La riforma del sistema istituzionale dell'Unione europea

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nel Ventesimo secolo, problemi legati al rischio di grandi conflitti 
collettivi, quali le guerre fra gli Stati europei e i contrasti di classe 
all’interno delle singole società. L’integrazione tra i popoli, lo sviluppo del 
diritto e delle regole di convivenza a livello internazionale e l’elaborazione 
dell’economia sociale di mercato a livello interno hanno consentito la 
soluzione o il superamento di gran parte di questi conflitti, nonostante 
permangano ancora, e forse in maniera più acuta, evidenti disuguaglianze. 
Inoltre, a livello mondiale vi sono zone di forte instabilità politica e si 
assiste all’emergere di conflitti etnici in relazione ai quali occorre 
intervenire per impedire il ripetersi di tragedie umanitarie e di atti di 
violenza su vasta scala, come quelli perpetrati nell’ex Jugoslavia, nel 
Caucaso e nel Kosovo. 
I governi nazionali, tuttavia, sembrano essere impotenti di fronte a tali 
questioni. Tali problematiche interessano tutti i Paesi europei, i quali sono 
consapevoli della loro interdipendenza, della loro comune vulnerabilità e 
del dovere di considerare l’impatto che anche le misure adottate a livello 
nazionale possono avere sugli altri Stati membri. Essi sono spesso 
condannati dall’opinione pubblica per la loro distanza dalla società reale: 
sembrano operare le scelte per la realizzazione del bene comune sulla base 
di regole oligarchiche ed inefficaci, che favoriscono l’allontanamento dei 
cittadini dalle istituzioni e dai centri di decisione della politica. 
Questa dichiarata impotenza è dovuta principalmente al fatto che la 
maggior parte dei soggetti politici esistenti in Europa sono emersi dalle 
fratture che hanno caratterizzato questo secolo, fratture che ora sono state 
 8
attenuate, riducendo così la loro capacità di affrontare questioni di natura 
diversa. Quasi tutte le famiglie politiche contemporanee sono figlie delle 
grandi guerre ideologiche del Novecento – laici e cattolici, socialisti e 
liberali, democratici e fautori di governi autoritari – e sono pertanto 
inadeguate ad affrontare le problematiche del Ventunesimo secolo, in 
quanto i loro appelli dottrinali e le loro formule di socializzazione sono in 
via di obsolescenza2. 
Per tali motivi, le nuove problematiche devono essere affrontate da 
soggetti politici diversi, che siano meno influenzati dall’orgoglio di parte e 
che cerchino di perseguire l’interesse comune, tentando di trovare una 
sintesi delle molteplici posizioni. 
È essenziale continuare nell’opera di costruzione dell’Europa come 
soggetto giuridico e politico. 
L’innegabile successo dell’integrazione europea è dovuto 
essenzialmente ad un sistema istituzionale atipico, caratterizzato da 
elementi di sovranazionalità, i quali garantiscono all’Unione europea 
un’efficacia sconosciuta a qualsiasi organizzazione internazionale di tipo 
classico. 
Tuttavia, tale struttura istituzionale è stata pensata e definita negli anni 
Cinquanta per una Comunità di sei Stati membri. Vari trattati successivi 
hanno apportato degli adeguamenti, ma non si è mai proceduto ad una 
riforma globale. Tale questione si è posta con urgenza in considerazione 
dell’imminente allargamento dell’Unione europea. A questo proposito è 
                                                 
