La responsabilità internazionale delle organizzazioni internazionali

 2 
Paradossalmente, nonostante nessuno metta ormai in dubbio la 
capacità giuridica internazionale di almeno alcune organizzazioni 
internazionali, a differenza della responsabilità internazionale degli 
Stati – argomento ampiamente dibattuto in dottrina e oggetto di 
codificazione da più di 50 anni ormai, in particolare da parte della 
Commissione di diritto internazionale3 – all’argomento della 
responsabilità internazionale delle organizzazioni internazionali è 
stato dedicato molto meno spazio. Prevale l’idea, infatti, che in virtù 
della propria personalità giuridica, distinta dalla semplice somma 
degli Stati membri, alle organizzazioni internazionali si applichino le 
stesse norme sulla responsabilità valevoli anche per gli Stati e ciò in 
base ad  un ragionamento molto semplice:  
“the fundamental role of international responsibility ensuring the proper 
functionning of the international legal order can be played effectively 
when the rules governing responsibility in that order apply to all subjects. 
A situation whereby the execution of obligations by some subjects is 
guaranteed by international responsibility, whereas the execution of 
obligations by other subjects enjoys no such guarantee, is totally 
unacceptable. Whenever a subject participating in the international 
intercourse accepts an obligation arising from a rule of international law 
it is also submitted to the system of responsibility provided for in that 
law.”4 
Posto in questi termini, tuttavia, la responsabilità delle 
organizzazioni internazionali si basa su un’ipotesi il cui presupposto 
dipende a sua volta dalla deduzione stessa: se è vero infatti che la 
violazione di una norma comporta la responsabilità del soggetto 
titolare dell’obbligo violato è anche vero che la titolarità effettiva 
                                                          
3
 V. infra cap. 1 par. 5 ss. 
4
 BUTKIEWICZ, The premisses of International Responsibility of Intergovernmental 
Organisations, in PYIL, 1981-82; p. 117 
 3 
dell’obbligo “primario5” si può affermare con certezza soltanto nel 
momento in cui ad una sua violazione il diritto ricolleghi determinati 
effetti giuridici, ossia nel momento in cui viene impegnata la 
responsabilità del soggetto. Non solo la responsabilità dipende quindi 
dalla soggettività, ma prova ultima della soggettività stessa è la 
responsabilità6. 
Tuttavia, anche considerando acquisita la capacità di diritto 
internazionale delle organizzazioni internazionali, il problema non è di 
così semplice soluzione come sembrerebbe a prima vista. Tra 
organizzazioni internazionali e Stati esistono delle differenze 
sostanziali tali da sollevare una serie di nuovi interrogativi che 
rendono difficile un’applicazione analogica delle norme sulla 
responsabilità degli Stati anche alle organizzazioni internazionali.  
Certo, è fuori discussione che le organizzazioni internazionali 
abbiano la capacità di stipulare dei trattati di diritto internazionale e 
pertanto siano in grado di assumersi degli obblighi internazionali 
(pattizi). Tuttavia, è anche vero che spesso l’adempimento di tali 
obblighi dipende, nei fatti, dal comportamento degli Stati membri. 
Cosa succede, quindi, qualora gli Stati membri dell’organizzazione 
non si comportino in modo conforme a quanto richiesto dal trattato? 
Chi sarà da ritenersi responsabile per l’inadempimento nei confronti 
dell’altro contraente, gli Stati membri o l’organizzazione? 
Per quanto riguarda il diritto consuetudinario il problema si 
complica ulteriormente: prima di poter interrogarsi su quali siano le 
                                                          
