La riforma del consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite

In secondo luogo, mentre la Carta proclamava il diritto 
all’autodeterminazione, incoraggiando la decolonizzazione,  di fatto, 
numerosi  Membri erano decisamente restii ad abbandonare le loro colonie. 
A molti Stati dittatoriali, veniva inoltre concessa l’ammissione 
all’Organizzazione, nonostante, essa stessa, si facesse promotrice dei diritti 
umani e delle libertà fondamentali. 
Ma senza dubbio l’incongruenza più grande riguarda l’antidemocraticità 
del sistema decisionale all’ interno del Consiglio di Sicurezza; un potere 
detenuto da cinque Paesi che sin dall’inizio hanno palesato le reciproche 
divergenze a colpi di “veto”, incuranti delle esigenze degli altri 
centoottantasei Stati membri. 
Dalla fine della “Guerra Fredda”,  moltissimi sono stati i progetti di riforma 
delle Nazioni Unite, in particolar modo del Consiglio di Sicurezza, che si 
sono accavallati e messi in discussione, quasi tutti, con ragione, 
accompagnati da critiche e delusioni. Eppure l’Organizzazione nella sua 
inefficienza, risulta ancora indispensabile per la ricerca della pace, benché 
non sia riuscita a bandire lo strumento della guerra che, superando le 
canoniche aggressioni transfrontaliere, ha  preso nuove forme (la storia 
avrebbe dimostrato che le minacce più serie sarebbero venute da Stati che 
violano i diritti dei propri cittadini all’interno delle loro frontiere, e da atti 
 8
terroristici che non avrebbero avuto alcuna considerazione dei confini 
nazionali). 
 Paradossalmente l’unilateralismo degli  Stati Uniti e la minaccia alla pace 
da parte di  nuovi ambigui  attori internazionali, rende più che mai attuale il 
dettato della Carta che, nel 1945, proclamava il primato del diritto, così 
come la sovranità dei popoli. 
Principi come quelli relativi al ripudio della guerra, al divieto dell’uso della 
forza per la risoluzione delle controversie internazionali, allo speculare 
obbligo di risoluzione pacifica delle medesime, al divieto imperativo della 
discriminazione e dell’apartheid, agli eguali diritti dell’uomo e della 
donna, alla responsabilità penale e personale in materia di crimini contro 
l’umanità e crimini di guerra direttamente perseguibili in sede 
internazionale, al diritto allo sviluppo, alla pace e all’ambiente, 
costituiscono una conquista assolutamente irrinunciabile, il cui destino è 
strettamente legato a quello della istituzione deputata a garantirli. 
È per questo motivo che diventa di vitale importanza continuare a credere 
nel Sistema delle Nazioni Unite, a patto, però, che siano apportati 
cambiamenti sostanziali;  manovre imprescindibili da una riforma del 
Consiglio di Sicurezza che agisca concretamente sul funzionamento, la 
rappresentanza e il sistema di votazione dell’Organo. 
 9
Il presente lavoro muove dalle funzioni del Consiglio, così come dettate 
dallo Statuto, per poi  analizzare il comportamento giuridico e politico 
dell’Organo e degli Stati membri, dalla fine della “Guerra Fredda” ai giorni 
nostri; inoltre, si cerca di comprendere le motivazioni che hanno reso, e 
rendono tuttora, così affannosa l’approvazione di un progetto di riforma 
che ponga di comune accordo tutti gli attori internazionali. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
CAPITOLO 1: IL CONSIGLIO DI SICUREZZA DELLE 
NAZIONI UNITE 
 
1.1 ORIGINE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA 
 
L’articolo 1 della Carta delle Nazioni Unite specifica i fini e i principi 
dell’Organizzazione. Sebbene sia nota l’indeterminatezza di tale 
elencazione, per la quale, è spesso preferibile ricorrere ad 
un’individuazione negativa del campo di attività delle Nazioni Unite  
indicando le materie di cui non può occuparsi piuttosto che quelle di sua 
competenza
1
, nulla è più sinteticamente esplicito riguardo la natura e le 
funzioni del Consiglio di Sicurezza che la prima parte di codesto articolo: 
 