2 V. R. PRODI, op. cit., p. 8. 
 9
stata convocata una Conferenza intergovernativa, che ha aperto 
ufficialmente i suoi lavori il 14 febbraio 2000. 
Su questo fondamentale tema si contrappongono essenzialmente due 
orientamenti. Stando al primo, si dovrebbe procedere ad un mero 
ammodernamento delle istituzioni e delle procedure decisionali in misura 
tale da evitare che l’estensione dei confini pregiudichi l’efficacia 
dell’azione dell’Unione e turbi significativamente l’equilibrio esistente tra i 
Paesi fondatori. 
In base al secondo orientamento, invece, si dovrebbe discutere sul 
modello ultimo dell’Unione che si vuole costruire insieme ai nuovi Paesi 
aderenti. A nostro avviso, è da condividere questa seconda concezione. In 
particolare, il modello più adatto ad un’Unione europea composta da una 
trentina di membri sembra essere quello federale, in quanto più di ogni 
altro potrebbe conciliare le esigenze dell’unità, dell’efficacia, 
dell’integrazione economica e sociale, rispettando nel contempo la 
pluralità ed il principio di sussidiarietà. 
Nella prima parte della tesi, dopo alcune considerazioni introduttive 
sulle implicazioni istituzionali dell’allargamento, si è esaminato, il 
progetto di Trattato-Costituzione elaborato su iniziativa di Altiero Spinelli 
ed approvato il 14 febbraio 1984 dal Parlamento europeo, mettendone in 
luce gli aspetti innovativi e le ragioni dell’insuccesso. Esso ha costituito un 
organico progetto mirante alla creazione di un’Unione europea con 
istituzioni democratiche ed efficaci e può essere, pertanto, considerato un 
valido precedente. 
 10
Segue, poi, l’analisi del Trattato di Amsterdam, segnatamente del 
Protocollo annesso sulle riforme istituzionali. Esso non ha apportato 
modifiche di rilievo all’assetto istituzionale comunitario, inserendosi nella 
cd. strategia dei piccoli passi. La questione delle riforme istituzionali è 
rimasta, quindi, in primo piano, anche e soprattutto in considerazione del 
prossimo allargamento dell’Unione europea. Pertanto, in proposito, si 
sono succeduti vari atti e proposte. Ne abbiamo analizzato i principali e 
abbiamo presentato alcune riflessioni ed idee aventi lo scopo di rafforzare 
la legittimità dell’Unione e di migliorare l’efficacia della sua azione, 
sempre tenendo in considerazione la prospettiva federale. Abbiamo 
illustrato, poi, alcune proposte in merito alla riorganizzazione di ciascuna 
delle tre istituzioni politiche dell’Unione (Consiglio, Commissione e 
Parlamento) e degli organi giurisdizionali dell’Unione, ed altre che 
ridisegnano la possibile futura configurazione degli equilibri fra le 
istituzioni stesse, sottolineando la rilevanza della flessibilità istituzionale 
in un’Unione allargata. Abbiamo sottolineato anche la necessità di 
introdurre una gerarchia delle norme comunitarie e di modificare la 
procedura di revisione dei trattati. Tale modifica presuppone la preventiva 
distinzione delle norme contenute nei trattati stessi, al fine di sottoporle a 
diverse procedure di revisione. In un’Unione allargata non è ipotizzabile 
che per ogni cambiamento da apportare ad essi sia necessario passare per 
le procedure di ratifica di una trentina di sistemi parlamentari, con 
prevedibili ritardi ed anzi il rischio di una completa paralisi. 
 11
Infine, abbiamo delineato l’idea di una Costituzione dell’Unione come 
strumento giuridico per consacrare il nuovo assetto istituzionale europeo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
CAPITOLO 1 
 
