La responsabilità delle imprese in materia di tutela dell'ambiente

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INTRODUZIONE 
 
La protezione giuridica dell’ambiente è un tema che, dagli anni 70’ in poi, è 
entrato sempre più frequentemente nell’agenda politica del legislatore europeo e 
nazionale. Tale protezione trovava il suo primo ostacolo nell’esatta delimitazione 
giuridica del concetto di “ambiente”, che oscillava tra interpretazioni pluraliste e 
concezioni unitarie. Ulteriore ostacolo consisteva nel posizionamento del valore 
ambientale nel contesto costituzionale. Operazione, questa, che richiede un 
ponderato bilanciamento con i molteplici interessi che l’ambiente è in grado di 
coinvolgere, quali il diritto alla salute, al lavoro e all’iniziativa economica. In tutto 
ciò il legislatore europeo ha ricoperto un fondamentale ruolo di indirizzo. Lo ha 
fatto, principalmente, tramite la definizione di principi sostanziali della tutela 
dell’ambiente e richiedendo l’adozione di efficaci strumenti di tutela di diritto 
penale. A ben vedere, infatti, il sistema di tutela italiano è stato a lungo 
caratterizzato da discipline settoriali prive di un funzionale coordinamento e da un 
apparato sanzionatorio fondato su fattispecie di tipo contravvenzionale e su 
sanzioni amministrative pecuniarie, non in grado di assicurare quell’efficace tutela 
che chiedeva il legislatore europeo. L’inefficacia era inoltre alimentata dal fatto 
che il nostro ordinamento non prevedesse alcuna forma di responsabilità diretta 
della persona giuridica nelle ipotesi di reati ambientali commessi a suo interesse. 
Tale lacuna risultava particolarmente rilevante in un ambito, come quello 
ambientale, dove i maggiori danni sono causati da attività di carattere industriale 
ascrivibili, piuttosto che all’esecutore materiale, ad una generale politica 
d’impresa. A tali problematiche si iniziò a far fronte con l’adozione del c.d. 
Codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006), che ridusse la settorializzazione del 
diritto ambientale. Esso disciplina, infatti, diverse matrici ambientali (quali, ad 
esempio, rifiuti, acqua, emissioni, rumore) e prevede procedimenti autorizzazioni 
in grado di riassumere al loro interno quelli che erano precedentemente trattati 
come autonomi titoli abilitativi. Per quanto riguarda, invece, la responsabilità 
delle imprese in materia ambientale, il legislatore italiano accolse tardivamente le
6 
istanze europee con il d.lgs. n. 121/2011. Questo decreto inserì nella disciplina 
sulla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, di cui al d.lgs. 
231/2001, l’art. 25-undecies, il quale aggiunse una serie di reati ambientali nel 
catalogo dei reati presupposto. Tra questi, una parte considerevole corrisponde a 
fattispecie contravvenzionali sanzionate nel Codice dell’ambiente. La tesi analizza 
perciò questo rinnovato sistema di tutela ambientale che, alla responsabilità 
personale, aggiunge quella dell’impresa, evidenziandone le criticità. 
A tal fine il primo capitolo tratta della nozione giuridica di ambiente per poi 
analizzare come il valore ambientale si pone rispetto ad altri valori tutelati dalla 
Costituzione, tenendo in considerazione i principi sostanziali elaborati in sede 
comunitaria. Il secondo capitolo ripercorre l’iter che ha portato, prima, al 
superamento del principio societas delinquere non potest, e poi, all’introduzione 
di alcuni reati ambientali nel novero dei reati presupposto della responsabilità 
delle persone giuridiche. Il terzo capitolo esamina, invece, gli adempimenti 
amministrativi delle imprese in materia ambientale con particolare attenzione ai 
procedimenti autorizzatori, prima settoriali e poi di carattere unitario. Infine il 
quarto capitolo studia il profilo sanzionatorio delle autorizzazioni ambientali 
evidenziandone i collegamenti con la responsabilità delle persone giuridiche. Si 
conclude con l’analisi del caso dell’Ilva di Taranto.
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CAPITOLO I 
LA NOZIONE GIURIDICA DI AMBIENTE E IL RAPPORTO 
CON ALTRI VALORI COSTITUZIONALMENTE TUTELATI 
 
Sommario: 1. La definizione giuridica di ambiente - 2. L'ambiente come oggetto 
di tutela giuridica nella giurisprudenza della Corte costituzionale - 3. Ambiente e 
salute: il riconoscimento del diritto alla salubrità dell’ambiente - 4. Rapporto tra 
tutela dell’ambiente e attività produttiva. Il principio dello sviluppo sostenibile - 
5. La necessità di un bilanciamento in concreto tra l’ambiente e gli altri valori 
costituzionali - 6. Diritto comunitario dell’ambiente e i principi sostanziali della 
tutela - 7. Strumenti giuridici di tutela dell’ambiente. 
 
