La responsabilità della pubblica amministrazione nell'esercizio dei poteri amministrativi: l'elemento soggettivo

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giudice ordinario la sola cognizione del diritto soggettivo e non esistendo 
ancora un giudice amministrativo, faceva difetto un’autorità giudiziaria 
che assicurasse la tutela dell’interesse legittimo. Solamente dopo la legge 
del 1865 comincia a registrarsi un’evoluzione che prende le mosse dalla 
creazione di un giudice per l’interesse legittimo con la legge n. 5992 del 
1889, istitutiva della sezione IV del Consiglio di Stato, chiamata ad 
assicurare la tutela giurisdizionale dei diritti vantati dai privati nei 
confronti della pubblica amministrazione. A partire da tale legge si 
approda al varo della Costituzione che riconosce la tutela del cittadino 
anche nei confronti della pubblica amministrazione. Con questo primo 
passo verso la riconsiderazione degli interessi legittimi, si attribuisce al 
giudice amministrativo il solo potere di annullare l’atto illegittimo, senza 
così consentire al cittadino di essere risarcito per il pregiudizio causategli. 
Nonostante ancora non si considerasse un vero e proprio 
risarcimento del danno, la sola riconsiderazione del dogma 
dell’irrisarcibilità degli interessi legittimi, lasciò un marcato segno per la 
giurisprudenza a seguire. 
 
 
 2.  Il rilievo del decreto legislativo n. 80 del 1998 
 
 
Una spinta decisiva verso la demolizione del dogma 
dell’irrisarcibilità è derivata dall’evoluzione del quadro normativo. 
Il D. Lgs. n. 80 del 1998, interpretando estensivamente la legge 
delega n. 59 del 1997, che prevedeva l’estensione della giurisdizione del 
giudice amministrativo alle controversie in materia di edilizia, urbanistica 
e di servizi pubblici, con gli articoli 33-34-35, attribuisce tali materie alla 
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, stabilendone il 
risarcimento del danno ingiusto, comprendendo anche la reintegrazione in 
forma specifica. Sarà la Corte Costituzionale nella sentenza 17 luglio 2000 
n. 292 a spiegare come il Parlamento nel 1997 si fosse limitato ad 
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attribuire al giudice amministrativo, nelle materie dell’edilizia, 
dell’urbanistica e dei servizi pubblici, il risarcimento del danno, senza 
devolvere le tre materie alla giurisdizione esclusiva del giudice 
amministrativo, mettendo ancor più in rilievo l’autorizzazione di 
quest’ultimo a risarcire la lesione di interessi legittimi. A completare il 
quadro della risarcibilità degli interessi legittimi, è la legge n. 205 del 2000 
che convalida le disposizioni contenute nel D. Lgs n. 80 del 1998 facendo 
così cadere l’originaria riserva a favore del giudice ordinario per quanto 
riguarda i diritti patrimoniali consequenziali. 
Se precedentemente il danno ingiusto presupponeva la lesione di 
un diritto soggettivo e all’atto amministrativo veniva attribuito l'effetto di 
degradare il diritto soggettivo a interesse legittimo, così da escludere il 
risarcimento derivante da un danno prodotto dall’atto amministrativo; ora, 
con il riconoscimento della risarcibilità dell’interesse legittimo, la teoria 
dell’affievolimento perde ogni consistenza pratica.  
L’approdo alla risarcibilità diretta dell’interesse legittimo 
consente di riconoscere  una tutela equivalente a quella del diritto 
soggettivo, senza avallare trasformazioni delle posizioni soggettive. Il 
“muro” verrà definitivamente abbattuto dalla sentenza n. 500 del 1999 che 
vede nell’articolo 35 del D. Lgs. n. 80 del 1998 una “decisa scelta di 
campo compiuta dal legislatore, nel senso del superamento del tradizionale 
sistema del riparto della giurisdizione in riferimento alla dicotomia diritto 
soggettivo – interesse legittimo, a favore della previsione di un riparto 
affidato al criterio della materia. In particolare,  per quel che concerne il 
giudice amministrativo, viene delineata una nuova giurisdizione esclusiva 
su determinate materie: nuova perché nel contempo esclusiva, nel 
significato tradizionale di giurisdizione amministrativa  indifferentemente 
estesa alla cognizione degli interessi legittimi e dei diritti, e piena, in 
quanto non più limitata all’eliminazione dell’atto illegittimo, ma estesa alla 
reintegrazione delle conseguenze patrimoniali dannose dell’atto perché 
comprensiva del potere di disporre il risarcimento del danno ingiusto”. 
 
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3. Sentenza n. 500 del 1999: punto di arrivo o punto di partenza? 
 
 
La decisiva e monumentale Sentenza SS.UU., 22.7.99, n 500, 
ha sovvertito la regola, storicamente sostenuta, della irrisarcibilità 
dell’interesse legittimo; irrisarcibilità fondata sull’inapplicabilità della 
normativa contenuta nell’articolo 2043 c.c. alle ipotesi di lesione degli 
interessi legittimi. 
Nonostante la dottrina definisse da tempo “pietrificata”
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 la 
giurisprudenza della Corte di Cassazione in merito all’applicabilità 
dell’articolo 2043 c.c. agli interessi legittimi, la Suprema Corte, 
rivendica un costante cammino verso un’interpretazione elastica del 
principio ivi contenuto. 
Con questa Sentenza, si pone fine ad un regime differenziato di 
responsabilità della pubblica amministrazione rispetto ai privati, i quali 
sono stati da tempo chiamati a rispondere non solo della lesione di diritti 
soggettivi assoluti (diritti reali e della personalità), ma altresì della lesione 
di diritti di credito e di situazioni giuridiche qualificabili di interesse 
legittimo (mere aspettative e situazioni di fatto), secondo 
un’interpretazione dell’elemento del danno ingiusto contenuto nell’articolo 
2043 c. c., che ne ha ampliato progressivamente la nozione. 
Rimaneva incomprensibile il motivo per cui l’applicabilità 
dell’articolo 2043 c.c. dovesse rimanere circoscritta ai soli diritti 
soggettivi, permettendo allo stesso tempo, trasfigurazioni di interesse 
legittimo in diritto soggettivo, creando delle vere e proprie finzioni 
giuridiche rese possibili riportando l’attenzione del giudice verso il c.d. 
interesse materiale sotteso all’interesse legittimo. 
L’interesse legittimo non è però una situazione soggettiva 
meramente processuale rispetto alla quale non è ipotizzabile un danno, ma 
                                                 
