La recidiva post-indulto: aspetti psichiatrico-forensi

  
Prefazione 
 
in particolare dall’ultimo indulto del 1990, anno in cui erano 31.053 le unità, 
passando a 61.264 del 2006, a fronte di una capienza di 42.952 persone. 
Questi numeri hanno fatto riflettere su tipo di riforme e di misure da 
prendere, non solo per porre rimedio al problema del sovraffollamento negli 
istituti, ma anche per la dubbia certezza della pena e per le conseguenze che 
questo provvedimento avrebbe avuto sulla popolazione detenuta e sulla 
sicurezza dei cittadini. 
Nei prossimi capitoli si affronteranno gli effetti che ha sortito il 
provvedimento sulle carceri italiane, le differenze che esso ha prodotto tra la 
popolazione dei detenuti italiana e quella straniera e il grado di recidiva che ne 
è seguito. Si focalizzerà inoltre l’attenzione su chi è rientrato in carcere 
tornando a scontare una misura alternativa precedentemente concessa, su chi, 
rientrando, sconta la condanna detentiva classica e le diverse conseguenze 
derivanti da tali circostanze. E’ importante riflettere su quest’ultimo punto 
poiché diverse condizioni di pena avranno certamente effetti contrapposti che 
consentono di comprendere i motivi che portano a recidivare maggiormente 
una categoria anziché l’altra. 
Si analizzerà poi il ruolo dell’opinione pubblica nel trattare l’argomento 
indulto e le conseguenze del potere mediatico sulla percezione del rischio da 
parte dei cittadini. 
In seguito, prendendo in considerazione precedenti indulti e amnistie a 
partire dai dati resi pubblici dal Dipartimento dell’Amministrazione 
Penitenziaria (DAP) e da vari studi compiuti dal Consiglio Nazionale delle 
Ricerche (CNR), si proverà a determinare il tasso di recidiva nel corso degli 
anni, le caratteristiche dello stesso, la tendenza e le cause che portano alla 
recidiva degli stranieri e degli italiani. Sarà data risposta alla domanda: “Quale 
relazione esiste tra l’aumento dei reati ed il numero di indulti concessi e quale 
tra i rientri in carcere e le scarcerazioni per amnistia?”. 
Nell’ultima parte di questo lavoro sarà infine svolto un confronto critico tra 
le statistiche nazionali e quelle locali prodotte dai dati raccolti nella casa 
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Prefazione 
 
circondariale “Borgo San Nicola” di Lecce. Lo scopo è quello di trarre alcune 
prime conclusioni riguardo alle misure da attuare per attenuare o, meglio, 
prevenire le conseguenze negative del provvedimento. Per l’autrice risulta 
imprescindibile la necessità di sottolineare già fin d’ora come il 
coinvolgimento degli operatori carcerari e la possibilità di promuovere progetti 
tra enti di giustizia e territorio possano fornire un aiuto concreto alla 
realizzazione degli obiettivi dichiarati. 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
 
 
Capitolo 1:
L’indulto nella storia
 
 
 