1. La definizione giuridica di ambiente 
 
Il termine “ambiente” indica un concetto complesso e di difficile determinazione, 
in virtù del suo carattere poliedrico e multidimensionale
1
. L’esigenza della 
dottrina e della giurisprudenza di definire il significato delle parole e dei concetti 
che utilizza ha suscitato un lungo dibattito circa l’individuazione di una nozione di 
ambiente apprezzabile in termini giuridici e che non risulti troppo generica e 
sfuggente. Oltre alla finalità di per sé scientifica, tal esigenza risponde anche alla 
necessità pratica di evitare che la mancata messa a fuoco di questo concetto possa 
portare a un difetto di effettività nella tutela dell’ambiente. La prima elaborazione 
                                                
1
 “Nel concetto di ambiente sono individuabili almeno tre dimensioni: la dimensione relazionale 
tra più fattori sia naturali che antropici; la dimensione spaziale o geografico territoriale, che 
impone di differenziare i molti ambienti – geografico, antropico, biologico, fisico – cui si può fare 
riferimento; la dimensione temporale o diacronica, che tiene conto della continua evoluzione dei 
mutamenti relazionali ambientali” in GRASSI S., Problemi di diritto costituzionale dell'ambiente, 
Milano, Giuffrè, 2012, p. 1.
8 
dottrinaria in tal senso fu del giurista Massimo Severo Giannini
2
 negli anni 70’, 
cui si riconduce la cosiddetta teoria pluralista. Egli osservava come il concetto di 
ambiente includesse beni di varia appartenenza e di diversa utilizzazione, 
sottoposti a regimi giuridici distinti, ciascuno regolato da una propria disciplina. 
Per Giannini la nozione di ambiente, dal punto di vista giuridico, può essere 
assunta in una triplice accezione: a) in riferimento alla normativa e alla 
dimensione naturalistica, in aderenza anche alla considerazione costituzionale a 
favore del paesaggio espressa nell'art. 9 Cost
3
.; b) spaziale, in riferimento alla 
normativa a protezione delle risorse ambientali dal degrado conseguente agli 
inquinamenti e altri inconvenienti dovuti in larga parte alle attività dell'uomo; c) 
urbanistica, in riferimento all'assetto ed alla gestione del territorio. Si sosteneva 
quindi che quella di ambiente non fosse una nozione giuridica autonoma e 
concreta, bensì la somma di più profili giuridicamente rilevanti ma distinti
4
; 
mancava un centro di riferimento che fosse portatore del relativo interesse e la 
nozione di ambiente aveva solo valore descrittivo. Questa concezione si 
rispecchiava nella poliedricità della normativa ambientale, suddivisa in più settori, 
finalizzata alla protezione di profili specifici ed eterogenei (igiene, salute, arte, 
assetto del territorio), solo in senso lato riconducibili all’ambiente e alla sua 
protezione come bene autonomo
5
. Nel panorama legislativo nazionale era assente, 
quindi, un qualsiasi elemento idoneo a conferire sistematicità alla materia. Allo 
stesso modo a livello internazionale ed europeo, fino all’inizio degli anni 80, si 
                                                
2
 GIANNINI M.S., Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Rivista trimestrale di 
diritto pubblico, 1973. 
3
 L’art. 9 Cost. recita: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e 
tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. 
4
 A tal proposito v. CECCHETTI M., Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano, 
Giuffré, 2000, p. 14, secondo il quale la tutela dell’ambiente in quegli anni viene ancora concepita 
come un «contenitore nominalistico di interessi diversi ciascuno con una propria autonoma 
configurazione, del tutto privi di un denominatore comune». 
5
 La concezione pluralista trovava conforto anche nella giurisprudenza costituzionale (Corte cost. 
29-12-1982, n. 239) dell’epoca, che ha attribuito all’ambiente una tutela settoriale, ed in alcune 
pronunce dei giudici amministrativi (ex multis, Cons. St. 11-4-1991, n. 257) che hanno affermato 
la presenza di una pluralità di beni (l’aria, l’acqua, il suolo, il paesaggio, la flora, la fauna etc…) 
oggetto di tutele giuridiche distinte e differenziate.
9 
sono avute solo una serie di normative sui singoli profili. Lo scenario giuridico 
iniziò a cambiare nella seconda metà degli anni 80 a seguito della crescente e 
diffusa sensibilità riguardo al problema ambientale. L’aumento quantitativo 
dell’inquinamento fece sorgere una nuova esigenza di tutela che non poteva essere 
soddisfatta dalle normative e dagli organismi precedenti. Associazioni di categoria 
e forze politiche si fecero portatrici della questione ambientale e sorsero, ad ogni 
livello di governo, da quello locale a quello internazionale, organismi con 
competenze in materia ambientale. In Italia, momento fondamentale di questo 
processo, fu l’emanazione della legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente nel 
1986
6
. Essa determinò un’interazione fra quelle che erano considerate le singole 
componenti dell’ambiente favorendo il passaggio da una nozione di ambiente 
meramente descrittiva (intesa come mera sintesi addizionale di vari elementi) ad 
una nozione unitaria e di sistema, nell’ambito del quale si integrano 
sistematicamente e si coagulano discipline pertinenti a diversi ambiti settoriali. 
Ecco così che si andò affermando la c.d. concezione monista volta alla 
promozione di una nozione unitaria di ambiente e alla teorizzazione del bene 
giuridico ambientale. In questo processo ha svolto, come si vedrà, un ruolo 
preminente la giurisprudenza della Corte Costituzionale che, nonostante l’assenza 
di esplicite disposizioni in Costituzione, ha affermato più volte come la tutela 
ambientale costituisca un valore fondamentale dell’ordinamento. L’intervento più 
rilevante sotto il profilo della definizione di “ambiente” è quello contenuto nella 
sentenza n. 210/87
7
. In essa la Corte opera un esplicito richiamo ad una 
“concezione unitaria del bene ambientale comprensiva di tutte le risorse naturali e 
culturali” precisando che “esso comprende la conservazione, la razionale gestione 
ed il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e territorio in tutte 
le sue componenti), l’esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici, terrestri 
e marini, di tutte le specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale 
                                                
