che, come si è già detto, è posto in chiusura della sezione re-
lativa alla “Formazione delle leggi”. 
Il comma 1 dell’articolo in esame prevede la partecipazione dei due soggetti 
apicali dell’ordinamento: le Camere, cui spetta approvare i bilanci e il rendi-
conto consuntivo, e il Governo, cui compete la redazione dei relativi disegni di 
legge. 
L’iniziativa è riservata esclusivamente al governo, considerato responsabile 
dell’azione amministrativa dello Stato e della gestione del bilancio, anche in 
forza della presunzione per cui sia già a conoscenza degli elementi di previsio-
 14
GLI STRUMENTI DEL BILANCIO 
ne, in base all’esperienza dei propri organi. Ecco quindi che il governo sarebbe 
«in grado, esso solo, di conoscere e valutare i bisogni pubblici da soddisfare e 
scegliere i mezzi per soddisfarli»
1
. 
In particolare, per quanto l’iniziativa sia nominalmente attribuita all’intero 
Consiglio dei ministri, viene riconosciuta una forte preminenza al Ministro 
dell’Economia. 
Già le riforme di Cavour, agli albori dell’Unità, avevano attribuito al Ministro 
del Tesoro «l’esclusiva amministrazione delle entrate, la responsabilità dei 
pagamenti di tutte le spese dello Stato e l’iniziativa parlamentare per le mede-
sime, con lo scopo di ottenere il coordinamento delle diverse parti dei servizi 
centrali in modo da comporre un insieme d’amministrazione finanziaria che 
aumentasse la rapidità dell’azione governativa, per portasse infine unità nei 
lavori compiuti dai medesimi e li conducesse a pro del benessere nazionale»
2
. 
Sarà poi la riforma del Cambray – Digny del 1969 a rafforzare il ruolo del mi-
nistro affiancandogli la Ragioneria Generale dello Stato, con il compito di ac-
centrare la contabilità della complessa azienda statale. 
L’evoluzione politico legislativa ha portato spesso ad avvicinare e quasi a con-
fondere
3
 le figure del Ministro del tesoro  e del Ministro delle finanze, fino a 
giungere alla Costituzione del 1948 che lascia al legislatore il compito di isti-
tuire e organizzare i ministeri. 
2.2. Il valore della legge di bilancio. 
Sin dallo Statuto Albertino si è spesso attribuito alle leggi di bilancio un valore 
meramente formale. Questa considerazione può dirsi accolta anche dal Costi-
tuente che, difatti, inserì nel Testo costituzionale il principio del “valore forma-
le” della legge di bilancio nel comma 3 dell’art. 81, secondo il quale «non si 
                                                 
1
 INGROSSO, “La statuizione delle spese pubbliche”, in Riv. Dir. Fin., 1939. 
2
 PATTOROSI, “Sviluppo storico dell’ordinamento del bilancio italiano e il controllo del Mini-
stero del Tesoro”, Roma, 1953. 
3
 Fino al  1976 la competenza in materia di bilanci e amministrazione dello stato era affidata al 
solo ministro del tesoro. Dal 1877 al 1922 furono distinti due ministeri poi riunificati dal 1923 
al 1943. 
 15
LA SESSIONE DI BILANCIO NELL’ORDINAMENTO MULTILIVELLO 
possono stabilire nuovi tributi e nuove spese», restituendo alla legge di appro-
vazione del bilancio «carattere di legge semplicemente formale»
4
. 
Il divieto di introduzione di nuovi tributi si pone quindi come limite per 
l’approvazione di nuovi oneri senza adeguata ponderazione, considerando la 
scarsa attenzione di cui godrebbe la norma tributaria rispetto alla mole e alle 
problematiche del bilancio statale. 
L’Assemblea Costituente
5
 del resto intese estendere il divieto anche alle modi-
fiche delle norme tributarie in vigore; tuttavia, da una lettura strettamente lette-
rale, emerge che per tributi «nuovi» si debba fare riferimento a norme non an-
cora sostanzialmente in vigore, lasciando così fuori dall’ambito di operatività 
del divieto le modifiche alle norme preesistenti. 
Al tempo stesso, l’art. 81, c. 3 Cost. limita l’introduzione anche di «nuove spe-
se». In questo caso però il divieto costituisce un mero limite per l’esecutivo 
che, a differenza di quanto accade per le entrate, non può istituire nuovi capito-
li senza l’intervento dell’Assemblea
6
. 
2.3. Regole per l’approvazione. Rinvio. 
Relativamente alla procedura, l’art. 71, c. 4 Cost. non consente che i bilanci 
possano essere approvati dalle commissioni riunite in sede legislativa, impo-
nendo l’adozione della normale procedura di esame e approvazione da parte 
delle Camere. Non viene comunque limitata la possibilità di fare ricorso alle 
commissioni perché queste operino controlli circa l’incidenza dei singoli prov-
vedimenti nei rispettivi ambiti di competenza. Questo sistema di relazioni e dei 
rapporti tra commissioni e Assemblea sarà meglio approfondito infra Cap. VI. 
 
