La revisione costituzionale dell’ordinamento regionale italiano. L’articolo 5 della Costituzione tra il limite dell’unità della Repubblica e le esigenze dell’autonomia.

identificazione della dinamica alla base del sistema istituzionale del Paese, per vedere, 
sulla base delle definizioni raggiunte, se vi sia una possibilità concreta di evoluzione 
della Repubblica “delle autonomie”. 
CAPITOLO I
L’ART. 5 COST. E IL REGIONALISMO NEI LAVORI 
PREPARATORI DELL’ASSEMBLEA COSTITUENTE
SOMMARIO:  1. Le idee iniziali e le loro origini. – 2. La necessità di un cambiamento. Verso un sistema 
regionale. - 3. Autonomia, separatismo e federalismo in Italia prima della Costituente. - 4. Federalismo e 
autonomie dalle proposte dei partiti politici all’inizio dei lavori dell’Assemblea Costituente. - 5. Le tesi 
federaliste e regionaliste negli interventi e nelle relazioni all’Assemblea Costituente. - 6. Dalla relazione 
Ambrosini  al  compromesso  del  dicembre  1947.  -  7.  Il  cambiamento  della  Regione  attraverso  la 
costrizione della sua autonomia. - 8. Le definizioni emergenti. - 9. La «Repubblica una e indivisibile». 
L’origine dell’art. 5 Cost.
1. Le idee iniziali e le loro origini
Un punto di partenza necessario, e per certi versi obbligato, per comprendere le radici e 
le  motivazioni  delle  scelte  effettuate  in  sede  d’Assemblea  Costituente  che  hanno 
consigliato di optare per un modello regionale di “compromesso” nella redazione della 
Costituzione, è sicuramente l’analisi delle tendenze e dei presupposti teorici e politici da 
cui partirono gli estensori così come si possono riscontrare nei lavori Assembleari1.
Nonostante le preclusioni da parte di una netta minoranza al cambiamento del vigente 
assetto organizzativo statale di tipo binario2, preponderante fu l’intenzione e la volontà 
1
 In  questa  sede l’analisi  verrà volutamente limitata  all’osservazione dell’origine delle disposizioni 
costituzionali in questione e alle ragioni da cui scaturirono, senza inoltrarsi nell’analisi dottrinale e 
giurisprudenziale del contenuto dei singoli articoli e delle loro interpretazioni offerte dalla dottrina e 
dalla  giurisprudenza  italiana  che  saranno  oggetto  di  trattazione  successiva.  Per  chiarezza 
dell’esposizione le articolazioni dell’Assemblea Costituente verranno nel proseguo così indicate nelle 
note successive: la II Sottocommissione con la sigla II Scc, la Commissione detta “dei 75” con la sigla 
Comm, l’Assemblea con la sigla Ass. Cost.   
2
 Il  sistema  binario  costituisce  una  delle  modalità  di  organizzazione  dell’amministrazione  statale 
caratterizzata dalla compresenza nel medesimo territorio di uffici d’istituzione statale e di autonoma 
organizzazione locale,  mediante i  quali lo Stato continuava ad essere un Paese di matrice liberale 
classica e manteneva i controlli sulle aree del territorio. È la soluzione che venne adottata nel 1865 in 
alternativa al progetto Minghetti, che proponeva tutt’altra opzione. Si pervenne così ad un risultato in 
linea con le istanze conservatrici  del  tempo al  problema dell’unificazione amministrativa italiana. 
Questa soluzione venne adottata attraverso l’estensione della legge Rattazzi, (R. D. n. 3702/1859), a 
tutto il territorio nazionale nel 1865.
Cfr. M. S. GIANNINI, Le Regioni: rettificazioni e prospettive, in E. ROTELLI, Dal regionalismo alla Regione, 
Bologna, 1973, p. 186 ss. Per l’organizzazione dell’assetto amministrativo italiano prima e dopo il 1865 e 
anche per i profili storici, cfr. R. ROMANELLI, Storia dello Stato Italiano dall’unità ad oggi, Roma, 1995, p. 
126 ss. Cfr. L. PALADIN, Diritto regionale, Padova, 2000, p. 3 ss. 
di  arrivare  ad  un  rinnovamento  della  struttura  dello  Stato,  intento  diversamente 
prospettato  in  forza  della  pluralità  delle  correnti  politiche  che  componevano  le 
articolazioni  dell’Assemblea  Costituente3 e  differentemente  supportato  dalle  singole 
ragioni  di  cui  gli  Onorevoli  eletti  erano  territorialmente  rappresentanti,  ma 
teleologicamente diretto ad una sola esigenza, la necessità del cambiamento rispetto al 
modello precedente.
La proposta di creazione di enti regionali che emerse nei lavori preparatori, sicuramente 
non fu una novità nel panorama politico italiano, ed esaminando le stesse relazioni si 
può  notare  la  radice  storica  in  base  alla  quale  venne  sistematicamente  sostenuta 
l’opportunità della creazione di tali nuovi soggetti istituzionali. Si deve chiarire però che 
l’esigenza, all’epoca della Costituente, non fu quella di riconoscimento di storicismi o 
tradizioni  territoriali4,  ma  ovviare  ai  mali  del  burocraticismo  e  centralismo  frutto 
dell’organizzazione statale del fascismo e la necessità di risollevare un Paese distrutto 
dal secondo conflitto mondiale.
La  trattazione  di  questa  prima  parte  porterà  all’analisi  dei  risultati  che  la  II 
Sottocommissione  della  Costituente  e  la  Commissione  elaborarono  sino 
all’approvazione del testo finale e il percorso di svilimento del concetto di autonomia 
che sarà proprio del nuovo ente regionale. 