1.1 Introduzione. 
Ormai da tempo la situazione del sistema penitenziario è costituita da gravi 
e insostenibili emergenze, come confermano anche i recenti dati del nostro 
Paese, sia per quanto riguarda i detenuti,sia le strutture carcerarie inadeguate e 
le condizioni in cui operano i soggetti istituzionali che in tali istituti operano. 
Per tali motivi tendono ad emergere nuovamente i temi che riguardano le 
amnistie e gli indulti che attualmente sono in primo piano nello scenario 
politico e sociale, in particolar modo per quello che riguarda i tanti appelli 
rivolti a mettere in rilievo i problemi riguardanti il mondo carcerario. 
Fin dai primi provvedimenti di indulto succedutisi nel corso della storia, 
l’atteggiamento nei confronti di essi è stato sempre sfavorevole a causa di un 
giudizio di fondo contestabile: attraverso questi provvedimenti si riduce certo il 
grave problema dello sfollamento delle carceri, ma certo non si può dare alcuna 
soluzione ai critici problemi del sistema penale-penitenziario italiano. 
È necessario attuare una radicale riforma del sistema penitenziario senza la 
quale si attuerebbero solo dei provvedimenti tampone che possono risolvere i 
problemi sempre solo in modo parziale e mai definitivo. 
Provando a ripercorrere le politiche penali succedutesi nel nostro Paese 
dall’Italia post-unitaria ad oggi, si constata che si è sempre fatto costantemente 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
appello a provvedimenti di clemenza per gestire e spesso illudersi di affrontare 
grazie ad essi i limiti posti dal nostro sistema penale, tentando di operare dei 
riequilibri della giustizia che andavano rompendosi. 
Un dato importante a conferma della nostra tesi, è quello che va dal 
decennio 1990 al 2002, in cui l’assenza di provvedimenti ha fatto aumentare, o 
meglio raddoppiare la popolazione detenuta e il sistema processuale-penale si 
avvicinasse a uno stato di immobilità. Questo dato continua a permanere nel 
nostro sistema, dal momento che alle alte domande di giustizia corrisponde una 
scarsa quantità di risposte che l’ordinamento italiano non riesce a dare. 
 Ed è per questo che, in altri paesi e in altri contesti culturali, aggiustamenti 
e riequilibri vengono “fisiologicamente” implementati all’interno del sistema di 
giustizia penale stesso: si pensi alla valvola di sicurezza data dalla facoltatività 
dell’azione penale ovvero alla larga “negoziabilità” della pena e del processo. 
E’ per questo che l’intervento della politica si fa sempre più urgente, in 
assenza del quale il sistema penale da solo si renderebbe ancora più inefficace 
rendendo poco credibile il sistema della giustizia stessa, delegittimandosi. 
Di conseguenza la giustizia diventerebbe selettiva, privilegiando chi è 
economicamente e culturalmente avvantaggiato e in grado di accettare e 
resistere ai lunghi tempi d’attesa dei processi, questo a discapito di quelle fasce 
deboli che non possono aspettare lunghi anni in attesa di un processo. 
I provvedimenti di clemenza da soli non possono certo operare ad attuare 
delle importanti riforme penali ormai da tempo attese, ma anzi costiutiscono 
solo la pigrizia del legislatore ad attuare delle soluzioni più efficienti. 
Ricordiamo che nel 1992 è stato modificato l’art. 79 della Costituzione che 
riguardava le modalità di concessione dell’indulto e amnistia. In origine 
l’articolo stabiliva che questi provvedimenti di clemenza fossero concessi dal 
Presidente della Repubblica su una legge di delega delle Camere; con questa 
modifica ora è necessario per approvare i singoli articoli, la maggioranza dei 3 
terzi del Parlamento. Questo era un modo per frenare le svariate concessioni di 
amnistia e indulto verificatesi fino al 1992, ritenute troppo frequenti. 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
Prima di procedere, è utile elencare i provvedimenti di clemenza che hanno 
caratterizzato la storia repubblicana (tabella 1.1). 
 