ESIGENZA DELLE RIFORME ISTITUZIONALI NELLA 
PROSPETTIVA DELL’ALLARGAMENTO E PRECEDENTI 
SIGNIFICATIVE INIZIATIVE  
 
SOMMARIO: 1.1  L’esigenza di riforma dell’Unione europea. 1.2 La questione 
dell’allargamento. 1.2.1 Le ragioni dell’allargamento. 1.2.2 Le implicazioni istituzionali 
dell’allargamento e la conseguente necessità di una riforma. 1.2.3 Una riforma in senso 
federale. 1.3 Il progetto di Atto europeo Genscher-Colombo del 1981 e la Dichiarazione 
di Stoccarda del 1983. 1.4 La proposta del 1984 del Parlamento europeo per la 
predisposizione di un Trattato-Costituzione sull’Unione europea. 1.4.1 Il ruolo del 
Parlamento europeo nel processo di integrazione comunitaria. 1.4.2 Le tappe che hanno 
portato al progetto di Trattato-Costituzione. 1.4.3 L’iniziativa “costituente” del 
Parlamento europeo. 1.4.4. Il contenuto della riforma indicata nel progetto di Trattato-
Costituzione elaborato dalla Commissione istituzionale. 1.4.5 La valutazione del progetto 
di Trattato-Costituzione dell’Unione europea. 1.4.6 La procedura di revisione dei trattati 
prevista dalle normative comunitarie. 1.4.7 La strategia del Parlamento riguardo 
all’entrata in vigore del trattato sull’Unione europea. 1.5 Le differenze tra la 
Dichiarazione di Stoccarda e il progetto del Parlamento europeo. 1.6 Le decisioni del 
Consiglio Europeo di Fontainebleu del 1984 sul progetto di Trattato-Costituzione del 
Parlamento europeo.1.6.1 Il Comitato Dooge. 1.6.2 La missione dell’on. Ferri nelle 
capitali comunitarie ed il Consiglio europeo di Milano. 1.7 L’Atto unico europeo del 
1986. 1.7.1 La convocazione della Conferenza intergovernativa. 1.7.2 La valutazione 
dell’Atto unico. 1.7.3 Le ragioni della mancata riforma. 
 
 
 
1.1   L’ESIGENZA DI RIFORMA DELL’UNIONE EUROPEA 
Il 9 maggio 2000, l’Europa delle Comunità ha festeggiato i suoi 
cinquant’anni. In questo mezzo secolo sono stati compiuti passi da gigante 
verso la realizzazione di un’integrazione sempre più stretta tra i Paesi del 
vecchio continente: dalla prima Comunità del carbone e dell’acciaio si è 
passati ad una vera Comunità politica, quasi-federale, che ha una propria 
moneta, un bilancio di oltre 160 mila miliardi di lire destinato alla 
realizzazione delle politiche comuni, un proprio sistema giuridico le cui 
norme prevalgono su quelle nazionali. L’Unione europea è costituita da 
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un’istituzione che rappresenta le sovranità nazionali (il Consiglio 
dell’Unione) che adotta molte deliberazioni con il voto a maggioranza, 
un’istituzione che rappresenta, invece, i popoli dell’Unione (il Parlamento 
europeo) che viene eletto a suffragio universale diretto e che è titolare del 
potere di codecisione legislativa, un’istituzione indipendente dagli Stati 
membri (la Commissione europea) che esercita il potere d’iniziativa 
legislativa ed esecutiva, un organo giurisdizionale (la Corte di giustizia) 
che ha sempre rivestito il ruolo di motore del processo di integrazione 
comunitaria, due organi (il Comitato economico e sociale e il Comitato 
delle Regioni) che fanno sentire la voce delle autorità locali e regionali. 
All’interno dell’Unione, lo sviluppo, ancora incompleto, della 
democrazia rappresentativa si esprime non solo nei poteri di controllo, 
legislativi e di bilancio del Parlamento europeo, ma anche nella 
formazione dei partiti europei e nell’iscrizione della cittadinanza europea 
nei trattati. 
Tuttavia, i grandi problemi che oggi l’Unione si trova a dover 
affrontare, sia al suo interno che nelle sue relazioni con il resto del mondo, 
evidenziano pesantemente le rughe delle sue “regole costitutive”, che ne 
condizionano notevolmente l’efficacia e, in più, non le garantiscono un 
significativo sostegno dell’opinione pubblica, melius, della società civile 
europea. 
Tutto ciò è confermato da tre avvenimenti verificatisi nel 1999: la crisi 
istituzionale fra il Parlamento e la Commissione, sfociata nelle dimissioni 
di Jacques Santer e dei suoi commissari e nella nomina di Romano Prodi e 
 14
di una nuova Commissione; la guerra nel Kosovo3, che ha mostrato 
drammaticamente l’inconsistenza dell’Unione europea in politica estera; il 
tasso di astensione alle ultime elezioni europee, segno di una crescente 
disaffezione dei cittadini verso l’attuale funzionamento dell’Unione.  
 
