La responsabilità delle autorità indipendenti

- 2 - 
in Europa con notevole ritardo
2
, in Italia senz'altro il loro periodo più 
florido sono stati gli anni novanta del XX secolo, durante i quali si è 
assistito ad una vera e propria proliferazione, a partire dalla istituzione 
dell'Autorità Garante della Concorrenza e del mercato nel 1990
3
.  
L'erompere delle autorità indipendenti negli ordinamenti occidentali ha 
rappresentato l'affermazione di un nuovo ruolo dello Stato, il quale, 
dismessi i panni dell'imprenditore, ha indossato quelli del regolatore, 
                                                 
2 È pur vero che nel Regno Unito esempi di autorità indipendenti non mancavano 
sin dalla fine dell'ottocento, ma occorre ricordare che la dottrina accosta tali istituzioni 
più a organi rientranti nell'esecutivo che svincolati da esso. Per un tentativo di 
“ricostruzione cronologica” delle vicende delle autorità amministrative indipendenti in 
Europa, con un riguardo particolare al Regno Unito, Germania, Francia e Italia, si 
vedano le “tabelle” in M. THATCHER, Independent Regulatory Agencies in Europe: 
Delegation and its consequences. Paper presented at the annual meeting of the 
American Political Science Association, Philadelphia Marriott Hotel, Philadelphia, 
PA, Aug 27, 2003. Per una ricostruzione della nozione di autorità indipendente a 
livello comunitario, D. IELO, La nozione comunitaria di autorità indipendente, in 
Amministrare, 2004, IV, 287-312 in cui è individuato nella Banca Centrale Europea il 
paradigma dell'autorità indipendente comunitaria. Anzi per l'Autore la BCE  godrebbe 
del più elevato grado di indipendenza a livello comunitario.   
3 La Banca di Italia, che secondo la gran parte della dottrina fu la prima grande 
autorità indipendente in Italia fu istituita nei primi del Novecento. Successivamente 
nel 1794 fu istituita la Commissione Nazionale per la Banca e la Borsa (Consob) con 
funzioni di vigilanza finanziaria. Ma In particolare modo l'istituzione della Autorità 
Garante della Concorrenza del Mercato, ad opera della l. 287/1990 è diffusamente 
considerata una tappa fondamentale nella storia delle Autorità indipendenti in Italia. 
Per l'individuazione delle ragioni della straordinaria rilevanza dell'Autorità Garante 
della Concorrenza e del Mercato nel “mondo” delle autorità indipendenti in Italia, si 
veda M. CLARICH, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, 
Bologna, 2005, 16 ss. Per una ricostruzione del fenomeno della proliferazione delle 
autorità indipendenti, si veda A. PREDIERI, L'erompere delle autorità amministrative 
indipendenti, Firenze, 1997. 
- 3 - 
ponendo le regole del gioco economico e divenendone garante
4
. 
Tradizionalmente l'istituzione delle autorità indipendenti non è stata 
preceduta da elaborazioni e sistemazioni dottrinali, ma è stato il frutto di un 
approccio spiccatamente pragmatico, teso alla soluzione di questioni 
amministrative di rilevante peso e impatto economico-sociale
5
. Questa 
“genesi” spiega in parte perché la ricostruzione della categoria delle autorità 
amministrative indipendenti, specialmente nei sistemi giuridici di civil law, 
a partire dalla loro stessa individuazione, è stata sin da principio 
particolarmente problematica
6
. Su ciò ha gravato ulteriormente la tendenza 
dogmatizzante della dottrina che dapprima ha faticosamente cercato di 
elaborare una categoria omnicompresiva di autorità indipendente, seguendo 
un approccio induttivo, e solo in tempi più recenti (probabilmente 
constatata la insuperabile disomogeneità del dato normativo e delle figure 
di autorità da esso delineate) si è orientata nel senso di operare delle 
                                                 