 
    “Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: 
prendere efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce 
alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della 
pace, e conseguire con mezzi pacifici, ed in conformità dei principi della 
                                                 
1
 “Nessuna disposizione del presente Statuto autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che 
appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno stato…..” Estratto dalla Carta delle Nazioni 
Unite, art.. 2 par. 7. 
 11
giustizia e del diritto internazionale, la composizione o la soluzione delle 
controversie o delle situazioni internazionali che potrebbero portare ad una 
violazione della pace.”
2
 
 
L’articolo 1, paragrafo 1 e seguenti, è l’espressione giuridica dell’esigenza 
degli Stati  vincitori che combattevano le Potenze del Patto Tripartito, di 
dar vita dopo la guerra ad un sistema di sicurezza collettiva, nonché di 
procedere ad una intensa collaborazione tra Stati in campo economico  e 
sociale.
3
 
Come è noto, le Nazioni Unite, nate  dal desiderio di costituire un assetto 
delle relazioni internazionali basato sulla pace e sulla collaborazione tra 
Stati,  sostituirono l’inefficace ed obsoleta Società delle Nazioni. 
Ciò che risalta, ad un’attenta analisi , è il fatto che l’origine del Consiglio 
di Sicurezza va ricercata certamente in un momento anteriore rispetto alla 
stesura dello Statuto della nuova Organizzazione; difatti, già durante la fase 
finale della Seconda Guerra Mondiale, gli Stati Uniti, la Gran Bretagna e 
l’Unione Sovietica ( con la partecipazione della Cina e più tardi anche della 
Francia) si incontrarono prima a Mosca e poi a Dumbarton Oaks
4
 per 
                                                 
2
 Estratto dalla Carta delle Nazioni Unite, art. 1 par.1 
3
 Principi erano già presenti nella Carta Atlantica del 1941( par.8 \par.5), stabiliti dal Presidente 
americano Roosevelt e dal Primo Ministro britannico Churchill 
4
 Alla Conferenza di Mosca (ottobre 1943) e alla conferenza di Dumbarton Oaks (agosto-ottobre 1944) si 
stabilirono gli aspetti essenziali dell’ONU (gli scopi, gli organi con le loro funzioni e competenze). Vedi 
B. CONFORTI, Le Nazioni Unite, Padova, Cedam, 2005, pag.  2-3  
 12
discutere giustappunto sul futuro ordine internazionale e non è un caso che 
proprio questi Stati siano diventati gli attuali Membri permanenti del 
Consiglio di Sicurezza. 
Fu proprio a Dumbarton Oaks
5
 che si stabilì la composizione di tale 
organo: 11 membri, di cui 5 a titolo permanente ( i c.d. cinque Grandi di 
allora: Stati Uniti, Gran Bretagna, URSS, Cina e Francia) e altri sei 
nominati dall’Assemblea generale per un biennio; il problema del sistema 
di voto fu invece rimandato alla successiva Conferenza di Yalta, nella 
quale si decise la regola che tuttora attribuisce a ciascun Membro 
permanente la possibilità di bloccare con un voto negativo qualsiasi 
delibera del Consiglio che non sia meramente di natura procedurale; tale 
regola è quella del cosiddetto  “diritto di veto” o altrimenti definita 
“formula di Yalta”.
6
 
Ufficialmente la Carta delle Nazioni Unite cominciò a prendere forma 
durante i lavori della Conferenza di San Francisco che si svolse tra il 25 
aprile ed il 26 giugno 1945, 50 erano gli Stati partecipanti ma solo cinque 
erano le Potenze invitanti, le stesse che avevano dettato le linee 
fondamentali della futura organizzazione nelle conferenze precedenti e che 
                                                 
5
 Le proposte di Dumbarton Oaks sono riportate in U.N.C.I.O., VOL.3°, p.l ss. Insieme agli atti della 
successiva Conferenza di San Francisco esse formano, a fini interpretativi, i lavori preparatori della carta 
dell’ONU. 
6
 Alla conferenza di Yalta nel febbraio del 1945, il sistema di veto fu discusso tra Roosevelt, Churchill e 
Stalin . Vedi B. CONFORTI, Le Nazioni Unite, Padova, Cedam, 2005, pag.  4 
 