I provvedimenti di amnistia e indulto concessi dal 1 gennaio 1942 ad oggi 
Regio decreto 17 ottobre 1942, n. 1156. Concessione di amnistia e indulto 
Regio decreto 5 aprile 1944, n. 96. Amnistia e indulto per reati comuni, militari e annonari 
Decreto Luogotenente 26 ottobre 1944, n. 17. Concessione di amnistia e indulto per reati in 
materia finanziaria 
Decreto Lgt. 8 giugno 1945. Applicazione degli articoli 1 e 2 del Regio Decreto 5 aprile 1944, 
n. 96, nei territori liberati dopo il 4 aprile 1944 
Decreto Lgt. 17 novembre 1945, n. 719. Amnistia per reati politici antifascisti. 
Decreto Lgt. 29 marzo 1946, n. 132. Amnistia e condono per reati militari 
Decreto Lgt. 29 marzo 1946, n. 133. Indulto per alcuni reati di mancato conferimento degli 
ammassi 
Decreto Presidenziale 22 giugno 1946, n. 4. Amnistia e indulto per reati comuni, politici e 
militari 
Decreto Presidenziale 27 giugno 1946, n. 25. Amnistia per reati finanziari 
Decreto legislativo 18 gennaio 1947, n. 244. Estensione dell’amnistia, dell’indulto e della 
grazia ai condannati in territori attualmente sottratti all’Amministrazione italiana 
Decreto C.P.S. 1 marzo 1947, n. 92. Amnistia e indulto per reati militari in occasione del 
giuramento alla Repubblica delle Forze Armate 
Decreto C.P.S. 8 maggio 1947, n. 460. Amnistia e indulto per reati riguardo ai quali vi è stata 
una sospensione del procedimento o della esecuzione per causa di guerra 
Decreto C.P.S. 25 giugno 1947, n. 513. Amnistia e indulto per reati commessi in relazione con 
vertenze agrarie 
Decreto Presidente della Repubblica 9 febbraio 1948, n. 138. Amnistia per reati finanziari 
D.P.R. 28 febbraio 1948, n. 138. Amnistia per reati finanziari 
D.P.R. 27 dicembre 1948, n. 1464. Concessione di amnistia e indulto in materia di detenzione 
abusiva di armi 
D.P.R. 26 agosto 1949, n. 602. Concessione di amnistia e indulto per reati elettorali 
D.P.R. 23 dicembre 1949, n. 929. Concessione di amnistia e condono in materia annonaria 
D.P.R. 23 dicembre 1949, n. 930. Concessione di indulto 
D.P.R. 19 dicembre 1953, n. 922. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 11 luglio 1959, n. 460. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 24 gennaio 1963, n. 5. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 4 giugno 1966, n. 332. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 25 ottobre 1968, n. 1084. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 22 maggio 1970, n. 283. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 22 dicembre 1973, n. 834. Concessione di amnistia in materia di reati finanziari 
D.P.R. 4 agosto 1978, n. 413. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 18 dicembre 1981, n. 744. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 9 agosto 1982, n. 525. Concessione di amnistia per reati tributari 
D.P.R. 22 febbraio 1983, n. 43. Concessione di amnistia per reati tributari 
D.P.R. 16 dicembre 1986, n. 865. Concessione di amnistia e indulto 
D.P.R. 12 aprile 1990, n. 75. Concessione di amnistia 
D.P.R. 22 dicembre 1990, n. 394. Concessione di indulto 
Legge n. 207, 3 agosto 2003. Concessione del cosiddetto “indultino” 
Legge n. 241, 31 luglio 2006. Concessione di indulto 
Tab. 1.1: Provvedimenti di clemenza nella storia repubblicana. 
 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
Attraverso un excursus storico riguardante i provvedimenti succedutisi in 
Italia nel corso della storia, vedremo come questi strumenti non siano stati 
utilizzati nel limite della penalità ma a piacimento delle forze politiche, e che 
un’analisi di questi provvedimenti non  sia accompagnata da dati oggettivi. 
Per quanto riguarda il periodo che va dal 1900 al 1943 sono stati emanati 
148 provvedimenti di clemenza, 3, 4 disposizioni per anno, e tra amnistie e 
condoni altri 58 erano stati emessi tra il 1865 e il 1899. quindi alla luce di 
questi dati si può affermare che nell’Italia repubblicana si è verificata una 
sensibile diminuzione degli atti clemenziali. 
E ‘ importante sottolineare come alcuni di questi provvedimenti furono 
emessi durante la seconda guerra mondiale che terminò nel 1945. Questo dato 
ci permette di stabilire che i 3 provvedimenti sono anteriori a tale data, nelle 
condizioni di estrema precarietà in cui versava il nostro Paese; infatti tutti i 
provvedimenti, tranne quello del 1944, risultano emessi dal Luogotenente del 
Regno, come a sottolineare la transitorietà del periodo che li contrassegna. 
Importante elemento per capire se esiste una linea di tendenza nella 
legislazione clemenziale dell’Italia repubblicana che va dal 1944 al 1946 che 
sancì la fine della monarchia,è la data del 1988 che concluse un irreversibile 
periodo storico del nostro Paese. 
Alcuni provvedimenti che analizzeremo sono delle estensioni territoriali di 
precedenti disposizioni di clemenza alle quali esse fanno rinvio senza altre 
aggiunte: ciò dicasi per il D.Lgt. 26 aprile 1944, che estese l’amnistia e 
l’indulto dell’aprile del 1944 ai reati commessi durante il periodo 