4 Per questa “trasformazione” istituzionale di cui costituisce manifestazione il 
proliferare delle autorità indipendenti, S. CASSESE, Dalle regole del gioco al gioco 
con le regole, in Mercato concorrenza regole, 2002, II, 265-276. 
5 L'esperienza statunitense è  particolarmente significativa da questo punto di vista.  
6 Si veda S.A. FREGO LUPPI, L'amministrazione regolatrice, Torino, 1999, 126. 
ss. Non sembra superfluo ricordare che nella stessa pagina del sito istituzionale del 
Senato della Repubblica, dedicata all'“elenco” delle autorità indipendenti, intese come 
“istituzioni italiane”, non compaia affatto la Banca d'Italia, da molti studiosi ritenuta 
l'archetipo delle autorità amministrative in Italia. Per F. MERUSI E M. PASSARO la 
Banca di Italia, nell'esercizio delle tradizionali funzioni di controllo della moneta, 
“entra certamente nel novero delle autorità indipendenti, al punto di potere essere 
considerata quasi un modello ante litteram”. Una riprova che non si sia data 
importanza preliminare alla ricostruzione dogmatica della categoria stessa delle 
autorità indipendenti è data dal fatto che il legislatore solo nel 1997 (con la c.d. Legge 
Bassanini I, l. 59/1997) ha utilizzato l'espressione “autorità indipendenti”.  Si la 
citazione e per la ricognizione delle autorità indipendenti nel nostro sistema giuridico 
F. MERUSI E M. PASSARO, Autorità indipendenti. Un potere senza partito, 
Bologna, 2003,  14 ss.  
- 4 - 
distinzioni e individuare una pluralità di figure di autorità indipendenti
7
. In 
Italia peraltro l'istituzione delle autorità indipendenti ha seguito un percorso 
in parte diverso rispetto agli altri Stati europei, nonostante spesso 
l'istituzione, tardiva, delle autorità abbia coinciso con il perseguimento di 
specifici interessi di rilievo prima comunitario e poi nazionale
8
.  
La questione più delicata, in quanto essa coinvolge considerazioni non 
solo di carattere meramente dogmatico, ma in ultima analisi attiene alla 
legittimazione dell'azione stessa delle autorità, è quella del loro 
inquadramento costituzionale
9 10
.  
                                                 
7 T. PROSSNER, Law and regulators, Oxford University Press, Oxford, 1997, 
305-506 considera le autorità indipendenti “governi in miniatura” che non possono 
essere assimilati in una categoria unitaria; ciò in conseguenza soprattutto dei poteri e 
delle attività che ogni singola autorità è chiamata a svolgere. Nella dottrina italiana, G. 
AMATO, Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, in Riv. trim. dir. pub., 
1997, III, 645 ss. 
8 S..A. FREGO LUPPI, L'amministrazione regolatrice, cit., 119, ove si sottolinea 
peraltro che il diritto comunitario non ha obbligato espressamente all'istituzione di 
autorità indipendenti, ma questa è stata la via intrapresa dallo Stato italiano come 
anche da altri Stati Membri per il perseguimento degli obiettivi previsti in sede 
comunitaria. Casi paradigmatici di autorità la cui istituzione è possibile leggere in 
chiave di adempimento di obblighi comunitari sono l'Autorità garante della 
concorrenza e del mercato e il Garante per la protezione dei dati personali.  
9 In dottrina, F. RIGANO, Le autorità indipendenti nel sistema costituzionale, in 
Analisi giuridica dell'economia, 2002, II, 359-368; G. CLEMENTE DI SAN LUCA, 
(a cura di), Le autorità indipendenti. Una ricognizione tra problemi e prospettive di 
sistemazione, Torino, 2002; G. GIRAUDI ed M.S. RIGHETTINI, Le autorità 
amministrative indipendenti. Dalla democrazia della rappresentanza alla democrazia 
dell'efficienza, Bari, 2001; V. ROPPO, Sulla posizione e sul ruolo istituzionali delle 
nuove autorità indipendenti, in  Pol. dir., 2000. I, 159 ss. Tradizionalmente anche le 
istituzioni comunitarie hanno “sofferto” del deficit di legittimazione democratica. In 
argomento, E. BROGI, La responsabilità politica e Comunità europea, in La 
responsabilità politica nell'era del maggioritario e nella crisi della statualità, a cura 
di Gaetano Azzariti, Torino, 2005, 240 ss.  
- 5 - 
Nel nostro sistema costituzionale vige il fondamentale principio della 
responsabilità ministeriale in base al quale il ministro, il quale è posto 
dall'ordinamento al vertice del proprio dicastero, è responsabile 
politicamente (innanzitutto davanti al Parlamento, e in definitiva di fronte 
all'elettorato) dell'operato della amministrazione pubblica che a lui fa 
riferimento
11
. In base a questo principio l'amministrazione, in quanto sia 
“coperta” dalla responsabilità ministeriale, potrebbe agire vantando piena 
legittimità costituzionale democratica
12
. Queste considerazioni non valgono 
interamente per quanto riguarda le autorità amministrative indipendenti, 
delle quali la Costituzione non fa menzione
13
 e che d'altro canto la legge 
                                                                                                                                     