3
 L’Assemblea Costituente per procedere più celermente nei lavori di redazione dei primi progetti di 
Carta Costituzionale si suddivise e articolò in altre strutture incaricate della trattazione di singole parti 
della futura Costituzione. L’Assemblea, eletta il 2 giugno 1946 e riunitasi per la prima seduta il 25 
giugno  1946,  il  15  luglio  1946  deliberò  l’istituzione  di  una  Commissione,  detta  anche  “dei 
settantacinque”, con l’incarico di redigere il primo progetto di Costituzione. Il successivo 23 luglio 
1946 la Commissione decise di articolarsi in tre Sottocommissioni e nei giorni successivi vennero 
assegnati gli argomenti di discussione e nominati i Presidenti. Di nostro particolare interesse è la II 
Sottocommissione incaricata dei lavori sulle questioni di organizzazione costituzionale dello Stato, in 
cui venne nominato quale Presidente Umberto Terracini. Il 28 e il 29 novembre 1946, previo assenso 
della Commissione, la II Sottocommissione decise di articolarsi in due Sezioni: alla prima si affidò la 
discussione sul potere esecutivo (Capo dello Stato, Governo, formazione di Consigli o Comitati e 
revisione  della  Costituzione),  mentre  alla  seconda  spettò  la  trattazione  delle  questioni  sul  potere 
giudiziario e sulla Corte Costituzionale.
4
 Cfr.  M. PEDRAZZA GORLERO, art.  131, in  Commentario della Costituzione, a cura di  G. BRANCA, A. 
PIZZORUSSO,  Bologna-Roma,  1990,  p.  68  ss.  L’Autore  descrive  i  diversi  criteri  che  si  presero  in 
considerazione  in  sede  Costituente  riguardo  la  questione  dell’estensione  territoriale  regionale.  I 
parametri proposti furono quello “storico”, “geografico” e “funzionale”. Il criterio storico ossia basato 
su una identità regionale fondata su comuni radici e tradizioni era criticato da alcuni Costituenti per la 
sua arbitrarietà, per cui non poteva definire e modellare la ripartizione territoriale. Nelle tesi funzionali 
si  concretizzava  l’idea  di  una  Regione  capace  di  essere  autosufficiente  e  di  avere  potenzialità 
economiche per la gestione delle proprie attribuzioni. Successivamente venne ad affermarsi un criterio 
non fondato su parametri obiettivi, ma su ragioni “politiche” in quanto il Costituente sembrò spinto da 
un disegno politico compromissorio. Per quanto riguarda il criterio “statistico”, per l’individuazione 
delle  regioni storiche,  introdotto dall’On.  Targetti  vedi  p.  84.  Su questa  questione vedi  anche,  E. 
ROTELLI, L’avvento, cit., pp. 296 – 297.
Pur arrivando ad un risultato di compromesso, dev’essere ben chiaro che, vere istanze di 
pluralismo territoriale e autonomistico emersero prima e dopo i lavori della Costituente, 
nelle forme sia del federalismo, sia del regionalismo nel senso più lato dell’accezione; 
ma per coglierle e portarle nel corso di tutta l’intera evoluzione dell’assetto regionale 
italiano fino ad oggi, occorre partire dalle singole tesi proposte prima del voto finale sul 
testo definitivo del 1947.
Fu  così che in Assemblea e negli scritti di alcuni Padri Costituenti si rievocarono le 
istanze regionali e territoriali che si possono tutt’oggi leggere nelle opere del Cattaneo, 
del Mazzini5,  e in tutta la corrente liberale a loro coeva, in quanto proprio nell’idea 
liberale trovò origine l’idea regionalista: sia nella liberale cosiddetta “pura” sia in quella 
denominata “democratica”6.
 Per chiarire come le istanze di autonomia non apparvero per la prima volta in sede di 
redazione della Carta costituzionale, è necessario evidenziare come le proposte in II 
Sottocommissione  ed  in  Commissione  risultarono  essere  il  frutto  di  un’attività  di 
recupero di vecchie idee adattate a nuove esigenze7. Ci si rende ben conto come queste 
idee furono, in parte, le linee da cui prese corpo il progetto di sistema regionale nei 
5
 Cfr. G. AMBROSINI, Relazione alla Seconda Sottocommissione, II Scc, Seduta del 13 novembre 1946, p. 
137 ss., dove richiama i precedenti storici delle istanze di autonomia.
Cfr.  E.  ROTELLI,  L’avvento della Regione in Italia,  dalla caduta del  regime fascista alla Costituzione 
Repubblicana. (1943-47), Milano, 1967. In questo si trovano i riferimenti degli eletti alla Costituente 
sia nei discorsi Assembleari, sia nei loro scritti, ad autori precedenti quali i citati Cattaneo e Mazzini, 
p. 98, per R. Lombardi, T. Perassi p. 117, O. Zuccarini p. 233, Partito Repubblicano p. 122.
6
 Cfr.  M. S. GIANNINI,  Le Regioni,  cit., p. 179 ss. Le concezioni liberali riguardano rispettivamente: 
quella  definita  “pura”,  una concezione di  ente Regione in ottica prettamente garantista  dei  poteri 
locali;  quella detta “democratica” tendeva,  invece,  all’inclusione dei  soggetti  della collettività  alla 
formazione partecipata dell’indirizzo politico -  amministrativo e si  sviluppò a partire  dal  1700 in 
epoca più tarda rispetto alla liberale “pura”, che pose le sue basi nel comportamento della borghesia in 
campo politico.
7
 Quale esempio d’istanza di autonomia si può osservare il progetto, datato 1865, di organizzazione 
dello Stato, più noto come  progetto Minghetti, il quale pose un’assegnazione dei pubblici poteri in 
scarsa  quantità  alla  Stato  centrale  (rapporti  internazionali,  difesa,  giustizia,  unificazione  di  
legislazione e di indirizzo amministrativo),  ripartendo la maggioranza delle funzioni pubbliche tra 
Comuni e Regioni sotto un necessario controllo statale che doveva mantenere l’unità normativa. Con 
il fallimento del progetto Minghetti e la sistemazione dell’organizzazione amministrativa italiana nel 
1865  sull’onda  del  conservatorismo  e  dell’accentramento  burocratico,  emersero  già  alla  fine  del 
secolo i difetti di tale soluzione e si ricominciò a parlare di enti regionali e autonomie territoriali anche 
sotto profili diversi. Ci fu chi propose la Regione quale soluzione all’incapacità della Provincia, o 
quale strumento statale di decentramento della burocrazia o chi, come Sonnino, chiese di optare per 
una legislazione differenziata a seconda delle particolarità regionali. Tali istanze vennero represse fino 
al  primo conflitto  mondiale  dall’allarme  che  tali  idee  suscitarono  quali  attentati  all’unità  appena 
raggiunta, ed aumenti degli squilibri tra nord e sud del Paese. Cfr. M. S. GIANNINI,  Le Regioni, cit., p. 
