La Riforma dei Servizi Pubblici Locali

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LA RIFORMA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI 
 
 
 
• Introduzione 
Normativa in materia di Servizi Pubblici Locali – excursus normativo 
Legge 142/1990 art. 22 comma 3 
SERVIZI PUBBLICI LOCALI- Riforma del Titolo V della Costituzione 
 
• Capitolo 1 
 
Legge 448/2001- Sintesi ed analisi nella normativa entrata in vigore con la Finanziaria 2002 
      Disciplina normativa dei settori esclusi: 
-     energia elettrica; 
- gas naturale; 
- rifiuti solidi urbani; 
- idrico; 
- trasporti pubblici; 
     Enti Locali: un modello di pubblica  amministrazione attualmente in crisi 
 
• Capitolo 2 
 
-Modelli gestionali delle società di servizi pubblici locali a partire dalla legge 142/90  
- L’adeguamento al diritto comunitario 
-APPROCCIO ECONOMICO AZIENDALE: PROFILI DI CONVENIENZA PER GLI EE.LL 
- VERSO UN CONCETTO COMUNITARIO DI SERVIZI DI INTERESSE GENERALE  
 
• Capitolo 3 
 
- TUTELA DEGLI UTENTI E CONSUMATORI 
- Legge 326/2003 - SPL privi di Rilevanza Economica 
-     L’erogazione dei SPL economici 
-   Motivazioni e vantaggi per gli EE.LL. e per le imprese connessi all’utilizzo dello strumento  
     societario 
-    SOCIETA’ A TOTALE CAPITALE PUBBLICO 
-    LE SOCIETA’ IN HOUSE 
-    Rapporti  Enti Locali/ Società di Servizi Pubblici Locali 
-    Strategia  e piani industriali  
-   HOUSE PROVIDING 
 
• Capitolo 4 
 
- IL PROCESSO DI ESTERNALIZZAZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI 
- IL RUOLO DELL’ENTE LOCALE ( indirizzo e controllo) 
     -    CONTRATTO DI SERVIZIO- QUADRO NORMATIVO 
     -   Procedure di affidamento delle concessioni di servizi e di lavori 
     -   La nuova configurazione classificatoria dei servizi pubblici locali 
- I percorsi per l’affidamento dei servizi pubblici locali a rilevanza economica 
- Il sistema dei modelli di gestione del servizio pubblico locale, alla luce dell’art. 14 del d.l. 
269/2003  
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- Diritto nazionale dei servizi pubblici e diritto comunitario                            
      Il caso delle società a capitale misto pubblico/privato 
 
Conclusioni 
 
 
NOTA REDAZIONALE 
La presente tesi si compone di 121 pagine 
 
 
  
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Normativa in materia di Servizi Pubblici Locali 
Excursus Normativo 
•  Prima previsione riguardante la gestione diretta dei pubblici servizi ad opera dell’Ente Locale 
risale alla  
           Legge 103/1903 
 
Legge istitutiva delle cosiddette Aziende municipalizzate 
 
R.D. 30 Marzo 1923 n.3047                                      legge istitutiva delle    aziende consorziali 
 
La materia trovò una più dettagliata disciplina con il 
TESTO UNICO n. 2578 del 1925 
 
 
ENTE LOCALE PER ESERCITARE LA GESTIONE DIRETTA POTEVA SCEGLIERE TRA: 
AZIENDA SPECIALE CORREDATA DA UNA TRIPLICE VESTE: 
 
• A. SEMPLICE                     Gestione di un solo servizio 
 
• A. CUMULATIVA                   Gestione di più di un servizio 
 
• A. SPECIALE                    Gestione di uno o più servizi da parte di più enti 
 
GESTIONE DIRETTA IN ECONOMIA 
 
CONCESSIONE A TERZI 
 
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 Legge 142/1990 art. 22 comma 3 
 
Venne riconosciuta ai Comuni e alle Province la possibilità di gestire i servizi pubblici nelle seguenti 
forme: 
 
