La regolazione amministrativa dell'agricoltura con particolare riferimento alla produzione del latte

agrobiologica dell’agrarietà. Essa ha individuato l’attività produttiva 
agricola nello “svolgimento di un ciclo biologico concernente 
l’allevamento di animali o vegetali che appare legato direttamente o 
indirettamente allo sfruttamento delle forze e delle risorse naturali e 
che si risolve economicamente nell’ottenimento di frutti (vegetali o 
animali) destinati al consumo sia come tali sia previa una o più 
trasformazioni”. Si è così sancito il superamento della concezione 
che l’agricoltura sia solo l’attività svolta su e con la terra, perché 
diventa rilevante solo il fatto che ci sia un’attività di allevamento di 
esseri viventi animali o vegetali. 
Tale teoria non è però andata esente da critiche; per evitare risultati 
estremi cui condurrebbe l’applicazione in assoluto del criterio 
biologico, a seguito dei processi tecnologici, se ne è proposta 
un’attenuazione secondo la quale l’allevamento di piante ed animali è 
sì inquadrato come agricolo, quale che sia la tecnica utilizzata, 
purché volto a produrre entità animali o vegetali ottenibili utilmente 
anche con la coltivazione del terreno o con l’allevamento svolto su di 
esso, in modo tale da recuperare l’importante raccordo tra terra ed 
attività agricola. 
Il criterio agrobiologico ha, in ogni caso, un carattere extragiuridico e 
perciò può essere utilizzato solo nella misura in cui il riscontro col 
sistema del diritto agrario positivo consenta di affermare che non vi 
sia alcuna insanabile contraddizione tra i due. 
Sinora si è riscontrata la compatibilità del suddetto criterio con i dati 
normativi del nostro ordinamento e di quello comunitario ma non si 
può negare che le regole legali in materia di agricoltura siano tali da 
ora restringere, ora allargare i confini del diritto agrario come sopra 
individuati. 
Esistono, infatti, una molteplicità di definizioni legali di agricoltura 
diverse tra loro e soggette a mutazioni nel tempo e da ciò si evince 
che il diritto agrario, che dovrebbe idealmente coincidere con il 
complesso degli istituti tipici che regolano la materia agricoltura sul 
fondamento del criterio biologico che la distingue, presenta in realtà 
confini parzialmente diversi e mobili, perché esso si sviluppa 
adeguandosi alle necessità che il legislatore di volta in volta ritiene di 
dover soddisfare con norme specifiche. 
Nonostante molti tentativi di dare una definizione di diritto agrario, 
non si è mai riusciti a pervenire ad alcun risultato per via della natura 
teleologica del diritto medesimo e per la variabilità dei fini che esso si 
propone, i quali si fondano, normalmente, su dettati costituzionali 
diversi e trovano applicazione in realtà sociali ed economiche 
differenti. E’ per questo che, piuttosto che ricercare una definizione di 
diritto agrario, appare più opportuno individuare quello positivamente 
dato, che si specifica negli istituti, che sono riconoscibili di massima 
come agrari attraverso il criterio agrobiologico e che hanno una 
regolamentazione legale tipica in funzione dei soggetti produttori, dei 
beni utilizzati a tal fine e dei prodotti ottenuti. 
Il diritto agrario vigente oggi in Italia è quel sistema di norme speciali 
che regolano in modo peculiare la produzione e la vendita delle 
piante e degli animali, nonché la disponibilità di alcuni beni o diritti 
strumentali all’attività agraria. 
Non tutta la materia individuabile attraverso il criterio agrobiologico è 
assoggettata a norme specifiche, per scelta del legislatore; pertanto i 
confini del diritto agrario sono mobili nel senso che, secondo 
l’evolversi del dato normativo, la specialità del trattamento può 
rinvenirsi, all’interno della materia, o in settori ad essa confinanti, in 
istituti in precedenza non considerati a questo fine. 
Se il criterio agrobiologico si rivela quindi utile per un primo tentativo 
di costruire la nozione di agricoltura e, quindi, del diritto proprio di 
essa, di volta in volta, invece, si possono definire materie comprese 
o sottratte al diritto agrario. 
Si può quindi affermare che è attraverso la specialità del regime 
attuato, che il diritto genericamente individuato come proprio 
dell’agricoltura diviene diritto agrario in senso stretto. Può, infatti, 
accadere, come è successo per la bonifica e per certe attività di 
trasformazione di prodotti agricoli che determinati istituti appartenenti 
a materie confinanti con la materia agraria siano regolamentati in 
modo tipicamente agrario.  