184, 185. Per il progetto di legge del Ministro degli Interni del governo Cavour On. Minghetti del 
marzo 1861, cfr.  R. ROMANELLI, Storia dello Stato Italiano dall’unità ad oggi,  Roma, 1995, pp. 132-
133.
lavori  preparatori  della  Costituzione,  leggendo i  primi passi  della  relazione dell’On. 
Ambrosini  alla  II  Sottocommissione.  L’insigne  giurista  introdusse  il  discorso  sulla 
necessità  di  addivenire  alla  scelta  regionalista  con  una  premessa  storica8 sulle  più 
famose  istanze  di  regionalismo  e  autonomismo della  storia  politica  italiana  citando 
Mazzini, il progetto Minghetti, il Saredo, le leggi per le terre redente. Ambrosini pose 
l’incipit del passo in cui chiarì l’esigenza di un cambiamento dell’assetto statale in un 
regionalismo, proprio citando Mazzini: «I motivi fondamentali che militano in favore 
dell’idea regionalista restano in sostanza quelli che Mazzini enunciò sinteticamente nel  
1861: ovviare ai danni dell’accentramento che rende la vita pubblica intricatissima e 
lenta…e potenziare d’altra parte le unità secondarie, cioè le energie locali».
2. La necessità di un cambiamento. Verso un sistema regionale
Le  istanze  richiamate  per  corroborare  un’effettiva  mutazione  dell’assetto  statale, 
palesarono la necessità di porre un rimedio alle cadute istituzionali e alle dissoluzioni 
delle garanzie democratiche a cui giunse l’amministrazione centralizzata fascista9 e alle 
esigenze tipiche di alcuni ambiti territoriali del Paese.
La  volontà  di  riorganizzazione  rispetto  alle  scelte,  imposte  dal  fascismo,  all’assetto 
amministrativo,  venne  dallo  slancio  primario  per  prospettare  un  cambiamento10.  Il 
8
 Cfr. G. AMBROSINI, Relazione, cit., in II Scc, Seduta del 13 novembre 1946.
9
 Quando si  parla  di  amministrazione centralizzata fascista  si  intende il  continuum del  precedente 
sistema binario vigente dalle leggi di unificazione amministrativa del 1865, in cui permaneva sugli 
enti locali uno stretto controllo dello Stato attraverso l’autorità prefettizia, con poteri di direzione e 
scioglimento degli organi locali per gravi esigenze. Quindi, questi enti erano autonomi solo in via 
definitoria,  in quanto mancavano alcune delle caratteristiche proprie del potere autonomo, ossia il 
perseguire fini propri, con mezzi di provenienza interna e con poteri esclusivi. Il  governo fascista, 
invece, sostanzialmente affidò gli stessi fini dello Stato agli enti locali che si ritrovarono spesso a 
condividere gli stessi obiettivi e poteri tra di loro (Province e Comuni), e mantennero ampi ambiti 
d’ingerenza. Lo slancio verso il cambiamento, necessario per mutare l’assetto esistente nel 1945, si 
indirizzò o verso la differenziazione delle funzioni tra i soggetti già esistenti rendendole proprie degli 
stessi, o attraverso la creazione di un organismo nuovo di vera autonomia ossia la Regione. Cfr.  E. 
ROTELLI, L’avvento, cit., p. 85 ss.
10
 Il  peso che assunse a metà degli anni Quaranta il concetto di Ente locale era dato dal fatto che in 
raffronto alla lentezza della burocrazia centrale, le poche strutture locali e decentrate diedero prova di 
funzionare ampiamente, grazie anche al merito della maggiore incidenza di indirizzi politici discostanti da 
quello di Roma nelle zone più delocalizzate. Infatti presero molte rappresentanze municipali i partiti sia 
socialisti sia popolari, e fecero ben capire che le istituzioni locali potevano funzionare con efficienza, 
maggiormente  e  a  prescindere,  dal  confronto  con  il  potere  statale.  Giannini  parlò  di:  «gelosia  della 
burocrazia statale nei confronti delle organizzazioni comunali». Cfr.  M. S. GIANNINI,  Le Regioni,  cit., p. 
189. Per una critica al precedente assetto centralizzato dell’amministrazione fascista, e l’esigenza di un 
recupero di democraticità tramite il riassetto territoriale e delle autonomie, cfr.  LUSSU,  Atti della II Scc, 
seduta del 27 luglio 1947, p. 15 ss. Cfr. altresì A. AMORTH, La Costituzione italiana, Milano, 1948, p. 3 ss.
governo fascista avversò totalmente qualsiasi istanza mirante al riconoscimento di enti 
sia autarchici, sia autonomi, cercò di prevenire istanze avverse all’orientamento politico 
di Roma eliminando quelle poche strutture delocalizzate come i Commissariati Civili di 
Trieste, Trento e Zara, sèguito di uno sparuto riconoscimento di esigenza locale per le 
terre  redente  e  li  sostituì  con  autorità  prefettizie  di  nomina  centrale  per  attuare  un 
maggiore controllo. Ma se l’accentramento totale diede un riscontro negativo già nel 
1865 con il sistema di unificazione amministrativa, in un panorama in cui le funzioni 
statali  erano relativamente poche,  il  risultato di un totale controllo e centralismo, in 
un’epoca successiva in cui le esigenze aumentarono, chiaramente causò rallentamenti 
totali della macchina burocratica. 
Ma la critica al fascismo, al fine di supportare la tesi autonomica nel senso più lato del 
termine, emerse anche nell’ottica di una necessità di porre un rimedio a quel deficit di 
democraticità a livello locale. 