•  In Economia 
•  In Concessione a terzi 
•  A mezzo di Azienda Speciale 
•  A mezzo di Istituzione 
• A mezzo di SPA o SRL a prevalente capitale pubblico locale 
 
La L.127/97, in relazione alla materia di che trattasi, stabiliva, inoltre, che  
•  i Comuni e le Province, nell’ambito delle rispettive competenze, potessero provvedere alla sola  
gestione di quei servizi “aventi per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini 
sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali 
• solo la legge potesse stabilire quali fossero i servizi riservati in via esclusiva ai Comuni ed alle 
Province. 
 
Il T.U. 267/2000 sull’ordinamento degli enti locali, recependo gran parte delle disposizioni della legge 
142/90, disciplinò al Titolo V “I servizi e gli interventi pubblici locali”prevedendo all’articolo 113 le 
seguenti forme di gestione: 
• in economia , quando per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio non fosse 
opportuno costituire una istituzione o una azienda; 
• in concessione a terzi, per ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale; 
• a mezzo di azienda speciale, anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica ed 
imprenditoriale; 
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 Forme di Gestione 
• a mezzo di istituzione, per l’esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale; 
• a mezzo di società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico 
locale costituite o partecipate dall’ente titolare del pubblico servizio, quando fosse opportuna 
in relazione alla natura o all’ambito territoriale del servizio la partecipazione di più soggetti 
pubblici o privati; 
• a mezzo di società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria a norma 
dell’articolo 116. 
 
 
 
 
                                                                   Forme di Gestione 
attraverso l’articolo 113    
Veniva indicate                                                              
                                                                  Criteri cui attenersi per la scelta 
                                                                     della forma di gestione da  
             adottare 
 
DISEGNO DI LEGGE AC  N.7042 
 
Per la gestione dei servizi pubblici a rilevanza industriali prevede: 
• La possibilità per gli enti locali di separare la gestione e lo sviluppo di reti e impianti dalla 
gestione del servizio all’utenza; 
• La possibilità di conferire la proprietà delle reti ad una società di capitali controllata dall’ente 
locale; 
• L’affidamento della gestione e dello sviluppo di reti e impianti tramite gara pubblica; 
• L’affidamento della gestione del servizio all’utenza a uno o più gestori pubblici o privati, tramite 
gara pubblica. 
• L’ammissione alla gara riservata a SPA, SRL, Società cooperative a responsabilità limitata e 
Gruppi europei di interesse economico. 
 
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RIFORMA DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI IN RELAZIONE ALLA 
RIFORMA DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE 
 
