9
tanto che nel 1995 la stampa economica americana evidenziò che il sistema
pensionistico cileno faceva “vergognare” quello degli Stati Uniti d’America.
Ma negli ultimi anni anche a seguito della crisi asiatica che ha colpito
l’economia di tutto il sud America il sistema sta un po’ scricchiolando
mettendo in apprensione gli addetti ai lavori che inizialmente prendevano
come esempio il modello cileno al fine di introdurlo in altre economie.
Ciò che di seguito, dopo un accurata descrizione, andremo a studiare, o
meglio a verificare, è se tale sistema funziona ed è una certezza per i
lavoratori o se i risultati ottenuti inizialmente siano stati solamente il frutto di
particolari politiche di privatizzazione che hanno dato enfasi all’economia e di
conseguenza ai rendimenti dei fondi pensione.
Non pretendiamo certo di trovare la soluzione di tutti i problemi anche
perché in accordo col pensiero di Dimitri Vittas
1
, economista della World
Bank che tanto si è occupato di questo problema, per dare un giudizio
definitivo è necessario un più lungo periodo di valutazione, nell’ordine almeno
dei 40 o 50 anni.
1
Ho avuto il piacere di dialogare con lui chiedendogli un esplicito parere sul sistema pensionistico cileno o
meglio sulla validità di un sistema “Fully Funded”.
10
CAPITOLO I
SITUAZIONE PRIMA DELLA RIFORMA
Inizieremo la nostra trattazione con una descrizione del vecchio sistema
pensionistico che si trova ancora funzionante attraverso l'Istituto di
Normalizzazione Previdenziale.
Pensiamo che per capire l’evoluzione del sistema nella storia sia d’aiuto
mettere in luce le lacune del vecchio regime al fine di capire quali siano state
le motivazioni che hanno portato al cambiamento.
I primi due capitoli sono dedicati alla descrizione del regime precedente
la riforma ed alle modalità che hanno guidato la transizione, in particolare
quest’ultima parte è di somma importanza perché la cosa più difficile in una
situazione come questa, ovvero di tracollo del sistema previdenziale con la
conseguente necessità di applicare una drastica trasformazione, è proprio
come finanziare in concreto le pensioni e tutti i sistemi di sussidio, dato che le
risorse che venivano prima utilizzate diventano di proprietà dei lavoratori
confluendo nei Fondi Pensione.
Ad esempio una situazione come quella cilena non sarebbe nemmeno
parzialmente realizzabile in Italia se si valutano le spese per finanziare la
nostra previdenza sociale.
11
1.1 Contesto economico e politico
La riforma del sistema pensionistico cileno fu parte di un più ampio
processo di riforma del economia che cominciò nel 1974.
Un governo militare sotto il generale Pinochet prese il potere
schiacciando il governo socialista di Allende nel settembre del 1973.
L’economia in quel periodo era completamente chiusa agli scambi con
l’estero e dominata dal settore pubblico con un controllo da parte del governo
sia della produzione che della distribuzione dei beni e dei fattori della
produzione, caratterizzata da alta inflazione e deficit in conto capitale.
Il governo militare attuò immediatamente politiche di
deregolamentazione dei prezzi ed incominciò un processo di privatizzazione
e di liberalizzazione degli scambi.
Alla fine degli anni settanta la riforma del sistema cominciò, includendo il
sistema pensionistico.
Questa riforma fu pionieristica all’interno della America Latina e non
ebbe un forte supporto sociale ne un’approvazione a livello internazionale.
12
1.2 Il vecchio sistema “Pay As You Go”
L’antico sistema di previdenza sociale operante in Cile fino al 1980 ebbe
le sue origini nel 1924 con la creazione della Caja de Seguro Obrero (Fondo
di Sicurezza Sociale per i Lavoratori) che, come il suo nome indica, fu creata
per provvedere all’assistenza sociale dei lavoratori manuali.
Questa cassa provvedeva all’assistenza medica, ai sussidi di malattia e
alle pensioni di vecchiaia ed invalidità.
L’anno successivo tale sistema fu ampliato creando due nuovi fondi: la
Caja de Empleados Particulares (EMPART) per i lavoratori privati e la Caja
Nacional de Empleados Publicos y Periodistas (CANAEMPU) per gli statali
ed i giornalisti.