L’On.  Lussu11 più  volte,  nei  suoi  interventi  di  promuovimento  di  una  struttura 
ampiamente  federale  dello  Stato,  corroborò  le  sue  tesi  con  l’esigenza  di  dare 
rappresentanza  effettiva  e  attuazione  al  principio  democratico  proprio  riconoscendo 
potere  legislativo  e  autonomia  alle  strutture  regionali  e  premettendo  ad  un  suo 
intervento che, quella in questione, prima che una riforma tecnica, dovesse essere una 
riorganizzazione  democratica  dello  Stato.  A questa  concezione  venne  ad  affiancarsi 
anche l’On. Conti che seguì in parte il concetto dell’On. Lussu parlando di autonomia al 
fine della creazione della democrazia12. Per esigenze di chiarezza bisogna notare che ci 
fu  pure  chi,  rispetto  all’esigenza  di  voltare  pagina  contro  la  passata  esperienza  del 
regime,  non  vide  nella  nuova  ipotetica  struttura  regionale-federale  una  soluzione  al 
problema: tra questi l’On. Nobile13, che parlò, in riferimento alle esigenze d’autonomia 
11
 Cfr. LUSSU, Atti della II Scc, seduta del 27 luglio 1947, p. 15 ss., che definì il federalismo quale antidoto 
ai mali che portarono il Paese alla dittatura e all’assetto vigente e quale aspirazione dell’Italia ad una 
radicale trasformazione. Ben presto il Lussu si accorse della difficoltà, per la sua tesi di Stato prettamente 
federale, di prendere assensi in II Scc. e accettò le forme più affievolite di autonomia, aderendo, ma pur 
sempre  proclamandosi  federalista,  alle  tesi  regionaliste  dell’Ambrosini  e  accettando  la  soluzione  da 
quest’ultimo proposta nella sua relazione al termine dei lavori del “Comitato dei dieci”.  Per le teorie del 
Lussu, cfr. E. ROTELLI, L’avvento, cit., p. 217 ss.
12
 Cfr. On. CONTI, Atti della II Scc, seduta del 29 luglio 1946, p. 26 ss., che introdusse la necessità, per 
ovviare  al  sistema  delle  oligarchie  istituzionali  al  tempo  vigente,  di  creazione  della  democrazia 
trasformando l’organizzazione dello  Stato e  rendendo partecipe il  popolo italiano.  Citò  il  collega 
Einaudi quando disse che: «La democrazia si crea con la molteplicità delle assemblee nella vita del  
Paese». Per  Conti  quindi  il  difetto  maggiore  fu  questo  deficit di  democraticità  a  vantaggio 
dell’oligarchismo dei burocrati statali e la Regione sembrò essere, a suo avviso, la soluzione migliore. 
13 Cfr. Atti della II Scc, seduta del 30 luglio 1946, p. 39.
come reazioni transitorie alla crisi, criticando coloro che vedevano nei regionalismi la 
panacea per la situazione deficitaria del Paese e definì gli “ismi” come: «malanni di una 
guerra persa e frutto di individualismi ed egoismi», che avrebbero creato la sostituzione 
di una oligarchia con una pluralità di oligarchie e suggerì assemblee regionali a carattere 
puramente consultivo per il Governo.
Pur se presenti opinioni contrarie, la spinta data dalla necessità rilevante di cambiamenti 
fu  un propulsore rilevante  della  scelta  finale  per  la  creazione dell’ente  Regione.  Le 
tendenze  e  le  diverse  opinioni,  nonché  i  modi  in  cui  attuare  le  diverse  proposte  di 
cambiamento dell’assetto statale verranno successivamente analizzate all’interno del più 
ampio discorso riguardante le scelte in Assemblea Costituente.
3. Autonomia, separatismo e federalismo in Italia prima della Costituente
Certamente le scelte che si effettueranno in sede Costituente, ebbero origine in tempi 
precedenti  l’elezione  dell’Assemblea  e  ad  esse  non  furono  indifferenti  pure  alcuni 
esempi  stranieri  di  assetti  regionali  e  federali  di  Stati  vicini  alla  realtà  italiana. 
Tralasciando per il momento gli assetti organizzativi di Stati Uniti d’America, Svizzera 
e  Germania  nell’assetto  della  passata  Repubblica  di  Weimar  e  della  Repubblica 
Spagnola del 193114, che emersero quali figure da imitare o da cui trarre spunto in sede 
di discussione assembleare tra il 1946 e il 1947, vennero utilizzati alcuni tentativi di 
strutturazione statale adottati in Europa per creare nuove proposte per il futuro Stato 
italiano. Modelli di creazione di forme di regionalismi si ebbero sia in Gran Bretagna15 
14
 Vedi infra, § 6, per le tesi di Ambrosini.
15
 Cfr.  E.  ROTELLI,  L’avvento,  cit.,  p.  3  ss.,  che  in  relazione  all’esperienza  britannica  parla  di: 
«esperienza accidentale e con portata al quanto ristretta » In Gran Bretagna tra il 1939 e il 1940 si 
pervenne ad una frammentazione di carattere regionale del territorio con la preposizione ad esse di 
Commissari Regionali, ma si deve evitare di intendere tali istituzioni quali manifestazioni di volontà 
autonomiche o di passate tradizioni locali nel Paese. Sia la causa, sia il fine di tale frammentazione 
territoriale furono di gran lunga diversa da ciò che avvenne nel nostro Paese. Infatti vennero istituite 
solo  a  causa  delle  paure  ingenerate  dalle  sorti  del  conflitto  mondiale;  i  continui  bombardamenti 
dell’Isola  e  l’incalzante  preoccupazione  di  un’invasione  tedesca,  portarono  Londra  alla 
delocalizzazione di funzioni amministrative onde prevenire futuri disguidi dovuti all’interruzione di 
comunicazioni. Quindi il solo fine dell’adeguatezza della funzione burocratica venne perseguito, tanto 
che si  trattò di  puro decentramento amministrativo senza spazi  per autonomie di altro genere.  Da 
notare che in Gran Bretagna negli anni Quaranta il movimento e la spinta regionalista non si legò né 
alle ideologie ottocentesche, né al rafforzamento delle garanzie locali, né ai movimenti politici, ma fu 
unicamente seguita nel più ampio discorso di adeguamento della pubblica amministrazione, in termini 
di efficienza, alle trasformazioni della rivoluzione industriale.
sia  in  Francia16,  tuttavia,  queste  furono  delle  soluzioni  di  carattere  assolutamente 
temporaneo e trovarono la loro breve fortuna soltanto nel periodo del secondo conflitto 
mondiale,  ma  si  unirono  a  quelle  forme  d’impulso  verso  la  rinascita  di  istanze  di 
autonomia che si ebbero in questo periodo. Pur essendo coeve alla nascita delle Regioni 
in  Italia,  le  soluzioni  britanniche  e  francesi  non  giunsero  al  medesimo  risultato  di 
inserimento in un testo costituzionale dell’ente Regione. Differente fu altresì la spinta 
alla base di tali istituzioni straniere e il concetto e la ricerca di autonomia per l’ente 
territoriale  negli  sviluppi  italiani,  anche  perché  in  questi  Stati  fu  un  problema 
contingente di mera strutturazione amministrativa decentrata.