1.1 Fonti costituzionali 
Nel ricercare le basi costituzionali del diritto relativo all’agricoltura è 
inevitabile concentrare l’attenzione sul Titolo III della Carta 
costituzionale, relativo ai rapporti economici e, in particolar modo 
sugli articoli 44 e 47. 
L’art. 44, indicando le finalità del razionale sfruttamento del suolo e 
dell’instaurazione di equi rapporti sociali, delinea un programma di 
iniziative legislative che comprende, da un lato, interventi sul regime 
proprietario, che vanno dalla generica imposizione di obblighi e 
vincoli, alla fissazione di limiti all’estensione della proprietà privata 
secondo le regioni e le zone agrarie; dall’altro lato dispone la bonifica 
delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle 
unità produttive concludendo, infine, con la previsione di aiuti per la 
piccola e media proprietà e a favore delle zone montane. 
L’esecuzione di tale programma è riservato dalla Costituzione al 
legislatore ordinario. La formula di scopo enunciata dall’art.44 ha una 
portata molto ampia e ciò permette di rintracciare in esso il 
fondamento di ogni intervento che giovi allo sviluppo dell’agricoltura 
ed al miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro di chi ad essa 
si dedica. 
Tra le finalità indicate dalla norma in esame possono trovare spazio 
problematiche ecologiche, di riduzione delle produzioni eccedentarie, 
dell’innalzamento della qualità dei prodotti, di difesa dei suoli 
produttivi, di equilibrata distribuzione della popolazione sul territorio e 
di tutela del consumatore. 
L’art. 44 costituisce senza dubbio uno strumento di programmazione 
e va necessariamente letto insieme all’art.41; entrambi riguardano, 
infatti, l’attività produttiva che si svolge sul fondo e in collegamento 
con l’attività di coltivazione del medesimo. Tale collegamento 
consente di imputare le novità, rispetto alla tradizionale concezione 
dell’attività agricola legata al “cliché” della coltivazione del fondo, 
della duplice finalità dell’art. 44 Cost. nel sistema complessivo del 
progetto costituzionale utilizzabile per porre le popolazioni rurali in 
condizioni di pari dignità sociale con la restante popolazione dei 
cittadini in ottemperanza di quei principi fondamentali espressi dagli 
artt. 2 - 3 - 4 - 36 della Carta stessa. 
Mentre non vi sono disaccordi per ciò che concerne l’interpretazione 
dell’art. 44 quando prende in considerazione l’obiettivo del razionale 
sfruttamento del suolo, non altrettanto si può dire per quanto riguarda 
gli equi rapporti sociali. Per fare maggiore chiarezza è opportuno 
ricorrere al complesso delle norme costituzionali, ossia al progetto di 
società che emerge dalla Carta: così facendo si riconoscono come 
perseguenti le cd. finalità sociali tutti quei comportamenti del 
legislatore che tendono ad applicare i principi chiaramente espressi 
nella nostra legge fondamentale quali quelli contenuti negli artt. 3, 4, 
32, 36, 39, 43, 45, 46 e 47. In questa prospettiva si deve perciò 
osservare che gli interventi legislativi nei settori previsti dall’art. 44 
Cost. devono rispondere, rispetto a quelli più genericamente 
riconducibili all’art. 42 Cost., all’ulteriore finalità di conseguire il 
razionale sfruttamento del suolo; ciò significa che il campo di 
applicazione delle leggi ordinarie fissanti limiti ed obblighi nei 
confronti della proprietà terriera agricola è espressamente ristretto, 
rispetto a quello dell’art. 42, dall’ulteriore vincolo di razionalità. 
In ogni caso, circa il rapporto tra il razionale sfruttamento del suolo e 
l’equità nei rapporti sociali, la tesi prevalente in dottrina propende per 
il necessario pari valore tra le due finalità, con la precisazione che in 
un sistema di tal fatta il secondo scopo (equi rapporti sociali) non può 
essere raggiunto se non si rispetta largamente il primo (razionale 
sfruttamento del suolo). 
La prima enunciazione dell’art. 44 secondo cui “la legge impone 
obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata” legittima pienamente 
eventuali limitazioni alla proprietà terriera. Lo stesso principio è 
anche implicitamente espresso nel secondo comma dell’art. 42, 
secondo il quale “la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla 
legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo 
scopo di assicurare la funzione sociale e di renderla accessibile a 
tutti”. Da ciò si può dedurre che era relativamente al bene terra che 
più si avvertiva la necessità di un intervento legislativo volto ad una 
conformazione in senso sociale del diritto di proprietà. 