1.2      LA QUESTIONE DELL’ALLARGAMENTO 
1.2.1   Le ragioni dell’allargamento 
La situazione è aggravata dall’imminente allargamento dell’Unione, che 
condizionerà fortemente l’identità dell’Europa del Ventunesimo secolo. 
Tale allargamento è necessario, in quanto la discriminazione dei Paesi 
dell’Europa centro-orientale da parte di quelli più ricchi dell’Occidente, 
una “anticamera” imposta per troppo tempo, come sostiene Zagrebelsky4, 
non potrebbe che far rinascere in altra forma, ma con lo stesso potenziale 
di odio, la appena demolita cortina di ferro, con conseguenze 
potenzialmente devastanti per le popolazioni, esposte a rischi gravissimi 
di involuzioni neototalitarie su basi dichiaratamente etniche.  
Infatti, da quando si sono affrancati dalla tutela sovietica, tali Paesi 
hanno rivolto le loro speranze all’Unione europea, simbolo delle libertà e 
della prosperità cui essi aspirano, per il cui perseguimento essi sono 
disposti a sostenere gli inevitabili sacrifici che comporta la transizione 
verso l’economia di mercato. Da alcuni anni, l’opinione pubblica di quei 
                                                 
3 V. N. RONZITTI, L’uso della forza e intervento di umanità, intervento al convegno “Nato, 
conflitto in Kosovo e Costituzione italiana” tenutosi alla Libera Università degli Studi 
Sociali Guido Carli il 3 dicembre 1999. 
4 G. ZAGREBELSKY (a cura di), Il federalismo e la democrazia europea, Roma, 1994.  
 15
Paesi moltiplica i segni d’impazienza e ogni elezione politica assume il 
significato di un referendum sull’ingresso in Europa: se la speranza di 
un’integrazione relativamente rapida nel consesso europeo venisse delusa, 
difficilmente quelle popolazioni potrebbero sopportare a lungo una 
politica di austerità, che ha già pericolosamente compromesso il tessuto 
sociale. Lasciate in balia di se stesse, quelle democrazie in fase di 
consolidamento sarebbero minacciate da un’instabilità cronica, che 
comprometterebbe seriamente ogni possibilità di sviluppo e di pace: la 
tragedia jugoslava ci mostra con tragica evidenza come antiche ferite 
possano riaprirsi in ogni momento. 
Di fronte a tale prospettiva, l’Unione europea ha il dovere di intervenire 
sia in nome della sua integrità fisica, dal momento che i conflitti ai suoi 
confini finirebbero inevitabilmente per minacciare la sua stessa sicurezza, 
sia in nome della sua integrità morale, giacché, a differenza degli Stati-
nazione, la cui esistenza è generalmente ritenuta un dato naturale, l’idea 
dell’integrazione europea è nata da un nucleo di ideali, come quelli della 
pace e della solidarietà, che non possono essere ignorati5. 
Chiudendosi in se stessa per conservare i propri privilegi, l’Europa non 
soltanto darebbe prova di miopia politica, ma comprometterebbe la sua 
stessa immagine agli occhi dei cittadini europei: l’impotenza degli Stati 
dell’Europa occidentale di fronte al crollo della Federazione jugoslava e 
all’esplosione del conflitto bosniaco è stata percepita e condannata 
                                                 
5
 Si veda in proposito la penetrante analisi di J. WEILER, Fin de siècle Europe, in R. DEHOUSSE 
(a cura di), Europe After Maastricht: An Ever Closer Union?, München, 1994, pp. 203-216. 
 16
dall’opinione pubblica proprio come una grave incoerenza rispetto agli 
ideali sui quali si fonda la costruzione europea.  
D’altronde, una “dorata” chiusura finirebbe per minacciare anche la 
stessa costruzione dell’Europa come progetto occidentale. L’allargamento 
è, quindi, inevitabile. Ma è inevitabile anche che avvenga su scala così 
ampia?  
L’adesione dei Paesi dell’Europa centrale ed orientale porterà al 
raddoppio degli Stati membri e ciò significherà, in termini quantitativi, 
che la superficie dell’Unione aumenterà di circa il trenta per cento, mentre 
la sua popolazione ed il suo PIL segneranno un incremento, 
rispettivamente, del ventinove e di meno del dieci per cento, con ovvie 
conseguenti difficoltà di convergenza fra economie e società, almeno in 
parte, ancora molto distanti6. 
La risposta, cautamente positiva da quando l’Unione ha avviato 
negoziati di adesione con il primo gruppo di sei Paesi candidati (composto 
da Polonia, Ungheria, Slovenia, Repubblica Ceca, Estonia e Cipro), è 
diventata molto più netta alla luce delle lezioni della crisi del Kosovo: se 
l’Unione europea vorrà seriamente svolgere il ruolo di motore dinamico 
della stabilità continentale, non potrà che allargarsi progressivamente 
verso l’Europa centro e sud-orientale, colmando il ritardo accumulato 
rispetto al primo allargamento della Nato (l’ingresso, cioè, di Polonia, 
Ungheria e Repubblica Ceca, ratificato dal vertice di Washington 
nell’aprile 1999). 
                                                 