Parallelamente alla creazione di nuove casse, i programmi di sicurezza
sociale si svilupparono in modo diverso e per ogni categoria di lavoratori
esistevano requisiti diversi per ottenere le pensioni, quali il sesso, l’età, gli
anni di servizio.
I diversi sistemi di previdenza non furono mai creati secondo un unico
programma generale di sicurezza sociale, bensì secondo il livello d’influenza
politica che ogni singola categoria di lavoratori poteva avere in sede di
decisione.
C’è una differenza sostanziale da sottolineare tra il precedente sistema e
quello operante attualmente: il precedente sistema funzionava come sistema
solidaristico, cioè, i contributi dei lavoratori cosiddetti attivi servivano per
finanziare le pensioni dei lavoratori cosiddetti passivi; il sistema operante
attualmente è basato invece sulla capitalizzazione individuale.
13
1.2.1 Tassi di contribuzione
In questo paragrafo analizzeremo l’evoluzione dei tassi di contribuzione
delle tre principali istituzioni previdenziali, il Servicio de Seguro Social (SSS)
la Caja de Empleados Particulares (EMPART) e la Caja Nacional de
Empleados Publicos y Periodistas (CANAEMPU).
Assieme, queste tre istituzioni coprivano nel 1980 il 94% del totale dei
contribuenti.
Considerando il periodo 1968-1980, il tasso di contribuzione
previdenziale ed assistenziale che i lavoratori dovevano ai rispettivi fondi
andò aumentando, arrivando nel 1974 a rappresentare più del 50% della
remunerazione mensile.
Successivamente questo tasso cominciò a diminuire mettendo in
difficoltà il finanziamento del Sistema.
Tasso globale di contribuzione Tab. 1.1
Anni SSS EMPART CANAEMPU
1968-1972 47,90 57,73 25,75
1973 49,90 59,00 25,75
Gen 1974 47,60 55,50 45,75
Mar 1974 60,60 68,50 58,75
Mag 1974 56,60 64,50 54,75
Gen 1975 52,35 60,21 50,50
Mar 1975 51,20 59,07 50,50
1977 47,20 55,07 46,50
Gen 1978 43,20 51,05 42,50
Apr 1978 39,20 47,04 38,50
Lug 1978 36,20 44,04 35,50
1980 33,20 41,04 32,50
Fonte: Cheyre, 1991
14
Bisogna precisare che il tasso globale di contribuzione finanziava le
pensioni, l’assistenza sanitaria e gli incidenti sul lavoro, per cui è più
importante quest’ultimo che il tasso di contribuzione per le pensioni dato che i
capitali raccolti erano utilizzati indistintamente per i differenti programmi.
Tasso di contribuzione per le pensioni Tab. 1.2
Anni SSS EMPART CANAEMPU
1968-1973 21,50 26,00 16,00
1974-1977 23,20 26,00 16,00
1978 23,20 25,16 16,00
1979-1980 22,95 24,91 15,75
Fonte: Cheyre, 1991
1.2.2 Copertura
Contribuenti attivi per fondo previdenziale Tab. 1.3
Anni SSS EMPART CANAEMPU ALTRI TOTALE
1961 1264 189 - 78 1531
1965 1375 230 167 116 1888
1970 1476 275 261 129 2141
1971 1513 287 276 137 2213
1972 1540 310 269 144 2263
1973 1561 340 284 206 2391
1974 1594 361 292 140 2387
1975 1537 345 284 133 2299
1976 1550 350 273 132 2305
1977 1490 370 273 134 2267
1978 1447 378 275 135 2235
1979 1486 403 266 136 2291
1980 1394 430 264 139 2227
Fonte: Cheyre, 1991
Le prime tre istituzioni create furono, fino al 1980, quelle di maggior
importanza per quantità di contribuenti.
15
L’unione di queste tre istituzioni coprì una elevata percentuale di forza
lavoro, che nel periodo 1960 ed il 1980 oscillò tra il 60% ed il 79%.
La massima copertura si raggiunse nel 1973, con un 79%, la quale si
ridusse progressivamente sino a raggiungere nel 1980 il 64%.
Questa diminuzione è spiegata dalla forte evasione contributiva,
dall’aumento della disoccupazione e da un lieve aumento del numero di
lavoratori indipendenti.
È probabile, se non certo, che l’evasione sia stata incentivata dall’elevato
tasso di contribuzione che al momento della riforma oscillava tra il 32,5% e il
41,04%.