Il successivo disposto dell’art. 44 secondo cui “la legge fissa i limiti 
alla estensione della proprietà terriera privata secondo le regioni e le 
zone agrarie” è evidentemente diretto prima di tutto alla fissazione di 
limiti massimi. La ratio di tale dettato consisteva nell’esigenza, molto 
sentita al momento della redazione della Carta, di diminuire 
l’estensione delle grandi proprietà e la concentrazione del potere 
fondiario. Tale disposizione rispecchia quella dell’art. 42 
sull’accessibilità a tutti del diritto di proprietà ed inoltre risponde ad 
un’esigenza produttiva, come risulta dalla differenziazione ad 
operare secondo le regioni e le zone agrarie. 
Quanto all’impegno del legislatore di promuovere ed imporre la 
bonifica delle terre l’art. 44 non prevede espressamente il 
compimento di opere su terreni paludosi e ciò lascia intendere che la 
norma prenda in considerazione anche il recupero di aree sterili, la 
difesa del suolo e dell’ambiente. 
Relativamente al latifondo il dettato costituzionale promuove la 
trasformazione dello stesso, che si collega senz’altro al successivo 
esplicito favor per la proprietà piccola e media vista come un modello 
da consolidare. L’individuazione dei piccoli e medi proprietari è 
lasciata opportunamente al legislatore, il quale potrà via via adattare 
la nozione e rivedere i criteri di classificazione in relazione al 
modificarsi delle condizioni socio-economiche. 
L’art. 44 prende in considerazione anche la ricostituzione delle unità 
produttive che fa riferimento all’esigenza di dimensionare i fondi nel 
modo più adatto a conseguire efficienti ordinamenti produttivi e 
permette di ricomprendere nella sua formula ogni intervento volto a 
superare situazioni di polverizzazione, frammentazione e dispersione 
della proprietà fondiaria. Il dettato costituzionale vuol far intendere 
che un razionale riassetto strutturale dell’agricoltura sia non solo un 
imperativo economico ma un preciso ed inderogabile compito del 
legislatore. 
Il 2° comma della disposizione in esame prevede “provvedimenti in 
favore delle zone montane” e ad esso di tende ad attribuire una 
valenza più generale anche in virtù della mancanza di riferimenti a 
scopi produttivi. 
Quasi più che l’art. 44 merita di essere posto in rilievo l’art. 47 il 
quale specifica le preferenze costituzionali circa i beni dei quali, in 
particolare, si deve facilitare l’acquisto da parte dei cittadini o di 
determinate categorie di essi, in applicazione dell’art. 42 Cost., beni 
tra i quali primeggia la terra per i coltivatori diretti. 
La norma (2° comma) prevede, infatti, che la Repubblica favorisce 
l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla 
proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento 
azionario nei grandi complessi produttivi del Paese. 
Dall’analisi degli artt. 44 e 47 della Costituzione, che sono incentrati 
sul bene terra e che considerano tale bene in funzione della 
produzione agricola, si evince che il legislatore costituzionale ha 
mostrato di voler orientare l’ordinamento ad una considerazione 
particolare dell’agricoltura che utilizza come strumento fondamentale 
il fondo rustico; ciò si giustifica per l’evidente diversità delle forme di 
coltivazione e di allevamento cd. “senza terra” dall’agricoltura 
tradizionale. 
Volendo verificare in quale misura le disposizioni costituzionali 
esaminate siano state realizzate dal legislatore, occorre ammettere 
che il programma specifico di interventi delineato dall’art. 44 non ha 
avuto piena attuazione. Ciò può essere in parte imputato al fatto che 
alcuni degli interventi prefigurati erano legati ad una situazione 
storica determinata, sicché l’interesse alla loro realizzazione è venuto 
meno col trascorrere del tempo. E’ il caso della trasformazione del 
latifondo che fu sì tra i primi obiettivi perseguiti, ma le leggi di riforma 
fondiaria degli anni ’50 non furono mai estese all’intero territorio 
nazionale. E’ anche il caso della bonifica che stenta a trovare una 
sua stabile composizione tra le altre forme di pianificazione del 
territorio e nel frattempo ha dovuto adattarsi a nuove esigenze, quali 
quella di difesa dell’ambiente. 
Se si considera che non si è fatto molto neppure per la ricostituzione 
delle attività produttive si può affermare che, almeno per il 1° comma 
(visto che per le zone montane è stata emanata la legge 31 gennaio 
1994 n. 97, cd. legge - quadro per la montagna), si è rimasti molto al 
di sotto delle potenzialità che esso offre, anche per le sue parti più 
vitali. 