5
 Il regime caratterizzante la responsabilità internazionale si basa sulla distinzione tra 
norme “primarie” (che impongono l’obbligo principale o originario suscettibile di essere violato) e 
norme “secondarie” (che stabiliscono gli effetti giuridici della violazione). 
6
 V. ad es. QUADRI, Report on the Legal Personality of the EC, in MELCHIOR, Les 
Relations extérieures de la Communauté Européenne Unifiée, Colloque de Liège, 1969, pp. 41 –
76. 
 4 
conseguenze di una violazione del diritto internazionale generale da 
parte dell’organizzazione, bisognerebbe sapere quali siano le norme 
consuetudinarie che sono in grado di vincolare anche le 
organizzazioni internazionali. Com’è noto, molti diritti facenti 
normalmente capo agli Stati non si attagliano ad enti quali le 
organizzazioni internazionali, poiché presuppongono, ad esempio, il 
governo di una comunità territoriale. Tuttavia, in alcuni casi – si pensi 
alle operazioni di mantenimento della pace delle Nazioni Unite o alle 
attività svolte nello spazio – le organizzazioni possiedono delle 
competenze tali da poter violare delle norme che in uno specifico 
ambito valgono per gli Stati, pur non essendo esse stesse titolari del 
corrispettivo diritto (perché appunto prive dei presupposti necessari). 
Saranno esse ciò nonostante vincolate dal relativo obbligo, che si 
presume violato, e ne saranno pertanto responsabili? 
Le risposte a tali domande non sono facili. Innanzitutto, il diritto 
internazionale si caratterizza per il fatto di regolare rapporti tra 
soggetti sovrani. Questi, allo stesso tempo creatori e destinatari 
dell’ordinamento internazionale, non sono sottoposti a nessuna istanza 
super partes competente a tutelare o imporre il rispetto del diritto 
stesso. Le conseguenze dell’illecito internazionale sono regolate in 
modo esclusivo dalle norme sulla responsabilità che hanno la funzione 
di permettere ad uno Stato leso di ottenere in qualche forma la 
reintegrazione dell’equilibrio violato, cancellando gli effetti negativi 
del torto subíto esigendo una riparazione o “compensandolo” 
attraverso il ricorso a contromisure. Applicare le norme sul diritto 
della responsabilità valevoli tra gli Stati anche alle organizzazioni 
internazionali significa, pertanto, che qualora un atto in contrasto con 
una norma di diritto sia imputabile all’organizzazione come soggetto 
 5 
distinto dai propri Stati membri, si suppone che essa subisca le stesse 
conseguenze giuridiche che incomberebbero ad uno Stato se 
commettesse lo stesso tipo di illecito. 
Vedremo, tuttavia, come spesso le organizzazioni internazionali 
non siano, di fatto, capaci o di adempiere al nuovo obbligo di 
riparazione che scaturirebbe dall’illecito di uno Stato o di subire una 
qualsiasi forma di contromisura volta a ristabilire lo statu quo ante. 
Giungeremo alla conclusione che la responsabilità internazionale 
(come definita per gli Stati) delle organizzazioni internazionali spesso 
sembra incompatibile con la loro peculiare natura di soggetti 
“derivati”. 
 
Tutto ciò, ossia il fatto che, pur comportandosi in modo non 
conforme al diritto, le organizzazioni internazionali non subiscono 
nessuna conseguenza negativa, evidentemente, rimette in dubbio non 
solo la capacità delle organizzazioni internazionali di essere titolari 
delle norme riguardanti la responsabilità, ma di essere soggette al 
diritto internazionale in generale. 
 