10    Non va poi dimenticata la particolare situazione politica determinatasi agli inizi 
degli anni '90 del secolo scorso: la crisi dei partiti politici, la generalizzata disaffezione 
e sfiducia nella politica da parte dei cittadini, gli eventi di Tangentopoli. Ciò, se da una 
parte spiega come le autorità indipendenti si siano ritagliate uno spazio proprio 
all'interno delle istituzioni italiane a dispetto della politica che arrancava, dall'altra 
parte spiega il fenomeno inverso, e cioè il ristabilimento del primato della politica 
sulla amministrazione “indipendente” alla fine degli stessi anni '90 che avevano visto 
proliferare le autorità in misura forse eccessiva.  
11 Tale principio è contenuto all’articolo 95, comma 2°, della Costituzione, in base 
al quale “I ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei 
ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri”.  
12 La norma sulla responsabilità ministeriale - contenuta all'articolo 95 della 
Costituzione, va ovviamente coordinata con quella contenuta al successivo articolo 97 
il quale pone il presidio della imparzialità (“I pubblici uffici sono organizzati secondo 
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità 
dell’amministrazione”), di modo che l'amministrazione sebbene anche quando faccia 
riferimento al Ministro, che è organo politico, purtuttavia agisce in modo imparziale 
nel perseguimento degli interessi pubblici consacrati nella legge. 
13 È di obbligo un riferimento ai tentativi di riforma costituzionale volti a “inserire” 
un riferimento in Costituzione che consenta di ritenere “organi di rilievo 
costituzionale” le autorità indipendenti. In particolare vale la pena richiamare il 
progetto di riforma costituzionale elaborato dalla cosiddetta Commissione Bicamerale 
per le riforme costituzionali, che come è noto non è stata approvata, e che prevedeva 
- 6 - 
cerca di distrarre dal circuito della responsabilità ministeriale valorizzando 
anzi come loro elemento distintivo e qualificante l'indipendenza 
dall'esecutivo
14
.  
La dottrina è ferma nel ritenere irrinunciabile allo stato costituzionale 
attuale il principio secondo cui gli organi dello Stato che esercitano un 
potere pubblico devono rispondere del loro operato davanti al popolo
15
. 
                                                                                                                                     