Per converso, il principio fissato dal 2° comma dell’art. 47 si è 
imposto sopra gli altri, al punto che la previsione dell’aiuto alla 
piccola media proprietà è stata fondamentalmente intesa come aiuto 
alla proprietà diretta coltivatrice, reputata la struttura produttiva più 
rispondente al conseguimento del razionale utilizzo del suolo 
congiuntamente ad un assetto sociale equo e perciò fortemente 
incentivata. 
Il processo di attuazione del programma e delle finalità indicate negli 
artt. 44 e 47 della Costituzione e, più in generale, l’intervento nel 
settore agricolo, è oggi rimesso ad una pluralità di centri di 
produzione normativa. Infatti, la materia agricola, prima riservata alla 
sola competenza normativa dello Stato, è stata dalla Costituzione - 
artt. 116 e 117 - e dagli Statuti speciali delle Regioni ad autonomia 
differenziata, assoggettata ad una concorrente o esclusiva 
competenza delle Regioni. 
Purtroppo, però, anche in questo caso, il disegno costituzionale si è 
realizzato con grave ritardo, visto che l’attuazione di esso per le 
Regioni a Statuto ordinario è cominciata concretamente solo a partire 
dagli anni ’70. 
1.2 Sviluppo dell’amministrazione dell’agricoltura 
Le vicende dell’amministrazione pubblica del settore agricolo, 
nell’Italia post-unitaria, sono assai tormentate: lo erano vigente lo 
Statuto Albertino ed hanno continuato ad esserlo nell’Italia 
repubblicana, prima e dopo l’attuazione dell’ordinamento regionale. 
Ciò rende evidente la difficoltà di trovare un assetto istituzionale 
stabile, i cui profili organizzativi rispondano agli interessi da comporre 
nella società. 
La storia dell’agricoltura, dal punto di vista amministrativo, nel nostro 
Paese, ruota attorno a due vicende fondamentali: la creazione e 
strutturazione di un apparato ministeriale di settore e l’attuazione 
dell’ordinamento regionale. 
Il Ministero dell’Agricoltura e Foreste (M.A.F.), così come ha operato 
fino al referendum abrogativo dell’aprile 1993, si formò nel 1929 
(R.D. 1661) quando fu staccato e reso autonomo dal Ministero 
dell’Economia Nazionale e subì una serie di trasformazioni nella 
propria struttura organizzativa conseguenti ai sempre più numerosi 
compiti assunti. La sua progressiva espansione si sviluppò attraverso 
un’articolazione territoriale finalizzata a realizzare un maggiore 
collegamento con le diverse realtà del Paese e con le forze in esse 
operanti. 
La presenza del M.A.F., sia a livello centrale, sia a livello periferico, 
portò lo stesso ad essere sempre più presente nei processi produttivi 
e nella dinamica degli interessi ad essi inerenti e provocò, inoltre, il 
dilatarsi di un sistema di enti pubblici operanti in parallelo, anche se 
collegati al Ministero. 
Quest’ultimo, però, sebbene fosse strutturato come dicastero 
autonomo, non ha mai assorbito tutte le competenze relative alla 
materia agricola e ciò ha portato alla mancanza di unitarietà nella 
gestione dell’intervento pubblico nel settore. 
Dal secondo dopoguerra il Ministero ha svolto funzioni che 
riguardavano la tutela e lo sviluppo della produzione, il miglioramento 
della strutture agricole e vari interventi sul mercato (per esempio a 
sostegno delle produzioni eccedentarie). Per ottemperare a tali 
funzioni il MAF si avvaleva di istituti periferici ed organismi decentrati 
quali Ispettorati, Camere di commercio, enti di riforma fondiaria e 
consorzi. In ogni caso, però, la gestione finanziaria ed il controllo 
sull’operato di tali enti era sempre appannaggio del Ministero stesso. 
Nel corso degli anni ’60 si era delineata una tendenza a sviluppare 
una politica di programmazione a livello nazionale legata alle 
esigenze di superare quella visione settoriale che aveva 
caratterizzato i precedenti interventi legislativi in materia di bonifica, 
colonizzazione, riforma agraria e tutela della montagna e al fine di 
realizzare lo sviluppo si tutti i fattori produttivi. 