 13
di lì a poco sarebbero diventate immutabili; le stesse  che avrebbero 
formato, prima ancora della redazione e successiva ratifica della Carta, il 
nocciolo duro del Consiglio di Sicurezza. Non meraviglia se la Carta sia 
considerata come una costituzione octroyée , certo alcune proposte di Stati 
piccoli e medi furono accolte, ma tutti i tentativi diretti ad indebolire il 
potere decisionale delle Grandi Potenze fallirono.
7
  
E’ chiaro che la più ambiziosa invenzione del XX secolo nata con propositi 
di democraticità, solidarietà e pace universale abbia in sé alcune anomalie: 
prima fra tutte, la decisione dei principi fondamentali dell’organizzazione 
da parte di quegli stessi Stati che avrebbero fatto parte formalmente del 
Consiglio di Sicurezza, ed è difficile pensare che esso sia l’erede giuridico 
del Consiglio, organo della Società delle Nazioni simile nella struttura, ma 
non certe nelle funzioni e nelle competenze. 
Il Covenant
8
 attribuiva al Consiglio compiti esecutivi e di iniziativa senza 
limiti rationae materiae,
9
 ma non era previsto il ricorso a mezzi coercitivi 
in caso di minaccia o violazione della pace, in questi casi, il Consiglio 
                                                 
7
 Decisa fu l’opposizione alla proposta di deferire alla Corte Internazionale di Giustizia una competenza 
ad interpretare in modo vincolante la Carta attraverso una sorta di controllo di legittimità sugli atti 
dell’Organizzazione. Per altri esempi a riguardo vedi B. CONFORTI, Le Nazioni Unite, Padova, Cedam, 
2005, pag.  5 e ss 
 
8
 Patto istitutivo della Società delle Nazioni firmato a Parigi il 28.04.1919 
9
 Il Consiglio di Sicurezza dell’ ONU a differenza del Consiglio della Società delle Nazioni ha l’esclusivo 
compito del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Art. 24 della Carta delle Nazioni 
Unite 
 14
poteva solo limitarsi a fare raccomandazioni
10
; inoltre, le questioni di 
carattere sostanziale dovevano essere approvate all’unanimità con il 
drastico risultato di paralizzare il Consiglio impedendo ogni tempestiva 
reazione in situazioni di emergenza. 
I quattro architetti di Dumbarton Oaks,  individuati i principali ostacoli che 
avevano impedito alla sepolta Società delle Nazioni un buon 
funzionamento, investirono il Consiglio di Sicurezza della responsabilità 
primaria per quanto riguarda la pace e la sicurezza internazionale,  
cercando così di armare la nascente Organizzazione di maggiore capacità 
decisionale, nonché, di veri e propri strumenti d’offesa. 
Gli ideatori delle Carta delle Nazioni Unite, descrissero dettagliatamente le 
funzioni del rinnovato (reinventato) Consiglio, tra le più importanti, 
decidere misure di tipo coercitivo implicanti o meno l’uso della forza, da 
comminare in caso di aggressione, minaccia o violazione della pace
11
, 
lasciando all’ Assemblea, con la nuova veste di Assemblea generale, il 
mero potere di fare raccomandazioni, pur senza limiti rationae materiae.
12
  
                                                 
10
 Cfr. art. 10 del Covenant della Società delle Nazioni. 
11
  Capitolo VII della Carta , artt 39 e ss. 
12
 “Nessun potere vincolante in tema di sanzioni o direttamente operativo in tema di azioni a tutela della 
pace è attribuito all’Assemblea Generale ( AG ), organo nel quale ciascun Stato membro dell’ONU è 
rappresentato ed ha lo stesso diritto di voto. L’organo plenario può soltanto discutere e fare 
raccomandazioni agli Stati e al Consiglio di Sicurezza ( CS ) sui principi della pace e della sicurezza 
internazionale e su singole questioni sottoposte da uno Stato membro o dal CS (artt. 10 e 11 della Carta). 
La competenza dell’AG è ulteriormente limitata dall’articolo 11, par. 2, in base al quale essa ha l’obbligo 
di deferire al Consiglio, prima o dopo la discussione, qualsiasi questione relativa al mantenimento della 
pace << per cui si renda necessaria un’azione >> Cfr. MASSIMO STARITA, Le Nazioni Unite, in M. 
Starita, Lucia Sereni Rossi ( a cura di ), Le Organizzazioni internazionali come strumenti di governo 
multilaterale, Giuffrè Editore, Milano, 2006, pag. 191 e ss. 
 15
1.2  COMPOSIZIONE DEL CONSIGLIO DI SICUREZZA 
 