Ben diversa per storia, rilevanza del fenomeno e legame con l’Italia rispetto a quelle 
summenzionate,  fu  l’esperienza  politica  che  portò  alla  nascita  della  Repubblica 
Federativa  Jugoslava17.  Questo  Paese  e  il  suo  passato  influirono  su  alcune  correnti 
politiche del  nostro Paese e,  in particolare,  sulle correnti  ideologiche che vennero a 
formarsi all’interno dei CLN della Venezia Giulia per la prossimità territoriale e per gli 
stretti  legami  che la  Resistenza italiana ebbe con quella  slava.  Bisogna evidenziare, 
però,  che  le  esperienze  straniere  richiamate  si  legavano per  aspetti  diversi,  ma  non 
fondamentali,  con  la  nascita  della  Regione  in  Italia.  Se  le  strutturazioni  regionali 
francesi e inglesi si congiunsero con la nostra solo in quanto fenomeni di regionalismi e 
si discostavano per le forme e le modalità totalmente differenti, quella jugoslava, pur 
portando alla creazione di vere autonomie, fu un modello solo per le istanze politiche 
della Resistenza più vicine al Partito Comunista, mentre in sede Assembleare e post-
Costituente venne pure osteggiata a causa delle tensioni nate con il regime comunista 
16
 Simile esperienza della Gran Bretagna, si ebbe in Francia quando il 19 agosto del 1941 il governo di 
Vichy con legge istituì diciotto Regioni e altrettanti Prefetti Regionali affiancati a quelli preesistenti, ma 
anche in questo Paese il movente di tale scelta fu la sola crisi della burocrazia venuta a crearsi con il 
conflitto mondiale, tanto che tali istituzioni caddero con la breve esperienza francese di Vichy. Cfr.  E. 
ROTELLI, L’avvento, cit., p. 6 ss.
17
 Cfr. E. ROTELLI, L’avvento, cit., p. 8 ss. La struttura territoriale in stati federati riflette quella che costituì 
la struttura organizzativa dei nuclei militari di resistenza a loro volta organizzati come il predominante 
partito comunista. Il  programma e la struttura federale si diramò dal 1942 in poi in tutti  i territori in 
questione, prima nelle forme dei Consigli antifascisti di liberazione nazionale (AVNOJ), poi nel 1943 con 
la creazione di  sei  Unità  Federate rispecchianti  le  maggioranze etniche,  linguistiche della  zona. Man 
mano  che  le  maggiori  città  vennero  liberate  dall’occupazione  sorsero  Slovenia,  Croazia,  Bosnia, 
Montenegro,  Macedonia,  Serbia,  fino  al  29  Novembre  del  1945  dove  in  prima  seduta  l’assemblea 
costituente proclamò la Repubblica Jugoslava uno Stato Federale di forma Repubblicana. Venne a crearsi 
molto  presto  un  vero  e  proprio  stato  federale  a  tutti  gli  effetti  ed  è  facile  immaginare  l’interesse  e 
l’attrazione che poté suscitare tra le file dei  regionalisti  e federalisti  dell’epoca e nelle menti di  quei 
movimenti popolari di alcune nostre Regioni che già prima del termine delle ostilità chiedevano a gran 
voce riconoscimenti di autonomia e forme di autogoverno.
jugoslavo in merito alla questione istriana.
I primi veri fermenti regionalistici o meglio autonomici, viste le svariate forme in cui si 
articolarono,  si  affermarono in  un’Italia  ancora immersa  nel  conflitto,  in  particolare 
nella guerra civile dopo l’otto settembre 1943. Proprio con l’organizzazione delle file 
partigiane si formarono nuclei territoriali di resistenza18, più noti quali CLN19, che fin 
dall’inizio si definirono regionali. I CLN iniziarono ad operare quali governi autonomi20 
in tutto il centro-nord Italia e venne a crearsi pure un’articolazione territoriale dei partiti 
che proponevano tali soluzioni. Le radicate teorie sull’autonomia presenti nella storia 
italiana fin dall’origine della sua unificazione, riemersero proponendo nuove strutture 
del  sistema  del  Paese.  Non bisogna pensare  che  la  sola  presenza  e  opera  dei  CLN 
costituì  la  causa  del  lungo  dibattito  sulle  autonomie  in  sede  Costituente:  come  già 
accennato,  la  tradizione  del  pensiero  regionalista  italiano  risaliva  anteriormente  al 
sorgere  della  Resistenza.  Questi  fenomeni  furono  solo  alcune  delle  concause  che 
condussero  i  Padri  Costituenti  a  trattare  con  tale  serietà,  per  il  suo  carattere 
pregiudiziale,  la  questione  regionale.  I  CLN  si  espressero  anche  come  auto-
organizzazione  a  livello  territoriale  Infatti,  a  prescindere  da  qualsiasi  direttiva,  si 
organizzarono in strutture che riflessero quelle che erano le delimitazioni regionali e 
locali cosiddette storiche21. Emerse un fenomeno che spinse verso un’articolazione del 
territorio italiano nelle sue zone tradizionali geograficamente ben identificabili. Benché 
non sia possibile affermare che i CLN furono, per la Costituente, il motivo e la base su 
cui  fondare  la  nascita  della  Regione  nonostante  gli  stessi  comitati  in  certi  casi  si 
definirono al  loro sorgere quali  veri  e propri  prodromi di organi Costituenti,  le loro 
18
 Cfr. R. ROMANELLI, Storia, cit., p. 161 ss. Per i principi di autonomia della Resistenza.