6
 Legge 8 Luglio 1986, n. 349. 
7
 Corte costituzionale, 28 maggio 1987, n. 210.
10 
ed in definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni”. Nonostante i 
dubbi espressi in dottrina circa il reale contributo interpretativo della Corte
8
, non 
si può negarle il merito di aver rafforzato la linea di tendenza che ricostruisce la 
nozione di ambiente in termini unitari
9
. Un altro importante contributo alla 
determinazione di una nozione giuridica di ambiente è stato quello compiuto nel 
d.lgs. n. 152 del 2006 (T.U. ambiente) con il quale il legislatore ha mirato al 
riordino, al coordinamento e all’integrazione di gran parte delle disposizioni 
legislative vigenti in materia ambientale. La prima definizione si ricava dall’art 5, 
lett. c) del decreto, dove si legge che per impatto ambientale s’intende 
l’alterazione qualitativa e/o quantitativa dell’ambiente, inteso come “sistema di 
relazioni fra i fattori antropici, fisici, chimici, naturalistici, climatici, paesaggistici, 
architettonici, culturali ed economici
10
”. Una seconda definizione sarebbe, invece, 
deducibile dall’art. 300 comma 1 del decreto, in cui il legislatore ha precisato che 
“è danno ambientale qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o 
indiretto, di una risorsa naturale o dall’utilità assicurata da quest’ultima”. La 
presenza di due definizioni, peraltro nessuna delle due inserita nella parte relativa 
alle disposizioni comuni, “costringe a dubitare del fatto che fosse effettivamente 
nei piani del legislatore del 2006 superare l’impasse dell’assenza di una nozione 
giuridica unitaria di ambiente nel nostro ordinamento”
11
. Fermo restando che il 
decreto sotto il profilo sistematico appare tutt’altro che ispirato ad una logica 
unitaria (basti scorrere l’indice per rendersi conto della suddivisione in più parti di 
detto corpus normativo, ciascuna delle quali è diretta a regolare specifici aspetti 
della tutela dell’ambiente ed è dotata di una propria autonomia in quanto 
caratterizzate dalla presenza di norme generali), la stessa analisi dei contenuti di 
                                                