A sua volta il tasso di disoccupazione passò da un 3,3% nel 1972 ad un
14,9% nel 1975 e nel 1980 ancora si attestava ad un 10,4%.
Infine si registrò un aumento dei lavoratori indipendenti che passò da un
19,9% del totale nel 1974 ad un 21,1% nel 1980.
Copertura dell’antico sistema Tav. 1.4
Anni
Contribuenti attivi/
Forza di lavoro (%)
Contribuenti attivi/
Occupati (%)
1960 69 75
1961 60 65
1965 69 74
1970 73 77
1971 74 79
1972 75 78
1973 79 83
1974 78 83
1975 74 86
1976 74 83
1977 73 79
1978 68 76
1979 68 75
1980 64 71
Fonte: Cheyre, 1991
16
1.2.3 Benefici Pensionistici
I benefici pensionistici per ognuna delle tre istituzioni menzionate
differivano significativamente, per cui analizzeremo ogni fondo
separatamente, tenendo in considerazione le tre più importanti del vecchio
regime: Servicio de Seguro Social (SSS) la Caja de Empleados Particulares
(EMPART) e la Caja Nacional de Empleados Publicos y Periodistas
(CANAEMPU).
Di seguito viene mostrata una tabella che mette a confronto i vantaggi
concessi da queste tre casse, riguardo ai requisiti per accedere ai distinti tipi
di pensione e gli importi delle stesse.
Come si può vedere, i tipi di pensione, i loro requisiti e le somme
differiscono tra un'istituzione e l'altra e ciò portava ad un sistema
discriminante.
A sua volta, ognuna di queste casse autorizzava altri benefici ai propri
associati, come ad es. la rata funebre, prestiti, vendite di case a condizioni
speciali, risarcimenti per anni di servizio, crediti ipotecari, restituzioni di
somme accumulate nel Fondo di Pensione ecc.
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Benefici concessi dalle tre principali istituzioni dell’antico sistema Tab. 1.5
ISTITUZIONI VECCHIAIA ANZIANITA’
REQUISITO AMMONTARE REQUISITO AMMONTARE
SSS
-uomini: 65ann
-donne 55 anni
-800 settimane di
contribuzione
-50% del SB (1)
+1% SB (1) per ogni
50 settimane in
eccesso alle prime
500.
-non potendo
eccedere del 70%
SB (1).
-Non si
distribuiscono
pensioni per
anzianità
CANAEPU
-uomini e donne
65anni
-10 anni di
contribuzione
-SB (2)* N
o
di anni
di servizio / 30
-non potendo
eccedere l’SB (2)
-30 anni di
contribuzione
-SB (2)
EMPART -uomini e donne
65 anni
-meno di un anno
per ogni 5 di
servizio, con un
massimo di 5 per
le donne
-SB (3)* N
o
di anni
di contribuzione /
35
-non potendo
eccedere l’SB (3)
-35 anni di
servizio per gli
uomini
-30 anni di
servizio per le
donne con 25
effettivamente
lavorando o 20 e
55 anni di età
-uguale alla
pensione di
vecchiaia
(1) Salario di base mensile (SB): somma dei salari e redditi imponibili degli ultimi cinque anni divisa per
sessanta, i tre ultimi anni si calcolano in base all'aumento che è stato registrato nel salario medio dei
sussidi.
(2) Salario di base mensile (SB): media delle remunerazioni degli ultimi 36 mesi.
(3) Salario di base mensile (SB): media delle remunerazioni degli ultimi 60 mesi prima del momento in
cui si riceve il beneficio, calcolando gli ultimi 24 mesi in base all'incremento del salario essenziale.