 
                                                 
4
 In questo senso, CORTE DEI CONTI, “Relazione al Parlamento per il 1947 – 1950”, I, 2, 1 131 
in cui si rileva come nel periodo di vigenza dello Statuto, mancando una restrizione costituzio-
nale, venisse attribuito alle leggi di approvazione dei bilanci valore di legge sostanziale, essen-
do tra l’altro deliberata dalla stessa autorità che esercitava ogni altra funzione legislativa. 
5
 Resoconto 17 ottobre 1947, 1319. 
6
 Emerge quindi una fondamentale regola di comportamento. Da una parte le entrate previste 
sono solo un indice variabile che il governo può modificare e integrare istituendo nuovi tributi 
o modificando quelli esistenti; dall’altro le spese previste con legge di bilancio fissano il limite 
massimo entro cui è consentito al governo di agire. 
 16
GLI STRUMENTI DEL BILANCIO 
3. L’attuazione della norma costituzionale. 
Dall’entrata in vigore della Costituzione fino agli anni ’70 assistiamo al c.d. 
“congelamento”, durante il quale la maggioranza di governo di centrodestra 
manca di attuare la Costituzione, favorendo così quella dottrina che suddivide-
va in norme programmatiche e in norme precettive le disposizioni costituziona-
li. 
Fino al 1966 emerge una certa prassi applicativa dell’art. 81 Cost.
7
 che viene 
interrotta in seguito all’intervento della Corte Costituzionale che dichiara inco-
stituzionale una legge
8
 perché priva di copertura degli oneri dalla stessa auto-
rizzati
9
. 
Inizia così una nuova stagione di prassi applicativa dell’art. 81 Cost. che pos-
siamo agevolmente far concludere nel 1988 – 1990. Questa fase è segnata in-
nanzitutto da un ripensamento della Corte Costituzionale in ordine 
all’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla se-
zioni unite della Corte dei conti in sede di parificazione del rendiconto genera-
le
10
. 
Con la V Legislatura inizia la fase del disgelo costituzionale. Nel 1970 vengo-
no costituite le Regioni e ne vengono approvati dal Parlamento gli statuti. Ven-
gono quindi emanati undici decreti di trasferimento, uno per ogni ministero, 
che pongono in capo alle regioni alcune competenze spettanti originariamente 
ai ministeri. 
In questo periodo si inizia a sentire la necessità di creare una funzione imposi-
tiva in capo agli enti decentrati, poiché il sistema di spesa illimitata entro i pa-
rametri dei bilanci nazionali, così come accadeva nei comuni, non era suffi-
ciente ne’ funzionale alla nuova realtà regionale. 
La legge n. 468 del 1978 disciplina per prima la procedura di bilancio, scan-
dendone esattamente i termini e i contenuti. Così facendo si riesce a completare 
                                                 