 Concepito originariamente come forum di cinque membri permanenti
13
 e 
quattro non permanenti, come previsto dall’ articolo 4, par. 1 del Covenant, 
attualmente il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite si compone di 
quindici membri, cinque dei quali con seggio permanente
14
ed altri dieci
15
 
(dal 1965 ad oggi) eletti periodicamente ogni due anni dall’ Assemblea 
Generale, senza possibilità di rielezione immediata. 
 L’articolo 23 della Carta, che dispone la composizione del Consiglio, fu 
modificato nel 1965 secondo la procedura di emendamento prevista dall’ 
articolo 108 dello Statuto; prima di allora il Consiglio era composto da 
undici membri, di cui sei non permanenti; il numero di membri non 
permanenti fu innalzato a dieci mentre venne confermato e decretato fisso 
ed immutabile il numero dei seggi permanenti.  
La modifica dell’articolo 23, con la quale il numero dei membri è stato 
portato a quindici, fu predisposta dall’ Assemblea Generale con la 
risoluzione n° 1991- XVIII ( lett. A ) del 17. 12.1963 ed entrata in vigore 
nell’agosto del 1965 in seguito alla ratifica dei due terzi degli Stati 
                                                 
13
 Stati Uniti ( il loro seggio rimase sempre vuoto ), Impero britannico, Francia, Italia e Giappone. La 
composizione variò più volte nel corso degli anni ‘30 
14
 Stati Uniti, Gran Bretagna, Repubblica Popolare Cinese, Francia e URSS ( oggi Russia) 
15
 L’ articolo 23, par. 2 della Carta dell’ ONU, stabilisce che l’ Assemblea Generale elegge i membri non 
permanenti del C.d.S  “ avendo speciale riguardo, in primo luogo, al contributo dei membri  delle Nazioni  
Unite al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale ed agli altri fini dell’Organizzazione, ed 
inoltre ad un’equa distribuzione geografica”.  
 16
membri.
16
Ad oggi, la modifica di cui sopra, è l’unica che riguarda il 
Consiglio di Sicurezza e fu proposta all’epoca per ovviare al fatto che 
ormai l’ Organizzazione era diventa di una dimensione tale da rendere 
anacronistica la composizione del Consiglio ridotta a soli 11 membri. 
L’ ultima parte dell’articolo 23 fa riferimento ad un’equa distribuzione 
geografica come ulteriore criterio messo a disposizione dalla Carta, per 
eleggere i membri non permanenti del Consiglio; tale terminologia diede 
luogo a contrasti particolarmente acuti.   
Nel 1946, infatti, le Grandi Potenze avevano concluso tra loro una sorta di 
intesa verbale la quale stabiliva che i seggi non permanenti sarebbero stati 
così distribuiti: due all’America Latina; uno al Commonwealth britannico; 
uno ai Paesi del Medio Oriente; uno all’ Europa Occidentale e uno all’ 
Europa Orientale. 
                                                 
16
  L’ art. 108 della Carta prevede: “ Gli emendamenti  al presente Statuto entreranno in vigore per tutti i 
Membri delle Nazioni Unite quando saranno adottati dalla maggioranza dei due terzi dei membri dell’ 
Assemblea Generale e ratificati, in conformità alle rispettive norme costituzionali, da due terzi dei 
Membri delle Nazioni Unite, ivi compresi tutti i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza”. L’ art. 
108 si discosta si discosta dal classico principio di diritto internazionale secondo cui la modifica di un 
trattato può avvenire solo con il consenso di tutti gli Stati contraenti. La procedura che tale articolo 
prevede è da classificare come procedimenti di terzo grado, cioè di procedimenti che traggono la loro 
forza normativa  non dal diritto generale, ma della stessa Carta dell’ ONU.  In realtà la deviazione dai 
principi classici è attenuata dal fatto che uno stato < che non approvi un emendamento e che consideri di 
non poterlo accettare > si ritiene possa recedere dall’ Organizzazione. Il recesso non è espressamente 
previsto dalla Carta  e si ritiene possa essere preso in considerazione solo se gli emendamenti medesimi 
rivestano notevole importanza .  Cfr.  B. CONFORTI, Le Nazioni Unite, Padova, Cedam, 2005, pagg. 17-
18 
 