6 Per questi dati, v. R. PRODI, Un’idea dell’Europa, Bologna, 1999, pp. 32-33.  
 17
L’allargamento è pertanto concepito, anzitutto, come una scelta di 
sicurezza7. Dal momento che il modello “inclusivo” ha funzionato per 
l’Europa occidentale, si presume che possa e debba funzionare anche 
rispetto all’Europa divisa e a lungo dimenticata ai nostri confini orientali. 
Questo è l’approccio adottato dalla Commissione europea8, secondo cui 
l’allargamento non è una delle scelte da compiere, ma è, invece, una 
priorità strategica per l’Unione, che, per il suo rafforzamento e per la sua 
stessa sopravvivenza, deve impegnarsi nel tentativo di stabilizzare le aree 
di forte problematicità esistenti alle sue frontiere. 
 
1.2.2   Le implicazioni istituzionali dell’allargamento e la conseguente 
esigenza di una riforma 
Nonostante l’allargamento sia necessario, esso porta con sé il rischio di 
indebolire l’ordinamento dell’Unione ed è fonte di difficoltà anche sul 
piano istituzionale. Infatti, l’innegabile successo dell’integrazione europea 
è dovuto essenzialmente ad un sistema istituzionale atipico, caratterizzato 
da elementi di sovranazionalità. 
Vi è un organo collegiale, la Commissione, indipendente dagli Stati 
membri e titolare della funzione d’iniziativa e di impulso del processo di 
costruzione europea; il Consiglio dei ministri, potendo deliberare in molte 
materie a maggioranza, può aggirare gli ostacoli derivanti dal veto di 
questo o quello Stato membro; il Parlamento Europeo, eletto a suffragio 
                                                 