2. Il piano dell’indagine   
 
 
Mentre nel primo capitolo del nostro lavoro ci occupiamo delle 
nozioni e della definizione in generale della responsabilità 
internazionale, nel secondo capitolo presenteremo un’esposizione 
della dottrina che si occupa della responsabilità internazionale delle 
organizzazioni internazionali, dando spazio a diversi approcci 
sull’argomento e soffermandoci in modo particolare sulla tesi 
 6 
prevalente: l’applicabilità analogica alle organizzazioni internazionali 
delle norme sulla responsabilità degli Stati. 
Nel terzo capitolo tenteremo di verificare in che misura le norme 
enucleate dalla dottrina trovino riscontro nella prassi. Partiremo dal 
caso al quale ormai quasi tradizionalemente si fa riferimento in 
materia e che rappresenterebbe una prova inconfutabile della capacità 
delle Nazioni Unite di essere internazionalmente responsabili dei 
propri atti. Si tratta di una serie di accordi di riparazione per danni 
subiti da cittadini privati durante l’intervento di mantenimento di pace 
delle forze delle Nazioni Unite in Congo.  
Dall’esame dei fatti emergerà che tali accordi non sono stati 
stipulati, da parte dell’ONU, in seguito ad una presunta violazione del 
diritto internazionale e pertanto, nonostante una certa loro rilevanza in 
materia di responsabilità internazionale delle organizzazioni 
internazionali, essi non forniscono una valida prova alle tesi sostenute 
dalla dottrina in riferimento proprio a tali accordi. Avremo così 
l’occasione per distinguere tra personalità e responsabilità delle 
organizzazioni internazionali di diritto “statale” da un lato e di diritto 
internazionale dall’altro, due materie che spesso non vengono trattate, 
in dottrina, con la necessaria differenziazione. 
 
In secondo luogo, esamineremo le attività delle Nazioni Unite in 
un ambito del diritto al quale l’ONU stessa si è dichiarata soggetta, 
assumendosi ogni responsabilità derivante dagli illeciti compiuti dai 
propri agenti: il diritto bellico e umanitario. Dall’analisi della prassi 
risulterà che, nonostante tali dichiarazioni, in realtà non si è prodotto 
alcun caso in cui si possa affermare con certezza che l’ONU abbia 
 7 
subito alcuna conseguenza giuridica per la violazione del diritto 
bellico o umanitario da parte degli agenti sottoposti al suo controllo. 
 
In realtà, infatti, vedremo come le norme materiali sulla 
responsabilità degli Stati non sempre si attagliano alla natura peculiare 
delle organizzazioni internazionali. La personalità “derivata” e il fatto 
che gli atti delle organizzazioni internazionali dipendano in effetti 
spesso dal comportamento dei propri Stati membri, si dimostrerà in 
più occasioni essere un ostacolo insormontabile affinché 
l’imputazione di un atto, che se compiuto da uno Stato risulterebbe 
internazionalmente illecito, possa comportare per l’organizzazione 
internazionale lo stesso tipo di conseguenze giuridiche come quelle 
previste dalle norme sulla responsabilità degli Stati e permettere 
pertanto la reintegrazione del presunto diritto leso. 
 
Per tale apparente paradosso tra soggettività e incapacità di subire 
le conseguenze di un illecito ad essa stessa imputablie, non soprende 
che sia la giurisprudenza che la dottrina si sono posti il problema 
dell’eventuale responsabilità degli Stati membri di un’organizzazione 
internazionale. Nell’ultimo capitolo della nostra tesi ci occuperemo, 
quindi, del ruolo degli Stati membri negli illeciti delle “loro” 
organizzazioni internazionali, cercando di trovare risposta alla 
domanda se sia legittimo o meno ricorrere agli Stati membri di 
un’organizzazione internazionale allo scopo di ottenere la 
reintegrazione o la riparazione per un danno o un torto subíto da parte 
di quest’ultima.  
Esamineremo la prassi nell’intento di chiarire quali siano i rapporti 
obbligatori tra organizzazioni internazionali e Stati membri e tra Stati 
 8 
membri e terzi “lesi” dall’organizzazione. Arriveremo alla 
conclusione che allo Stato attuale del diritto internazionale nulla 
permette di sostenere che esista una norma che renda gli Stati membri 
in qualche modo corresponsabili degli atti imputati alle organizzazioni 
internazionali. 
 