Queste necessità erano necessariamente da ricollegarsi alla nascita 
della Comunità Economica Europea (1957) ed alla situazione di 
sottosviluppo in cui versava il nostro Paese nel settore agricolo 
rispetto agli altri settori produttivi. Infatti, in prospettiva della nuova 
realtà del mercato comune, l’esigenza di un rinnovamento delle 
strutture organizzative agricole, che ormai potevano definirsi 
obsolete, era sempre più pressante. 
I primi importanti esperimenti di programmazione, nel senso sopra 
descritto, si sostanziarono in due provvedimenti che furono 
denominati “Piani Verdi”: la l. 2 giugno 1961 n. 454 (“Piano 
quinquennale per lo sviluppo dell’agricoltura”) e la l. 27 ottobre 1966 
n. 910 (“Provvedimenti per lo sviluppo dell’Agricoltura nel 
quinquennio 1966 - 1970”). 
I due “Piani Verdi”, però, delusero notevolmente le aspettative in 
quanto, più che piani di intervento programmatici, si presentarono 
come leggi pluriennali di spesa che provvedevano alla destinazione 
di fondi al settore agricolo per un certo periodo in forma di contributo 
in conto capitale e di mutui a tasso agevolato. Queste leggi, inoltre, 
attribuivano al Ministro tutti i poteri di indirizzo, guida e 
coordinamento dell’intervento pubblico attraverso l’emanazione di 
decreti contenenti “criteri generali”, di “direttive regionali” ed anche 
attraverso l’elaborazione di “piani zonali”. Il primo “Piano Verde” 
prevedeva l’erogazione di ausili finanziari destinati a sostenere la 
piccola impresa, la proprietà coltivatrice diretta e nuovi stanziamenti 
per opere pubbliche di bonifica, mentre il secondo “Piano Verde” 
mirava espressamente all’inserimento dell’agricoltura nella 
programmazione economica nazionale al fine di raggiungere una 
situazione di parità tra il settore agricolo e gli altri settori produttivi. 
Quest’ultimo piano (l.910/66) prevedeva inoltre la consultazione del 
Ministro dell’Agricoltura con il CIR (Comitato Interministeriale per la 
ricostruzione), successivamente sostituito dal CIPE (Comitato 
Interministeriale per la Programmazione Economica), per quanto 
concerneva la fissazione dei criteri generali per la coordinata 
realizzazione degli interventi. 
Questo tipo di politica contribuì a cambiare il ruolo del Ministero 
dell’Agricoltura e Foreste che si trasformò in un vero e proprio 
apparato amministrativo-finanziario che si occupava principalmente 
della distribuzione di finanziamenti ed incentivi. 
La struttura amministrativa fu altresì potenziata con il crescere di 
organismi che componevano la rete periferica e ciò contribuì 
notevolmente ad appesantire ed a complicare l’intero funzionamento 
della macchina amministrativa nel settore agricolo. 
1.3 La regionalizzazione 
La regolamentazione del settore agricolo ebbe un profondo 
mutamento al momento del trasferimento di funzioni dallo Stato alle 
Regioni che avvenne in due fasi corrispondenti ad altrettanti 
provvedimenti: il D.P.R. n. 11 del 15 novembre 1972 e il D.P.R. n. 
616 del 24 luglio 1977 in attuazione della legge delega n. 382 del 22 
luglio 1975. 
Questi provvedimenti rispondevano al dettato Costituzionale degli 
articoli 117 e 118 a completamento del programma di creazione 
dell’ordinamento regionale (art. 114 Cost.). 
In particolare l’art. 11 del D.P.R. 616/77 ha stabilito la demarcazione 
delle competenze tra Stato e Regioni circa il settore della 
programmazione. Esso ha disposto che lo Stato determini gli obiettivi 
della programmazione economica nazionale con il concorso delle 
Regioni ( 1° comma). A queste ultime spetta determinare i 
programmi regionali di sviluppo in armonia con gli obiettivi della 
programmazione economica nazionale e con il concorso degli enti 
locali territoriali secondo le modalità previste dagli Statuti regionali ( 
2° comma). 
L’art 71 del medesimo D.P.R. ha riservato allo Stato le funzioni 
connesse alla programmazione nazionale nel settore della 
produzione agricola. 
Il primo intervento normativo in cui si è esplicata la funzione di 
programmazione è stata la legge 27 dicembre 1977 n. 984 
denominata “legge-quadrifoglio” che si presentava come una sorta di 
legge-quadro contenente indirizzi di ordine generale in materia di 
programmazione per i quattro settori prioritari di intervento 
(zootecnia, ortofrutta, irrigazione e zone rurali).