(art. 109 del Progetto)  la possibilità che la legge dello Stato istituisse autorità di 
garanzia e di vigilanza, nell'ambito della tutela dei diritti fondamentali. In questo 
modo, pur delimitando l'ambito di operatività delle autorità la riforma costituzionale 
garantiva copertura costituzionale ad autorità importanti come il Garante della 
Concorrenza e del Mercato, il Garante della Privacy etc. Da più parti si sottolinea la 
opportunità di una previsione in Costituzione che fornisca di “rilievo costituzionale” le 
autorità indipendenti. Per simili considerazioni G.C. DE MARTIN, L'amministrazione 
pubblica e la Costituzione, in Amministrazione in cammino, 2006;  P. 
SCHLESINGER, Natura e limiti della responsabilità delle Autorità, in Quaderni della 
rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 1997 (numero monografico: 
Regolazione e garanzia del pluralismo. Le autorità amministrative indipendenti), 74; 
altra parte della dottrina invece ritiene non indispensabile un riconoscimento 
costituzionale esplicito, considerando le autorità come “enti autarchici della 
federazione europea” e quindi rinvenendo la loro legittimazione, dall'alto, direttamente 
dal diritto comunitario: F. MERUSI, Democrazia e Autorità indipendenti: un romanzo 
“quasi” giallo, Bologna, 2000,  75.   
14 Si vedano le disposizioni delle leggi istitutive che prescrivono in materia di 
requisiti di nomina, incompatibilità delle funzioni, inamovibilità etc. 
Sull'indipendenza, si veda F.P. CASAVOLA, Quale “statuto” per le Autorità 
indipendenti, in Quaderni della rivista trimestrale di diritto e procedura civile, 1997 
(numero monografico: Regolazione e garanzia del pluralismo. Le autorità 
amministrative indipendenti).  
15 E ciò vale, si noti, anche per la magistratura, che in base alla lettera della 
Costituzione è soggetta soltanto alla legge (cfr. l'articolo 101 Cost.). In questo modo la 
magistratura pur costituendo un ordine autonomo e indipendente da ogni potere 
(articolo 104 Cost.), deve rispettare la legge che, per definizione, costituisce 
l'estrinsecazione suprema della volontà del popolo. La  Costituzione in tal modo ha 
- 7 - 
Ciò premesso si è cercato di rinvenire il fondamento costituzionale delle 
autorità indipendenti negli articoli 97 e 98 della Costituzione. Secondo 
autorevole dottrina
16
 nella Costituzione repubblicana non è stato delineato 
un unico modello di amministrazione, ma una pluralità di modelli: oltre a 
quello per così dire “servente” il Governo (che troverebbe “referente 
costituzionale” nell'articolo 95), esisterebbe un modello di amministrazione 
che verrebbe regolato direttamente dalla legge senza l'interposizione del 
Governo (che troverebbe per suo conto fondamento negli articoli 97 e 98 
Cost.). In quest'ultimo ambito potrebbero ben trovare collocazione 
costituzionale le autorità indipendenti. 
La dottrina ha anche tentato di rinvenire un fondamento costituzionale 
nelle disposizioni della Costituzione che riconoscono e garantiscono diritti 
fondamentali al cittadino
17
. 
Ammessa pacificamente la indipendenza dall'esecutivo, si discute 
tuttavia se tale indipendenza sia mantenuta anche nei confronti del 
Parlamento
18
. In caso positivo tale modello sarebbe difforme rispetto a 
quello americano delle Indipendent regulatory agencies, le quali certamente 
sono responsabili di fronte al Congresso che ne ha la piena disponibilità
19
. 
Si potrebbe ritenere che le autorità non siano indipendenti dal Parlamento, 
se non altro perché la loro istituzione ed il loro statuto normativo è 
                                                                                                                                     
voluto sì disancorare l'azione giudiziaria dall'azione governativa, ma non rendere la 
magistratura un potere autarchico, completamente fuori dal circuito democratico.   
16 M. NIGRO, La pubblica amministrazione fra costituzione formale e costituzione 
materiale, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1985,  162 ss.  
17 Ad esempio le norme che riconoscono il diritto alla libera iniziativa economica, 
come l’articolo 41 Cost.  
18 MERUSI F. e PASSARO M., in Le Autorità indipendenti, Bologna, 2003, 
ritengono che l'indipendenza sia anche nei confronti del Parlamento, e non già solo nei 
confronti del Governo.  
19 S. CASSESE, in La crisi dello Stato, Bari, 2002, ritiene che le Autorità siano 
indipendenti dal Parlamento dal momento in cui questo ne nomina i vertici.  
- 8 - 
approvato con legge dello Stato, e con legge dello Stato è possibile, al 
limite, la loro eliminazione. È comunque da dirsi che la loro abolizione per 
via di legge ordinaria esporrebbe presumibilmente a responsabilità 
comunitaria lo Stato italiano, in quanto pregiudicherebbe la tutela di valori 
fondamentali perseguiti dalle politiche comunitarie, come ad esempio la 
concorrenza nei mercati e la tutela del consumatore.