19
 Cfr. E. ROTELLI, L’avvento, cit., p. 14 ss. È proprio allora con l’organizzazione delle file partigiane  che 
si  crearono nuclei  territoriali  di  resistenza,  chiamati  CLN, e tali  comitati  fin dall’inizio si  definirono 
regionali. Successivamente, per opera del CLN Alta Italia, gli intenti furono proprio quelli di organizzare 
e predisporre una struttura per il  futuro Stato Italiano. Il  progetto consisteva nella ricostruzione post-
fascista  proprio  su  base  regionale.  Negli  scritti  dei  più  noti  esponenti  del  Partito  d’Azione  venne 
chiaramente espresso il legame che si tese tra le istanze democratiche e l’istituzione delle Regioni e zone 
d’autonomia e si propose l’autonomia del governo dei CLN da quello monarchico, mentre in determinate 
zone si proclamavano repubbliche partigiane come in Ossola e Carnia.
20
 Basti pensare alla realtà fiorentina del tempo in cui il comitato di liberazione locale si autoproclamò 
come:  «agente  in  nome  della  futura  Costituente  Italiana»,  a  cui  tutte  le  loro  scelte  normative 
sarebbero  state  sottoposte.  Palese  è  quindi  la  vera  e  propria  attività  di  governo  di  tali  forme 
d’autonomia. Quello che si può osservare è un vero e proprio tentativo di costituzionalizzare i CLN 
regionali quali forme di autogoverno politico e quali unità basi della nuova Italia.  Cfr  E. ROTELLI, 
L’avvento, cit., p. 37.
21
 Per la qualificazione territoriale di tipo storico delle circoscrizioni regionali cfr. E. ROTELLI, L’avvento, 
cit., p. 353 ss. Per artt. 131 Cost. ss. Cfr. M. PEDRAZZA GORLERO, Le variazioni territoriali delle Regioni, 
v. I, Padova, 1979. p. 108 ss. 
aspettative non vennero in  sostanza soddisfatte.  Una conseguenza di  tali  formazioni 
sociali  e  di  tali  idee  fu  l’affermarsi  in  particolari  zone  del  Paese  di  richieste  di 
autonomia22 che rischiarono in certi casi di sfociare pure nel separatismo. Ciò avvenne 
con la vicenda siciliana23, le cui istanze, come quelle di altre Regioni vennero portate 
sino in sede di Assemblea Costituente. Se già nel 194524, prima della Costituente, la 
Sicilia venne eretta Regione Autonoma e nel 194625 ebbe già uno statuto d’autonomia, 
la  ragione  di  tali  concessioni,  a  quest’isola,  come  ad  altre  Regioni,  fu  proprio 
nell’emergenza  di  togliere  consensi  popolari  a  quei  partiti  che  propagandavano 
l’indipendenza.
Un’altra  Regione  che  spinse  verso  il  riconoscimento  quale  zona  autonoma  sin  dal 
costituirsi  del  CLN locale  fu  la  Valle  d’Aosta.  Nel  1943  con  la  Dichiarazione  dei 
Rappresentanti26 delle popolazioni alpine, si propose esplicitamente: «un futuro regime 
federale repubblicano a base regionale e cantonale». Con gli scritti di Emilio Chanoux 
22
 Le questioni nate in certe Regioni portarono ben presto a richieste di autonomia, regimi di specialità e 
statuti  ad  hoc.  Subito  dopo  la  Costituente  vennero  infatti  approvate  le  Leggi  Costituzionali  che 
approvavano i precedenti statuti speciali: per la Regione Sicilia con L. Cost. n. 2 del 26 febbraio 1948, 
per la Regione Sardegna con L. Cost. n. 3 del 26 febbraio 1948, per le Province autonome di Trento e 
Bolzano con L. Cost. n. 5 del 26 febbraio 1948, per la Regione Val d’Aosta con L. Cost. n. 4 del 26 
febbraio 1948, per la Regione Friuli Venezia-Giulia L. Cost. n. 1 del 31 gennaio 1963 quest’ultima in 
ritardo rispetto alle  altre  anche a causa della prioritaria  necessità  di  risoluzione del  problema dei 
confini in sede di trattati di pace.) 
23
 È doveroso notare che tali istanze non trovarono la loro prima ragione in particolari identità o tradizioni 
d’autonomia ma vennero fomentate dalla necessità di una repentina riforma agraria per il risollevamento 
della  zona  insulare.  Infatti  le  proposte  di  separatismo  siciliano  nascevano  tra  le  fila  dei  latifondisti 
preoccupati del loro futuro con la nascita della nuova Italia, ecco perché comparvero perfino richieste di 
annessione anglo-americana. Promotori  delle più necessarie e ponderate richieste di  autonomia per la 
Sicilia  furono  il  partito  d’azione,  forse  il  più  federalista  in  Italia,  e  il  partito  repubblicano  nel  cui 
programma  annoverava  una  riforma  in  senso  federale  dello  Stato  Italiano  e  tra  le  sue  file  contava 
personalità  quali  Finocchiaro  Aprile  il  quale,  successivamente  eletto  alla  Costituente,  ripropose 
costantemente tali istanze. Per il discorso sulle Regioni che necessitavano di specialità cfr.  E. ROTELLI, 
L’avvento, cit., p. 56 ss. Similmente per i profili riguardanti la posizione del Partito d’Azione, P. Popolare 
e Liberale sulle questioni del separatismo.
24
 Per  la  questione sull’esigenza di  autonomia della  Regione Sicilia  e  i  dibattiti  e le  iniziative che 
sorsero nell’Isola nel 1945, cfr. E. ROTELLI, L’avvento, cit., pp. 60-65. 
25
 La Consulta Regionale venne creata con d. L. n. 416 del 1944, e con il voto dei giorni 13-15 maggio 
si  chiese  all’Alto  Commissario  l’attuazione  di  un  progetto  di  autonomia  regionale.  Quindi  nel 
settembre 1945 si nominò una commissione preparatoria che elaborò il progetto e lo licenziò nelle 
sedute  tra  i  giorni  18  e  il  23  dicembre  1945  e  divenne  Statuto  della  Regione  Siciliana  dopo 
l’approvazione del Consiglio dei Ministri, quindi promulgato il giorno 15 maggio 1947.