18
ISTITUZIONE INVALIDITA’ TOTALE INVALIDITA’ PARZIALE SOPRAVVIVENZA
REQUISITO AMMONTARE REQUISITO AMMONTARE REQUISITO AMMONTARE
SSS
-incapacità del 70%
-densità di
contribuzione di 0,4
negli ultimi 5 anni e
di 0,5 nel periodo di
affiliazione
-uguale alla pensione
di vecchiaia
-Incapacità tra il 40
ed il 70%
-50% della pensione
di vecchiaia
-vedovanza ed
orfanità
-50 settimane di
contribuzione
-densità di
contribuzione di 0,4
negli ultimi 5 anni e
di 0,5 nel periodo di
affiliazione
-50% della pensione
che si sarebbe
ottenuto in caso di
invalidità totale
-20% del salario
medio per ogni figlio
CANAEMPU
-incapacità assoluta
-10 anni di
contribuzione e meno
di 65 anni
-uguale alla pensione
di vecchiaia
-Non si distribuiscono
pensioni per
invalidità parziali
-vedovanza ed
orfanità
-10 anni di
contribuzione
-20% del saldo base
o pensione, e 1%
addizionale per ogni
anno di servizio in
eccesso oltre i primi
10
-non potendo
eccedere il 50%
dell’SB (2)
EMPART
-Incapacità dei 2/3
tre anni di
contribuzione e meno
di 65 anni
-70% SB (3) + 2%
SB (3) per ogni anno
dopo i primi 20
-Non si distribuiscono
pensioni per
invalidità parziali
-vedovanza
-orfanità
-vedovanza: 50% SB
(3)
-orfanità: 15% SB (3)
per ogni beneficiario
Fonte: Cheyvre H.
19
1.3 Crisi del sistema a Ripartizione
Dalla metà degli anni 50, il sistema pensionistico iniziò a mostrare alcuni
segni di crisi.
Prova di ciò fu che la totalità dei governi che si succedettero cercarono
od utilizzarono delle riforme al fine di perfezionarlo.
Gli studi più importanti con l'obiettivo di proporre la riforma furono quelli
compiuti dalla commissione Klein-Sack la quale con una ricerca fatta nel
1973 evidenziò i principali problemi:
ξ disequilibrio finanziario,
ξ discriminazione ed ingiustizie nei benefici,
ξ eccessivi costi d’amministrazione
e suggerì l’esclusione della funzione di ridistribuzione del reddito dal sistema
pensionistico, la possibilità di scegliere tra ritiri periodici e l’acquisto di una
rendita vitalizia, la gestione non centralizzata del fondo, l’uso di regole
contrattuali per l’incentivazione del management e la libera scelta del fondo
(Diamond e Valdès-Prieto, 1993).
1.3.1 Disequilibrio finanziario
Molti passi avanti furono fatti per preparare la riforma proposta, tanto che
un programma di restrizione fiscale iniziò non appena l’economia cominciò a
migliorare, al fine di finanziare le suddette riforme ed evitare debiti da
finanziamento.
Nonostante questi sforzi, alla fine degli anni settanta, il sistema
previdenziale era ancora gravato da numerosi problemi, sia a causa della sua
struttura sia per la situazione demografica in cui si trovava il paese.
20
C’era un alto livello di evasione che obbligava il governo a continui
finanziamenti per riequilibrare la differenza tra i contributi versati e il
pagamento delle pensioni.
In quel periodo esistevano 32 fondi diversi, che fornivano assistenza a
2,3 milioni circa di lavoratori pari a 60% della forza lavoro e davano vita a più
di 100 differenti sistemi di previdenza.
La base per il calcolo delle pensioni era determinata dal reddito passato,
in particolare dai contributi versati negli ultimi cinque anni lavorativi. Questo
incentivava i lavoratori a dichiarare il salario minimo durante la vita lavorativa,
così da pagare un livello contributivo il più basso possibile ed a contribuire
con il dovuto negli ultimi cinque anni al fine di ottenere un beneficio
pensionistico superiore.
Molte prestazioni previdenziali inoltre non erano indicizzate all’inflazione,
ciò obbligava il governo ad intervenire con un’integrazione che tuttavia a
causa della continua ed inarrestabile crescita dei prezzi al consumo non era
in grado di colmare la svalutazione in termini reali delle pensioni.
Inoltre questo sistema previdenziale non permetteva una redistribuzione
del reddito tra i più poveri i quali generalmente erano i più svantaggiati per
requisiti richiesti, metodo di calcolo delle indennità ed aggiustamenti
inflazionistici.
La vera e principale redistribuzione era inter-generazionale poiché i
lavoratori erano obbligati a pagare alti contributi al fondo (nel 1979 infatti i
lavoratori salariati contribuivano con il 23% del loro stipendio ed attorno al
25% i colletti bianchi).
Ciò costituiva un elemento di inefficienza economica, giacché diventava
sempre più costoso assumere un lavoratore; in altre parole, era come se
esistesse un’imposta per l’assunzione della manodopera, situazione che
contribuì a scoraggiare la creazione di posti di lavoro e ad incrementare la
disoccupazione.
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