 
 17
 Nei primi anni dell’ Organizzazione il seggio dell’ Europa Orientale fu 
attribuito ad un Paese del blocco comunista
17
, dopo il 1950, con l’inizio 
della guerra fredda,  l’ Assemblea cominciò ad eleggere Stati che, pur 
appartenenti alla stessa area geografica, non avevano nulla a che fare con il 
blocco comunista
18
; a quel punto ci furono violente proteste da parte dell’ 
Unione Sovietica che lamentava  sia la violazione dell’ intesa, che quella 
dello stesso articolo 23, rivendicando una distribuzione dei seggi su base  
politica e non fisica. In merito a tale questione, Conforti
19
 afferma con 
fermezza che  la natura vincolante dell’ intesa è decisamente dubbia, e che, 
in ogni caso, la formula dell’ articolo 23 non attiene alla situazione politica, 
ma alla posizione geografica degli Stati. 
La risoluzione n. 1991-XVIII dell’ Assemblea Generale consta di due parti: 
la prima riguarda l’ emendamento dell’ articolo 23; la seconda invece, non 
sottoposta alla ratifica degli Stati membri, dà una nuova versione della 
distribuzione dei seggi data dall’ intesa del ’46. Citando testualmente: < 
cinque membri eletti tra gli Stati dell’ Africa e dell’ Asia; un membro eletto 
tra gli Stati dell’ Europa orientale; due membri eletti tra gli Stati dell’ 
America Latina; due membri eletti tra gli Stati dell’ Europa occidentale e 
altri Stati >. 
                                                 
17
 Il seggio fu attribuito alla Polonia nel 1946 e all’ Ucraina nel 1948. 
18
 Il seggio fu attribuito alla Grecia nel 1952 e alla Turchia nel 1954 
19
 Vedi  B. CONFORTI, Le Nazioni Unite, Padova, Cedam, 2005, pagg. 63-65 
 
 
 18
Recentemente l’ High Level Panel, istituito nel 2004 dall’ ex Segretario 
generale Kofi Annan per dare suggerimenti in tema di riforma delle 
Nazioni Unite e di cui parleremo più approfonditamente in seguito, ha 
emesso diversi pareri riguardo alla composizione del Consiglio di 
Sicurezza: 
 
“ Il Panel suggerisce, in alternativa, o (a) di aggiungere sei nuovi membri 
permanenti ( senza diritto di veto ) ai cinque esistenti e tre seggi non 
permanenti ai dieci esistenti, oppure (b) di portare a diciannove i membri 
non permanenti, di cui otto eletti per quattro anni e undici per due. In 
entrambi i casi il numero dei membri del Consiglio passerebbe da quindici 
a ventiquattro. Ed in entrambi i casi la ripartizione geografica sarebbe 
alquanto diversa da quella attualmente praticata, i Paesi essendo 
raggruppati in quattro aree, Africa, Asia e Pacifico, Europa e Americhe” .
20
 
 
Le proposte del Panel raggruppano grosso modo le proposte avanzate nel 
tempo da diversi Stati, come ad esempio le proposte di Germania, India, 
Giappone e Brasile che cercavano di ottenere un seggio permanente, o 
iniziative di altri, come l’ Italia ( la proposta italiana sulla Riforma delle 
Nazioni Unite sarà successivamente analizzata), che volgono ad assicurare 
                                                 
20
 Cfr.  Doc. A/59/165 del 2.12.2004, pag. 66 ss. 
 19
ad un gruppo di Stati di maggior peso una più frequente partecipazione al 
Consiglio in qualità di membri non permanenti; in ogni caso sembra 
lontana la prospettiva concreta di giungere ad un nuovo emendamento dell’ 
articolo 23. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 20