26
 È  la  prima  affermazione,  dopo  la  fine  del  regime,  delle  istanze  di  autonomia  della  Valle.  La 
dichiarazione  è  il  risultato  del  Convegno  svoltosi  a  Chivasso  nel  dicembre  del  1943  tra  i 
rappresentanti  delle  popolazioni  valdostane  e  delle  valli  valdesi.  Questa  dichiarazione fu  un vero 
programma per tutti i rappresentanti valdostani che si occuparono delle esigenze autonomiche della 
Valle. Venne scritta a più mani dagli esponenti di spicco dell’autonomismo di quel territorio tra cui 
Chabod, Rollier, Peyronel e altri. Come indicato nel testo la proposta finale fu quella di istituire un 
regime federale repubblicano su base cantonale-regionale. Cfr.  E. ROTELLI,  L’avvento, cit., p. 68 ss., 
per tutte le questioni valdostane.
e Federico Chabod27 si posero le basi delle istanze federali e di ampia autonomia che 
valsero  i  successivi  riconoscimenti  ottenuti  dalla  Valle  una  volta  costituita  quale 
Regione.
Rilevanti furono le istanze autonomiche anche nei territori del Friuli e della Venezia-
Giulia, ma la zona era percorsa da problematiche28 molto più rilevanti come le ingerenze 
della vicina Jugoslavia, che non potevano essere risolte con un semplice riconoscimento 
immediato d’autonomia o di legittimazione al CLN friulano. Per tali ragioni i maggiori 
sforzi  degli  esponenti  locali  si  indirizzarono  all’ausilio  dell’occupazione  alleata  del 
territorio friulano più che ad organizzazioni territoriali politiche, per evitare il profilarsi 
dell’annessione che assumeva contorni sempre più concreti. Le istanze d’autonomia29 
non mancarono,  nelle  edizioni  dei  periodici  del  Partito  d’azione si  parlò  ben presto 
addirittura di una “federazione europea di libere nazioni” per cui si necessitava di un 
Italia federale soprattutto per quelle Regioni mistilingue quali  il Friuli. La convivenza 
necessaria tra slavi e italiani trovava quale unica soluzione il sistema federale. 
4. Federalismo  e  autonomie  dalle  proposte  dei  partiti  politici  all’inizio  dei  lavori  
dell’Assemblea Costituente
27
 Soprattutto  Chabod svolse  un  ruolo preponderante  sia  nella  veste  di  promotore  di  un eventuale 
autogoverno valdostano sia, a maggior ragione, nell’evitare la perdita da parte dell’Italia di tutto il 
territorio d’Aosta una volta emerso il piano di un futuro tentativo di provocare l’annessione della valle 
al  territorio  francese  per  mezzo  di  un’occupazione  lampo una  volta  finito  il  conflitto.  Una delle 
ragioni infatti  per cui il  territorio valdostano fu così celermente assecondato nelle sue richieste fu 
questo pericolo di una perdita territoriale per lo Stato. Si era verificata infatti nell’estate del 1944 il 
diffondersi dell’idea in alcune formazioni partigiane che le istanze autonomiche, una volta cessate le 
belligeranze,  si  sarebbero  potute  soddisfare  solo  in  seguito  ad  un  incameramento  nel  territorio 
francese. Per ovviare a ciò Chabod con le formazioni partigiane filo-piemontesi, cui era legato, iniziò 
una fitta attività di propaganda autonomica per la tutela delle minoranze delle zone interessate. Cfr. E. 
ROTELLI, L’avvento, cit., p. 68 ss. per tutte le questioni valdostane.
28
 Sul  Friuli incombeva prima di tutto la continua presenza di frange di resistenza jugoslava che da 
Lubiana agli attuali confini si muoveva per l’annessione del territorio alla Federazione Jugoslava e 
successivamente una questione internazionale per la delimitazione dei confini che poteva essere risolta 
solo in sede di trattati di pace, compreso il destino di Trieste. Cfr. E. ROTELLI, L’avvento, cit., pp. 74-
84.
29
 In un numero di Giustizia e libertà del 1944, in seguito al programma del CLN locale del giorno 4 
luglio dello stesso anno, venne proposta una soluzione di divisione del territorio in “cantoni politici 
autonomi” tra slavi, italiani e mistilingue. Allo Stato doveva rimanere il solo interesse nazionale e 
quello di tutti i federati, in poche parole venne proposta una repubblica federale “fermo il principio 
dell’unità nazionale”. L’importanza del senso dell’unità nazionale è chiaramente visibile, proprio in 
opposizione alle tesi d’annessione alla Jugoslavia. Lo si definisce come “sacro e inviolabile” sposato 
al principio federativo quale forma d’organizzazione delle istituzioni.
Avvicinandosi  alla  scelta  effettuata  nel  dicembre  del  1947  al  termine  dei  lavori30 
dell’Assemblea Costituente, si può notare come si snaturò sempre più la concezione di 
autonomia31 del  nuovo  soggetto  istituzionale  Regione.  Le  ragioni  di  tale  risultato, 
emersero soprattutto in sede di votazione finale del progetto di  Costituzione,  ove le 
esigenze del compromesso politico sovrastarono quelle di effettiva rinnovazione dello 
Stato. Le idee e le proposte più concrete per un effettiva valorizzazione delle autonomie 
comunque non mancarono, ma di certo preliminare e aprioristico fu l’accantonamento 
delle istanze di più ampio regionalismo, in primis quelle federaliste.
Il dibattito si articolò intorno alle proposte di quei partiti  più rilevanti del panorama 
italiano dell’epoca, che manifestarono ampie proposte di soluzioni al problema della 
riforma  dello  Stato  benché,  nella  sede  Assembleare,  dovettero  ridurle  per  poter 
raggiungere un qualche accordo; proprio il risultato del 1947 costituì il precipitato di tali 
istanze.  Questo  risultato  di  sintesi  è  comprensibile,  quale  compromesso,  partendo 
proprio da ciò che gli esponenti dei partiti più interessati alla questione intendevano per 
autonomia e regionalismo. Uno dei partiti più sensibili al tema fu certamente il Partito 
d’azione.  A partire  dagli  anni  precedenti  e  dagli  articoli  pubblicati  sul  periodico 
Giustizia e Libertà32, l’idea regionale e autonomica, quale struttura da adottare per il 
futuro  Stato,  costituì  la  questione  più  rilevante  nelle  tesi  azioniste,  attestate 
favorevolmente  verso  il  modello  regionale.  Quest’ultimo  si  concepì  come  la 
concretizzazione dell’autonomia locale, nell’ambito della diversità di funzioni tra Stato 
e Regione, quale esigenza garantista per conferire l’autogoverno locale quale tutela di 
30
 Vedi successivamente sui lavori parlamentari §§ 5 e 6.