A seguito della riforma realizzata con la legge costituzionale n. 3/2001, l’articolo 117 della Costituzione 
prevede: 
una potestà legislativa esclusiva dello Stato per le materie dettagliatamente indicate nel 2° comma dello 
stesso; 
una potestà legislativa concorrente dello Stato  nelle materie esplicitate nel 3° comma,  con la 
conseguenza che lo Stato ha la potestà di determinare i principi fondamentali e le Regioni quella di 
emanare la disciplina di dettaglio; 
una potestà legislativa residuale delle regioni in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata 
alla legislazione dello Stato, così come previsto dal 4° comma dell’articolo in questione. 
Si comprende, quindi, come la decisione di inserire la regolamentazione  dei servizi pubblici locali 
in una legge nazionale abbia  sollevato alcune perplessità in relazione alla compatibilità con le 
previsioni del nuovo articolo 117. 
Ci si è chiesti, in sostanza, se la materia dei servizi pubblici locali possa essere legittimamente ricondotta  
alla competenza statale o se piuttosto l’articolo 35 della finanziaria 2002 non rappresenti un’indebita 
ingerenza nella sfera dell’autonomia regionale.  
La dottrina esclude la illegittimità costituzionale dell’articolo 35 attraverso varie argomentazioni. 
La lettura dell’articolo evidenzia, infatti, che l’elencazione riportata non riguarda solo un insieme di 
“materie”, ma anche alcuni “settori”ovvero ambiti di competenza, in qualche modo trasversali, che 
raggruppano in sé diverse materie. 
La conseguenza è che, pur mancando una previsione espressa, la legittimità costituzionale dell’articolo 
35 possa essere affermata riconducendo la materia dei servizi pubblici nel novero di uno dei settori  
espressamente elencati dalla norma. 
In proposito, alcuni autori riconducono i servizi pubblici locali nell’ambito del settore di cui alla lettera 
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e) cioè alla tutela della concorrenza giacché  attraverso la predetta tutela si entrerebbe in qualsiasi settore 
o materia in cui la relativa legislazione può comportare effetti sulla concorrenza 
Altri autori hanno preferito ricondurre la materia dei servizi pubblici locali nell’ambito della lettera p) 
dell’articolo 117  (funzioni fondamentali di Comuni, Province, e Città metropolitane) giustificando così 
l’attribuzione della potestà legislativa allo Stato in quanto si tratterebbe di una normativa riguardante la 
disciplina delle funzioni fondamentali degli enti locali. 
Altri autori ancora riconducono la legittimazione statale in tema di servizi pubblici all’articolo 41, 
comma 2, della Costituzione in cui si afferma che “la legge (intesa come legge statale) determina i 
programmi e i controlli affinché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e 
coordinata a fini sociali”. 
C’è, infine, chi sostiene che l’articolo 117 afferma che “lo Stato ha legislazione esclusiva” nelle materie 
elencate ma non dice assolutamente che lo Stato abbia “esclusivamente”competenze in quelle materie 
In questo senso, il secondo comma dell’articolo 117 non sarebbe, come più volte è stato affermato, una 
clausola limitativa della competenza dello Stato ma piuttosto una clausola che garantisce allo Stato delle 
interferenze nella normazione di altri livelli istituzionali. 
In conclusione, sulla base delle tesi fino ad ora esposte, quale che sia la posizione  che si vuole adottare,  
sicuramente risulta difficile configurare la illegittimità costituzionale dell’articolo 35 della legge 
448/2001. 
 
 
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ARTICOLO 35, COMMA 1, DELLA LEGGE 448/2001 
 