7 V. M. DASSÙ, Un’Unione più ampia, in “Dossier Europa”, 25, dicembre 1999. 
8 V. R. PRODI, L’Unione europea e la sfida del XXI secolo, in “Dossier Europa”, 25, dicembre 
1999.   
 18
universale diretto dal 1979, ha visto progressivamente aumentare la sua 
partecipazione al processo legislativo ed è dotato di importanti strumenti 
di controllo; la Corte di giustizia è in grado di imporre il rispetto delle 
decisioni collettivamente adottate. Tutti questi elementi garantiscono al 
sistema comunitario un’efficacia sconosciuta a qualsiasi organizzazione 
internazionale di tipo classico. 
Tuttavia, la struttura istituzionale dell’Unione europea è stata pensata e 
definita negli anni Cinquanta per una Comunità di sei Stati membri. Vari 
trattati successivi sono intervenuti ed hanno introdotto alcuni 
adeguamenti del quadro istituzionale, ma non si è mai proceduto ad una 
riforma globale. Ora questa non è più differibile. 
Infatti, in una futura Unione composta da una trentina di membri la 
previsione del Trattato, secondo cui la Commissione deve comprendere 
almeno un cittadino di ogni Stato membro, ne farebbe un organo di 
dimensioni eccessive, più simile ad una conferenza internazionale che ad 
un esecutivo collegiale. È difficile pensare che, in tali condizioni, la 
Commissione sarebbe in grado di svolgere efficacemente la funzione di 
impulso che le è riservata.  
La creazione della Commissione Santer costituisce un esempio di cosa 
potrebbe comportare la divisione dei compiti in un esecutivo tanto ampio. 
In questo caso, per dare a ciascun commissario un minimo di 
responsabilità, si è proceduto ad uno smembramento di alcuni settori: a 
ben cinque commissari è stato affidato il compito di occuparsi delle 
relazioni esterne! Questo frazionamento rischia di incoraggiare, come 
 19
sostengono alcuni9, eccessi di attivismo, che indurrebbero i titolari di 
portafogli di secondaria importanza a promuovere programmi di azione 
nel settore di loro competenza al solo scopo di far sentire la loro presenza 
in seno al collegio, senza necessariamente verificare se essi rispondano 
effettivamente all’interesse comunitario. 
Allo stesso modo, anche un Consiglio dei ministri, all’interno del quale 
fosse rappresentato un così grande numero di Stati, avrebbe difficoltà a 
funzionare correttamente. Se venissero mantenute le regole attualmente 
vigenti relative alla ponderazione dei voti, certe decisioni potrebbero 
essere imposte da parte di coalizioni di Stati rappresentanti meno della 
metà della popolazione dell’Unione. Inoltre, più numerose saranno le 
adesioni, maggiore sarà il rischio di un blocco delle decisioni, soprattutto 
se per alcune di esse venisse ancora richiesta l’unanimità, pregiudicando il 
dinamismo proprio del processo di integrazione comunitaria. 
Paradossalmente così tanti Paesi desiderano entrare a far parte 
dell’Unione europea, in quanto essa ha manifestato una capacità d’azione 
più incisiva rispetto ad altre organizzazioni, ma tale capacità è dovuta in 
gran parte proprio alla sua efficacia istituzionale, efficacia che verrà meno 
se l’allargamento non avrà come presupposto un’adeguata riforma. Si 
impone, quindi, la necessità di una radicale riforma dell’apparato 
istituzionale dell’Unione europea. 
                                                 
9 V. CLUB DI FIRENZE (a cura di), Europa: l’impossibile status quo, Bologna, 1996. Il Club 
di Firenze raccoglie alcune personalità di rilievo internazionale, quali Enrique Baron 
Crespo, Cristoph Bertram, Stanley Crossick, Renaud Dehousse, René Foch, Franz 
Froschmaier, Max Kohnstamm, François Lamoureux, Emile Noël, Tommaso Padoa-
Schioppa.  
 20
La Conferenza intergovernativa che ha condotto all’adozione del 
Trattato di Amsterdam non ha affrontato questo cruciale problema. Gli 
Stati membri concordano, comunque, nel ritenere che l’allargamento 
costituisca un obiettivo di tale rilevanza politica e storica, sia per l’Unione 
che per i Paesi candidati, da non permettere che esso venga ritardato o 
posticipato per il fatto che tale riforma non è stata completata. 
 
1.2.3   Una riforma in senso federale 
Su questo fondamentale tema si contrappongono due principali 
concezioni. Secondo la prima, che potrebbe essere definita realista o 
riduttiva, si dovrebbe limitare la riforma dell’Unione ad un mero 
ammodernamento, ad un “maquillage”10 delle istituzioni e delle 
procedure di decisione. I fautori di tale orientamento ritengono necessario 
evitare che il prossimo allargamento dell’Unione comprometta l’efficacia, 
peraltro già molto discutibile, del funzionamento del Consiglio 
dell’Unione e della Commissione europea e sconvolga l’equilibrio attuale 
fra i “grandi” ed i “piccoli” Stati. 
Secondo le diplomazie nazionali, tutte accomunate da questa visione 
riduttiva, tale aggiustamento istituzionale potrà essere condotto a termine 
entro il Consiglio europeo di Parigi del dicembre 2000, attraverso un 
negoziato discreto e puntuale fra governi, in particolare fra rappresentanti 
delle amministrazioni nazionali, senza coinvolgere minimamente, com’è 
infelice e radicata prassi, l’opinione pubblica europea. 
                                                 
10 V. P.V. DASTOLI, Le nuove riforme, in “Dossier Europa”, 25, dicembre 1999.