3. Gli orientamenti metodologici 
 
 
La dottrina in genere segue un approccio deduttivo, affermando 
che la responsabilità sia un’effetto “consequenziale” o un elemento 
“inerente” alla personalità giuridica distinta delle organizzazioni 
internazionali rispetto ai propri Stati membri. Gli scritti in materia 
riguardano quindi essenzialmente il se e il come un’organizzazione 
internazionale sia in grado di commettere un illecito internazionale. 
In pochi si sono invece chiesti che forma o contenuto assuma la 
responsabilità qualora il soggetto offensore non sia uno Stato ma 
appunto un’organizzazione e quali siano le norme materiali in cui essa 
si traduce fornendo al soggetto leso la possibilità di cancellare le 
conseguenze negative del torto o del danno subíto.  
Noi abbiamo invertito l’approccio tradizionale, non assumendo 
per scontata la capacità internazionale dell’organizzazione e tanto 
meno la correlazione necessaria tra personalità e responsabilità, 
analizzando piuttosto i dati della prassi. Partendo da casi di (almeno 
prima facie) responsabilità di un’organizzazione internazionale 
abbiamo tentato di risalire all’illecito al quale essa avrebbe dovuto 
offrire rimedio cercando, così, di trarre delle conclusioni non solo 
sulla responsabilità stessa ma sulla stessa titolarità dell’obbligo 
 9 
“primario”. Così procedendo, siamo giunti alla conclusione che lo 
stato attuale della prassi non permette di formulare nessun tipo di 
regola sulla responsabilità internazionale delle organizzazioni 
internazionali e che rimane molto dubbia l’applicazione analogica 
delle regole in materia valevoli per gli Stati. 
 
Bisogna dire, infatti, che la prassi in materia di responsabilità 
internazionale delle organizzazioni internazionali (se si escludono i 
trattati specifici esistenti in materia) oltre ad essere molto esigua, si 
riduce in pratica alle operazioni di mantenimento della pace delle 
Nazioni Unite. Ciò rappresenta certamente uno svantaggio 
metodologico, ma al contempo ci permette di occuparci della 
responsabilità internazionale di un’organizzazione senza dover prima 
accertare se essa sia effettivamente considerata un’organizzazione con 
personalità propria e distinta dai suoi Stati membri. Inoltre, potremo 
partire dal presupposto che le norme di diritto internazionale valevoli 
nel campo delle attività dell’ONU siano per essa vincolanti ed 
analizzare, così, direttamtente le conseguenze degli atti in contrasto 
con tali norme.  
 
Dalla nostra indagine emergerà un dato ricorrente in materia di 
responsabilità internazionale delle organizzazioni internazionali: 
l’indifferenziazione in dottrina tra responsabilità di diritto statale e 
responsabilità internazionale delle organizzazioni internazionali. 
Spesso la prassi alla quale attinge la dottrina nell’intento di enucleare 
le norme sulla responsabilità internazionale delle organizzazioni 
internazionali non riguarda, infatti, il diritto internazionale pubblico. 
Spesso si tratta invece di torti subiti da cittadini privati che in sé non 
 10
rappresentano degli illeciti internazionali dell’organizzazione. 
Evidenziando le differenze tra le due fattispecie, tratteremo dei casi di 
responsabilità di diritto “privato” e/o “statale” delle organizzazioni 
internazionali esclusivamente ove le controversie tra l’organizzazione 
e il privato abbiano avuto dei risvolti di diritto internazionale. 
 
Abbiamo anche escluso dalla nostra indagine la problematica che 
da alcuni autori viene definita come responsabilità internazionale 
dell’organizzazione nei confronti dei propri Stati membri. Tali casi 
riguardano l’ordinamento “interno” dell’organizzazione: la teoria dei 
poteri impliciti e la validità dei cosiddetti atti ultra vires. Non 
prenderemo quindi posizione su un problema molto controverso in 
materia di organizzazione internazionale: il controllo di legalità degli 
atti degli organi delle organizzazioni internazionali. 
 11
Capitolo primo 
La nozione di responsabilità internazionale 
 
 
 
 
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Anzilotti: la responsabilità come rapporto 
obbligatorio. – 3. Kelsen: la natura coercitiva della responsabilità. – 4. Ago: la 
funzione riparatoria e punitiva della responsabilità. – 5. Il Progetto di 
codificazione della Commissione del diritto internazionale delle norme sulla 
responsabilità internazionale degli Stati. – 6. Segue: Le origini della 
responsabilità: l’illecito internazionale. – 7. Segue: a) L’elemento soggettivo. 
8. Segue: b) L’elemento oggettivo. – 9. L’illecito internazionale secondo le 
opinioni espresse dagli Stati. – 10. Forme e contenuti della responsabilità. – 
11. La responsabilità da atti leciti. – 12. Responsabilità e soggettività. 
 