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 M. NIGRO, La responsabilità per lesione di interessi legittimi. Introduzione, in 
Foro amm. 1982, 1671. 
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si costruisce intorno all’aspettativa del privato verso un bene della vita. Per 
questo la Cassazione parte dalla definizione innovativa di interesse 
legittimo:  “ L’interesse legittimo va quindi inteso come la posizione di 
vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita 
oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente 
nell’attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto 
esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione 
dell’interesse al bene”
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. L’interesse legittimo emerge insomma solo di 
fronte al potere amministrativo che può soddisfarlo
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. Quella finzione 
giuridica che si fondava quindi sulla necessità di non modificare 
l’interpretazione dell’articolo 2043 c.c. viene meno con tale pronuncia 
della Cassazione che aggiungerà: “una volta stabilito che la normativa 
sulla responsabilità aquiliana ha funzione di riparazione di un danno 
ingiusto, e che è ingiusto il danno che l’ordinamento non può tollerare che 
rimanga a carico della vittima, ma che va trasferito sull’autore del fatto, in 
quanto lesivo di interessi giuridicamente rilevanti, quale che sia la loro 
qualificazione formale, ed in particolare senza che assuma rilievo 
determinante la loro qualificazione in termini di diritto soggettivo, risulta 
superata in radice, per il venir meno del presupposto formale, la tesi che 
nega la risarcibilità degli interessi legittimi quale corollario della 
tradizionale lettura dell’articolo 2043 c.c.[…]. La lesione di un interesse 
legittimo al pari di quello di un diritto soggettivo o di un altro interesse 
giuridicamente rilevante, rientra nella fattispecie della responsabilità 
aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno come ingiusto”. 
La risarcibilità degli interessi legittimi dipende in concreto 
dall’accertamento dell’effettività del danno e della sua “ingiustizia”, 
                                                 
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 Cass. Civ., sez. un., n. 500 del 1999, punto 5. 
 
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 Come giustamente ribadiscono anche le Sezioni Unite, non rilevano qui le diverse 
qualificazioni che sono state attribuite all’interesse legittimo a fronte anche dei 
diversi poteri esercitabili dalla P.A., ciò che interessa è la tutela riconosciuta alla 
situazione giuridica quale categoria generale:la risarcibilità o meno è principio a 
priori, se poi il caso concreto rientri o meno nella fattispecie sarà compito del giudice 
stabilirlo. Ciò che qui interessa è la risarcibilità dell’interesse legittimo, quali e 
quanti siano gli interessi legittimi è altra questione. 
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dall’esistenza di un nesso causale tra l’evento e il comportamento 
illegittimo della pubblica amministrazione e dalla sussistenza di una 
componente di dolo o colpa di quest’ultima. Dalla percezione netta della 
centralità del danno, e dalla nuova lettura che viene data della formula 
“danno ingiusto” contenuta nell’articolo 2043 c.c. che considera “ingiusto” 
il danno arrecato senza una causa di giustificazione, quindi non iure, trae 
origine l’orientamento della Corte di definire l’area di risarcibilità 
riconoscendo alla norma sulla responsabilità aquiliana il carattere di norma 
primaria: essa non è norma (secondaria), volta a sanzionare una condotta 
vietata da altre norme (primarie). Da qui la conseguenza essenziale, 
soprattutto in riferimento all’opinione tradizionale che configurava la 
responsabilità aquiliana come sanzione di un illecito, che ha il suo 
fondamento in una condotta illecita, lesiva di una posizione giuridica 
tutelata erga omnes da altra norma primaria. Alla qualificazione formale 
della posizione giuridica vantata dal singolo, la Corte ha sostituito il danno 
ingiusto in virtù del quale non è più rilevante ai fini risarcitori la 
distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo. 
L’insegnamento fondamentale della Corte è che la vera funzione 
della normativa sulla responsabilità aquiliana è quella di riparazione del 
danno ingiusto mediante la traslazione di questo dal danneggiato al 
danneggiante, nel caso in cui l’interesse leso della vittima sia 
giuridicamente rilevante e comparativamente prevalente rispetto a quello 
perseguito dall’autore del fatto lesivo, in modo che appaia priva di 
giustificazione la sua realizzazione. 
Al quesito se la sentenza n. 500 del 1999 possa considerarsi un 
punto di arrivo o un punto di partenza, si può, senza dubbio, rispondere 
riprendendo un celebre commento di Luisa Torchia: “La foresta 
pietrificata dell’irrisarcibilità degli interessi legittimi si è trasformata nel 
mobile bosco di Birnam”
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. Tutto viene riconsiderato, ridefinito, tutto è in 
movimento...e ciò non può che rappresentare un solido punto di partenza. 
                                                 
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 TORCHIA, La risarcibilità degli interessi legittimi: dalla foresta al bosco di 
Birnam ne Il giornale di Diritto amministrativo 1999, 9, 832 – 850.