- Sintesi ed analisi nella normativa entrata in vigore con la Finanziaria 2002 
 
Il primo comma dell’articolo 35 della Finanziaria 2002 sostituisce per intero l’articolo 113 del T.U. 
267/2000. 
Premessa: 
L’art. 35 contiene una dettagliata regolamentazione del periodo transitorio di riforma, pur “rinviando”ad 
un regolamento di esecuzione la definizione dei termini di scadenza o di cessazione anticipata delle 
concessioni, rilasciate nel periodo previgente, senza il ricorso a procedure a evidenza pubblica. 
Il predetto articolo 35, in ogni caso, definisce le condizioni ricorrendo le quali il periodo transitorio può 
essere prorogato  E’ previsto, infatti, l’incremento: 
• di un anno se mediante fusioni, dodici mesi prima dello scadere dei termini previsti dal predetto 
regolamento, si costituiscano nuove società, in grado di servire un bacino di utenza pari al 
doppio dell’ambito servito dalla società maggiore 
• due anni nel caso in cui l’impresa affidataria anche a seguito di fusioni si trovi ad operare in un 
ambito che corrisponde almeno all’intero territorio provinciale , oppure al diverso ambito 
ottimale previsto dalle leggi di settore. 
• di un anno quando la proprietà delle quote sociali o delle azioni della società affidataria del 
servizio appartenga almeno per il 40% a soggetti privati. 
• di un ulteriore anno se la società affidataria sia partecipata almeno per il 51% dai privati. 
• Le diverse proroghe dei termini possono sommarsi tra loro, quando almeno due delle quattro 
condizioni indicate sopra si verifichino contemporaneamente. 
• Per quanto riguarda, in particolare, il servizio idrico integrato, entro 18 mesi dall’entrata in 
vigore della Finanziaria 2002, le autorità d’ambito ottimale, individuate dalle regioni, potranno 
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affidare il servizio medesimo a società di capitali partecipate unicamente da enti locali, facenti 
parte del medesimo ambito territoriale ottimale.  
Inoltre, per gli enti locali: 
• l’obbligo di trasformare in società di capitali,entro il 31 Dicembre 2002, le aziende speciali ed  i 
consorzi, che attualmente gestiscono i servizi di natura industriale; 
• l’obbligo di scorporare, in deroga alle disposizioni delle discipline settoriali, entro un anno 
dall’entrata in vigore della legge finanziaria, le dotazioni delle società, che gestiscono servizi 
pubblici locali e sono  proprietarie anche delle reti, degli impianti, per assegnarne la proprietà ad 
un’altra società, quando i predetti enti  detengano la maggioranza del capitale sociale delle 
società stesse. 
Il predetto nuovo articolo 113 è formato da 15 commi di seguito commentati: 
- Comma 1° 
Il comma in esame introduce il concetto di servizi pubblici locali a rilevanza industriale stabilendo che 
le disposizioni contenute nell’articolo in esame si applicano esclusivamente agli stessi nel rispetto, 
comunque, delle disposizioni previste per i singoli settori nonché di quelle nazionali di attuazione delle 
normative comunitarie. 
- Comma 2°  
Gli enti locali non possono cedere la proprietà degli impianti produttivi, delle reti e, in generale, delle 
dotazioni necessarie allo svolgimento del servizio; potranno farlo solo a favore delle società di capitali, 
previste dal comma 13 dell’articolo in esame,di cui essi detengano la maggioranza incedibile delle 
azioni 
- Comma 3° 
 IL comma 3 assegna alla disciplina legislativa e regolamentare dei settori produttivi il compito di 
prevedere quando l’attività di gestione delle reti e degli impianti destinati alla produzione dei servizi 
pubblici locali possa essere separata da quella di erogazione dei servizi stessi. 
- Comma 4° 
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 In base al comma 4 quando la gestione delle reti risulti effettivamente separata dall’attività di 
erogazione del servizio, gli enti locali potranno avvalersi per la gestione delle reti, degli impianti e 
delle altre dotazioni patrimoniali di : 
- apposite società di capitali con maggioranza di quote  o azioni degli enti locali a cui gli stessi 
affideranno direttamente lo svolgimento del servizio; 
- di imprese di gestione idonee, da individuare mediante vere e proprie procedure di gara a 
evidenza pubblica. 
- Comma5° 
 Stabilisce che l’erogazione del servizio venga regolamentata dalle discipline settoriali vigenti e la 
titolarità  del servizio assegnata a società di capitali attraverso l’espletamento di procedura di gara 
ad evidenza pubblica. 
- Comma 6° 
Stabilisce il divieto di partecipazione alle gare per l’assegnazione dei servizi per le società che, in Italia 
o all’estero, svolgono la gestione di servizi pubblici locali a seguito di affidamenti diretti o di procedure 
non a evidenza pubblica o di rinnovi contrattuali.  
L’inammissibilità riguarda  anche società controllate, collegate, e le controllanti. 
- Comma 7° 
 Precisa che le gare per la erogazione dei servizi dovranno esser svolte nel rispetto degli standard 
qualitativi, quantitativi, ambientali, ecc. stabiliti dalle autorità di settore o, in assenza dagli enti locali. 
Ai fini dell’aggiudicazione, si valuterà la qualità del servizio in rapporto alle condizioni economiche, 
purché esse garantiscano la sicurezza degli investimenti. 
Gli elementi della valutazione dell’offerta rimarranno vincolanti per i gestori dal momento che 
confluiranno nel contratto di servizio, che regola i rapporti tra gli enti locali e le società preposte alla 
gestione e all’erogazione dei servizi  
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