8
 BORGONOVO RE D. in Corte costituzionale ed ambiente, in Rivista giuridica dell’ambiente, 1989, 
p. 475, afferma come non si tratta di una definizione di ambiente ma semmai di una “descrizione 
alquanto abborracciata di fattori naturali e di comportamenti o interventi incidenti su questi ultimi” 
che rischia perciò di essere scarsamente utile.  
9
 In tal senso v. CARAVITA B., Diritto pubblico dell’ambiente, Bologna, Il Mulino, 1990, p. 49-50.  
10
 Circa il legame tra la questione ambientale e i fattori economici v. Infra § 4. 
11
 BOLOGNINI S., La definizione giuridica di ambiente: una chimera?, in Rivista diritto e 
giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 2007, n. 12, cit. p. 733.
11 
dette definizioni induce a rafforzare le riserve circa la possibilità di identificare 
una definizione di ambiente unica ed univoca. Mentre, infatti, dall’art. 5 lett. c) 
emerge una concezione dell’ambiente unitaria che tiene conto di fattori antropici 
ed economici
12
; il dettato dell’art. 300 comma 1, restringendo la definizione alle 
sole risorse naturali con esclusione della componente umana, rileva invece una 
concezione settoriale. Inoltre deve segnalato come quest’ultima disposizione, più 
che volta a fornire una definizione giuridica univoca di ambiente, sia tesa a dare 
una definizione di danno ambientale
13
. Poiché quest’ultimo è identificato con il 
deterioramento di una risorsa naturale, l’ambiente non può che coincidere con le 
risorse naturali. Se il nostro legislatore si fosse limitato a tale disposizione senza 
definire le risorse ambientali, sarebbe stato compito dell’interprete conciliare tale 
sinteticità con quanto definito all’art 5, lett. c). Sennonché, all’art. 302 comma 10, 
le risorse naturali vengono definite a loro volta, come le specie e gli habitat 
naturali protetti, l’acqua e il territorio, circoscrivendo così la definizione di 
ambiente a soltanto alcune delle sue componenti comunemente riconosciute. Da 
quanto detto emerge una sostanziale ambiguità circa la questione di una 
definizione giuridica univoca di ambiente. Al fine di ovviare a tale impasse è stato 
evidenziato come le caratteristiche oggettive dell’ambiente possano essere 
rappresentate in modo più efficace, sotto il profilo definitorio, se il giurista accetta 
di adottare un approccio interdisciplinare che si mostri aperto al contributo delle 
                                                
12
 Inoltre il contenuto della definizione fornita dall’art. 5 lett. c), “sembra includere troppi elementi 
nella nozione di ambiente, il che renderà, peraltro, probabilmente ancora più difficile districarsi nel 
già di per sé complicato groviglio di competenze di cui all’art. 117 Cost”; cit. BOLOGNINI S., op. 
ult. cit., cit.,  p. 734. Il legislatore costituzionale ha infatti distinto fra la legislazione in materia di 
“tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, riservata alla competenza esclusiva 
dello Stato, e legislazione finalizzata alla “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, collocata 
invece al comma terzo dell’articolo 117, e quindi attribuita alla competenza concorrente di Stato e 
regioni. 
13
 A tal fine il legislatore si è chiaramente rifatto all’art. 2, par. 2, della direttiva del Parlamento 
europeo e del Consiglio n. 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e 
riparazione del danno ambientale dove quest’ultimo viene definito come “un mutamento negativo 
misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa 
naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente ”.
12 
scienze ecologiche
14
. Un tale contributo appare necessario di fronte ad un concetto 
come quello di ambiente che risulta ontologicamente indeterminabile in astratto e 
di per sé non riconducibile in enunciati prescrittivi
15
. Nonostante l’ineludibile 
vexata quaestio circa la determinatezza in termini propriamente giuridici, una 
definizione ricavabile attraverso il contributo delle scienze ecologiche riesce a 
rendere evidente la caratteristica peculiare dell’oggetto della tutela dell’ambiente, 
che proprio nell’indeterminabilità a priori trova la sua principale connotazione. 
Sposando la tesi di M. Cecchetti e S. Grassi
16
 risulta evidente che la ricerca a tutti 
costi di una nozione giuridica di ambiente si rivela, in fondo, un falso problema. Il 
ruolo del diritto in questa materia si esplica più che altro nella determinazione 
della natura giuridica dell’interesse alla tutela dell’ambiente e nell’individuazione 
dei principi che devono sovraintendere ad ogni forma di giuridificazione di tale 
interesse. Proprio in questa direzione si muovono le elaborazioni giurisprudenziali 
della Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia dell’Unione europea. 
     
 
2. L'ambiente come oggetto di tutela giuridica nella giurisprudenza della 
Corte costituzionale 
 
Come accennato, ciò cui il diritto non poteva esimersi era elaborare una 
qualificazione giuridica dell’oggetto della tutela dell’ambiente, ovverosia 
individuare la natura giuridica da riconoscere all’interesse verso la protezione 
dell’ambiente. In quest’ottica il vero salto di qualità viene conseguito tramite la 
                                                
14
 Cfr. CARAVITA B., op. ult. cit., pp. 50 e ss. 
15
 In tal senso CECCHETTI M., Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano, Giuffré, 
2000, p. 5 : “Grazie alle elaborazioni dell’ecologia, che ricostruisce l’ambiente come l’insieme 
delle condizioni fisico-chimiche e biologiche che permette e favorisce la vita degli esseri viventi, è 
possibile ritenere che l’ambiente consista nell’equilibrio ecologico, di volta in volta, della biosfera 
o dei singoli ecosistemi di riferimento e che dunque la tutela dell’ambiente vada intesa come tutela 
dell’equilibrio ecologico della biosfera o degli ecosistemi considerati”. 
16
 Rispettivamente: op. ult. cit. e Problemi di diritto costituzionale dell’ambiente, Milano, Giuffrè, 
2012.