7
 Si veda in merito BUSCEMA S., voce “Bilancio dello Stato” in Enciclopedia del diritto, V, p. 
397 ss. 
8
 La legge in questione era la l. 13 agosto 1959, n. 904. 
9
 Il riferimento è a C. cost. 10 gennaio 1966, n. 1 in Giur. cost., 1966, 1 ss. 
10
 Il ripensamento era dovuto all’emanazione delle legge 4 febbraio 1967, n. 25, che riconosce-
va alla Corte dei conti la legittimazione a sollevare le questioni di legittimità in sede di control-
lo. 
 17
LA SESSIONE DI BILANCIO NELL’ORDINAMENTO MULTILIVELLO 
l’approvazione del bilancio entro l’anno solare/finanziario, riconducendo a ec-
cezione la gestione provvisoria (art. 81, c. 2 Cost.) che fino ad allora era invece 
la regola. 
Viene inoltre introdotto l’istituto del bilancio pluriennale, la legittimazione 
dell’iscrizione in bilancio dei fondi speciali, la copertura delle spese pluriennali 
mediante la fissazione dell’onere complessivo, la copertura per il primo anno e 
il rinvio alla legge finanziaria annuale per gli esercizi successivi, la copertura 
con i mezzi del bilancio pluriennale per le spese a carattere continuativo, 
l’introduzione della «legge finanziaria»
11
. 
La nuova procedura, così come definita nel 1978 si presenta però farraginosa, 
così che nel 1986 due risoluzioni della Camera dei Deputati e del Senato della 
Repubblica cercano di delineare quella che sarà la nuova procedura, in partico-
lare facendo in modo che i contenuti inseriti nell’atto siano strettamente atti-
nenti al bilancio. Viene ad essere delineata la c.d. “finanziaria snella” che verrà 
presto modificata nuovamente nel 1987. 
Sarà la legge n. 362 del 1988 ad innovare la legge 468/1978 prevedendo 
l’introduzione nei fondi speciali di voci di segno negativo relative ai provve-
dimenti di risparmio di spese o di aumento di entrate il cui perfezionamento in 
corso d’anno condiziona per un pari ammontare la successiva approvazione di 
provvedimenti collegati ad accertamenti positivi.. 
Nel 1999 sono intervenute ulteriori modifiche alla legge 468/1978, senza che 
sia però cambiata la struttura delineata alla fine degli anni ’80. 
4. Segue. I documenti costituenti il bilancio. 
In base alle ultime riforme attuate nel 1999, numerosi sono i documenti che af-
fiancano e si intrecciano con la legge di bilancio. Sinteticamente, possiamo di-
stinguere tra: 
• Provvedimenti legislativi: 
o Legge di bilancio; 
o Legge finanziaria; 
                                                 
11
 La legge finanziaria si presenta come parallela alla legge di bilancio, ed è finalizzata alla 
produzione di norme sostanziali di entrata e di spesa, compreso il ricorso al mercato finanzia-
rio. 
 18
GLI STRUMENTI DEL BILANCIO 
o Leggi collegate alla manovra di finanza pubblica
12
; 
o Legge di assestamento del bilancio dello Stato; 
o Legge di approvazione del rendiconto; 
• Principali documenti connessi alla manovra di bilancio: 
o Documento di programmazione economico- finanziaria (DPEF) 
ed eventuale nota di aggiornamento; 
o Relazione revisionale e programmatica per l’anno successivo; 
o Relazione trimestrale sulla situazione di cassa; 
o Relazione sull’andamento dell’economia nell’anno precedente e 
aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso; 
o Relazione generale sulla situazione economia del Paese 
nell’anno precedente.  
 
                                                 
12
 Queste leggi sono esaminate al di fuori della sessione di bilancio, c.d. provvedimenti collega-
ti fuori sessione ovvero ordinamentali. 
 19