31
 È necessario chiarire che la denominazione di autonomia che veniva usata e adottata al tempo non era 
sempre quella coincidente con l’effettivo contenuto che tale accezione richiede, ma veniva fraintesa 
con altri concetti, quali quello di autogoverno (o anche autoamministrazione) o quello di autonomia 
normativa. Il primo coincide sostanzialmente con la possibilità per l’ente che ne sia titolare di poter 
eleggere i propri rappresentanti a prescindere da determinazioni esterne, il secondo con la capacità di 
emanare  norme  giuridiche  aventi  valore  pari  alla  legge  primaria.  Diverso  è  il  concetto  di  ente 
autarchico tipico dell’organizzazione fascista in cui i soggetti  hanno la concessione di determinati 
poteri per poter perseguire dei fini predeterminati dallo Stato. Queste da sole non sono in grado di 
riempire il concetto di autonomia nel senso proprio del termine in quanto difettano della connotazione 
politica  e  prioritaria  dello  stesso,  ossia  la  capacità  di  adottare  un  proprio  indirizzo  politico  e  di 
perseguirlo con mezzi propri. Cfr. E. ROTELLI, L’avvento, cit.,  pp. 86-87.
32
 Il  programma  del  Partito  d’Azione  comparve  sul  periodico  L’Italia  Libera del  gennaio  1943, 
articolato in sette punti chiave tra cui gli orientamenti in tema di autonomia e di Regione. Rispetto ai 
programmi iniziali di Giustizia e Libertà di carattere più rivoluzionario nel promuovere le più ampie 
autonomie, i successivi obiettivi del partito d’azione videro un affievolirsi di tali prospettive. In primis 
si  volle  sancire  il  carattere  elettivo  degli  enti  locali,  in  secondo luogo posero  in  luce  soprattutto 
l’istituzione di Comuni e Province ponendo spesso più affievolita l’esigenza regionale. Per una svolta, 
tendente maggiormente all’idea Regione, si attese fino alla fine del 1943, con gli interventi oltre che 
del già citato Lussu, soprattutto di Lombardi. Cfr. R. LOMBARDI, il Partito d’Azione, dicembre 1943.
fronte  ad  eventuali  future  dittature.  La  garanzia  per  il  cittadino  invece,  si  ravvisò 
sostanzialmente nel concetto di autoamministrazione a livello comunale. 
Ma  anche,  e  soprattutto,  tra  le  fila  azioniste  videro  la  luce  le  più  rilevanti  istanze 
federaliste. Fin dai primi anni trenta, l’azionista Ginzburg33 scrisse sul modello federale 
e lo avvicendò al concetto di associazionismo, ma è con l’On. Lussu che le proposte di 
questo tipo trovarono più ampia fama. Lussu, nel definire il federalismo come: «né di 
destra né di sinistra»,  palesò nei suoi interventi come la necessità di ristrutturazione 
dello  Stato  fosse  qualcosa  che  dovesse  andare  oltre  le  singole  correnti  di  partito  e 
dovesse  coinvolgere  l’intera  azione  Costituente  italiana.  L’insigne  giurista  definì  le 
Regioni  italiane come qualcosa di  attinente:  «all’unità  morale,  etnica e  politica del  
paese34», e ravvisò l’avvento dello stato federale tramite una spontanea e progressiva 
azione dei  vari  gruppi  locali  popolari.  Lussu continuò a  propagandare tali  soluzioni 
come una conquista di democrazia rivoluzionaria sino agli scritti del 1943, e pure una 
volta eletto alla Costituente, nonostante fosse costretto a rinunciare al suo prototipo di 
stato federale davanti al rifiuto della maggioranza e ad assestarsi sulle opinioni di un 
ampio  regionalismo  con  potestà  legislativa,  tipica  dell’Ambrosini,  che  poco  si 
discostava nella sostanza dalle soluzioni da lui propugnate. 
Oltre  agli  azionisti,  su  una  simile  posizione  autonomistica,  si  erano assestati  pure i 
sostenitori del Partito Repubblicano35, fin dall’origine di antiche tradizioni regionaliste. 
Questi  ultimi  proposero  un  sistema  repubblicano  non  quale  mero  sostituto  alla 
Monarchia, ma una Repubblica con un Camera espressiva delle varie Regioni di cui i 
Deputati dovevano essere diretti rappresentanti36. In sostanza, la democrazia per loro 
trovava le sue fondamenta nell’autogoverno di Comuni, Province e Regioni e lo Stato 
risultava essere la guida di Regioni e Comuni. 
33
 Per Leone Ginzburg i concetti di autonomia, rivoluzione, democrazia e azione spontanea delle masse 
sono termini equivalenti. Per quanto riguarda le istituzioni che dovrebbero essere il  fulcro di tale 
autonomia ricorda solo il Comune e la Provincia. Cfr. E. ROTELLI, L’avvento, cit., p. 91.
34
 Cfr.  E. LUSSU, Quaderni di Giustizia e Libertà,  1933. Lussu definisce le sue prime posizioni sulla 
Regione dicendo: «La Regione è in Italia un’unità morale, etnica, linguistica e sociale la più adatta a 
diventare un’unità politica…la Regione è rimasta un territorio che non può essere confuso con nessun  
altro, che vive una vita del tutto speciale». 
35
 Cfr.  E. ROTELLI,  L’avvento, cit., p. 110 ss. Oltre alla tradizione risalente al Mazzini e al Cattaneo, il 
partito repubblicano si attestò sulle idee regionaliste attraverso un procedimento logico-politico che 
partiva dal concetto di Repubblica per arrivare a sostenerla anche tramite l’istituzione di un ente quale 
la Regione. La sua istituzione doveva derivare necessariamente da una previa riforma istituzionale 
dello Stato Italiano e posto questo legame, il partito non abbandonò mai l’idea regionalista.
36
 Da: La Voce Repubblicana clandestina cit., in E. ROTELLI, L’avvento, cit., p. 110 ss, «La Repubblica 
non impersona in un uomo, né in una cricca di uomini. Essa è la Nazione che si governa …i Comuni  
con il consiglio comunale, le Regioni con le assemblee regionali…».