 
 
1. Premessa 
 
 
L’esistenza di un ordinamento giuridico internazionale comporta, 
secondo la communis opinio, automaticamente il dovere dei soggetti ai 
quali esso impone diritti e obblighi di rispondere del loro 
inadempimento1.  
L’ordinamento internazionale regola i rapporti tra soggetti sovrani. 
Non esiste un’istanza super-partes, o sovraordinato ai consociati, 
competente a vigilare sul suo rispetto o ad applicare misure coercitive 
a seguito di un atto contrario ad una sua norma. Le conseguenze 
dell’inosservanza di un obbligo internazionale – ossia dell’illecito – 
sono regolate dalle norme sulla responsabilità.  
Com’è noto, gli ordinamenti statali distinguono essenzialmente due 
tipi di responsabilità a secondo della norma violata: la responsabilità 
                                                          
1
 ANZILOTTI, Corso di diritto internazionale, vol. I, Padova, 1955, p. 384. 
 12
civile che si traduce in un obbligo di ripararazione in funzione del 
danno causato e la responsabilità penale che invece comporta una 
pena in funzione alla norma violata. Nel primo caso, la responsabilità 
tutela essenzialmente l’equilibrio e l’eguaglianza di diritti dei soggetti 
privati o agenti come tali, nel secondo caso, la sua funzione principale 
è la tutela dell’ordinamento stesso. 
L’ordinamento internazionale invece non distingue tra diritto civile 
e penale2; ciò nonostante gli internazionalisti si sono spesso ispirati ai 
modelli di responsabilità offerti dal diritto statale (assumendoli alla 
stregua di “principi generali del diritto”3, data la mancanza di norme 
specifiche in materia) nella definizione della responsabilità 
internazionale. Generalmente, in dottrina, si distinguono tre 
impostazioni diverse4: la prima si ricollega alla teoria della 
responsabilità come rapporto obbligatorio ed è stata elaborata da 
Anzilotti; la seconda, e allo stesso tempo critica dell’impostazione 
anzilottiana, è quella di Kelsen, che attribuisce carattere coercitivo alle 
conseguenze dell’illecito internazionale; infine, una posizione 
intermedia è stata espressa da Ago e si rispecchia in gran parte anche 
nel Progetto di codificazione delle norme sulla responsabilità degli 
Stati della Commissione di diritto internazionale5. 
 
                                                          
2
 GINTHER, Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit internationaler Organisationen 
gegenüber Drittstaaten, Wien/New York, 1969, p. 86. 
3La natura di questi principi è molto controversa. Per “principi generali del diritto” si 
intendono, in genere, principi generalmente condivisi e contenuti nei vari ordinamenti nazionali 
dei “paesi civili” nel senso di sistemi giuridici più strutturati. Essi sono previsti come fonte di 
diritto all’art. 38 dello Statuto della Corte Internazionale di Giustizia. Comunque, secondo molti 
autori, essi non sono fonte di diritto autonoma, ma ad essi si farebbe ricorso solo in caso di 
constatata assenza di norme consuetudinarie o convenzionali applicabili al caso (v. MORELLI, 
Nozioni di diritto internazionale, Padova, 1976, p. 44; MOSLER, General Principles of Law, in 
EPIL, 1984, p. 89). 
4
 ZEMANEK/SALMON, La responsabilité internationale, Paris, 1987, p. 60. 
5
 V. infra par. 5 ss.