dell’amministrazione militare alleata nei territori ad essa sottoposti, nonché per 
il D.L.Lgt. 8 giugno 1945, che estese l’applicazione dello stesso 
provvedimento di clemenza ai territori liberati dal nemico dopo il 5 aprile 
1944; così dicasi, infine, per il D.L.C.P.S. 18 gennaio 1947 che stabilì 
l’estensione di tutti i precedenti provvedimenti di amnistia, di indulto e di 
grazia a tutti coloro che erano stati condannati dall’Autorità Giudiziaria italiana 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
e che si trovassero in territori all’epoca dei fatti sottratti all’amministrazione 
dello Stato. 
Si tratta di tre provvedimenti che fanno riferimento al principio della 
sovranità e della giurisdizione italiana davanti a situazioni in cui si poteva 
incorrere in dei dubbi di applicabilità e nelle quali non si configura un vero e 
proprio intento di clemenza che non sia quello espresso nei provvedimenti ai 
quali si riferiscono. 
Ricercando le ragioni che hanno condotto il legislatore ad emanare 
provvedimenti di clemenza, si nota che non sono estranee al disegno 
legislativo, l’emigrazione con i suoi problemi, la renitenza alla leva e le 
diserzioni, mentre, con le conquiste coloniali, sorge la necessità di fare 
apprezzare la clemenza sovrana a coloro che hanno combattuto per lo Stato. 
Ancora, dopo l’8 settembre del 1943, riacquistata una sia pur limitata sovranità 
nazionale, il primo provvedimento dell’aprile 1944, che sarà poi esteso agli 
altri territori liberati, è marcato dalla necessità di dare formale ratifica alle 
liberazioni spontanee conseguite alla caduta del fascismo e alle recuperate 
libertà politiche: sicché è ovvio che tale amnistia venga concessa per tutti i 
reati “determinati dall’intento di liberare la Patria dall’occupazione tedesca o di 
ridare al popolo le libertà soppresse e conculcate dal regime fascista”. Nel 
novembre del 1945 la clemenza è estesa ragionevolmente ai reati commessi 
prima e dopo l’avvento della dittatura, “in lotta contro il fascismo e per 
difendersi o sottrarsi alle persecuzioni”. Una particolare attenzione per coloro 
che hanno combattuto mostrando coraggio o riportando serie invalidità è 
prestata nel successivo decreto del marzo 1946. 
Non verranno presi in considerazione, invece, quei provvedimenti che non 
attengono strettamente alla materia penale, anche se certe volte possono 
riguardare la conseguenza indiretta di accertamenti eseguiti in sede penale. Ciò 
si può dire per il condono delle sanzioni disciplinari concesso con il D.L.P. 24 
giugno 1946 n. 10, per il D.C.P.S. 20 agosto 1947 n. 1510 (relativo peraltro 
alle sole infrazioni alle disposizioni di legge sul matrimonio dei militari), per il 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
D.L. 12 febbraio 1948 n. 95, emesso per celebrare la nuova Costituzione dello 
Stato. 
Nello stesso ordine di idee, non possono essere prese in considerazione le 
due leggi 30 luglio 1959 n. 559 e 31 ottobre 1963 n. 1458, con cui fu stabilito il 
condono, in materia tributaria, delle sanzioni non aventi carattere penale. Così 
come il D.P.R. 14 aprile 1948 n. 511 con cui, in occasione della prima 
provvisoria sistemazione dei territori situati sulla linea dell’ancora incerto 
confine tra Italia e Jugoslavia, fu concesso il condono delle pene, in corso di 
espiazione in Italia, a favore dei cittadini jugoslavi. 
Sottratti così questi atti al totale generale, si può dire che, a partire dal 1944 
ad oggi, i provvedimenti di clemenza in materia penale, sono stati all’incirca 
trenta. 
Tuttavia, nel novero di questi, si impone un’ulteriore specificazione per ciò 
che concerne i reati finanziari. 
Il 26 ottobre 1944 furono emessi due decreti-legge luogotenenziali con 
numerazione progressiva, 261 e 262, diretto il primo al condono delle 
soprattasse e delle pene pecuniarie per infrazioni alle leggi finanziarie, l’altro 
concessivo di amnistia e indulto per i reati in materia finanziaria. Nel giugno 
1946, meno di due anni dopo, furono emanati altri tre decreti di eguale 
contenuto e, in aggiunta, un altro diretto a condonare le pene pecuniarie per 
violazioni alle norme in materia valutaria e sul commercio dell’oro. Nei primi 
mesi del 1948 con i decreti numero 32 e 138, furono concessi ancora e 
rispettivamente indulto e amnistia di eguale contenuto. Come si vede, ben sette 
provvedimenti esprimono l’intento clemenziale del legislatore nei confronti di 
infrazioni di una categoria tutt’affatto particolare, anche se scarsamente 
indicativi di una presa di coscienza di fenomeni criminologici e appaiono 
inidonei ad esprimere una linea di tendenza che non sia quella, piuttosto 
trasparente, di una periodica regolarizzazione di una certa categoria di soggetti. 
Conclusione che riceve conforto dalla constatazione che i provvedimenti di 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
clemenza in materia sono rinvenibili con una cadenza quasi regolare anche 
negli anni precedenti il 1944. 
Passando all’esame degli altri provvedimenti, si constata subito che essi 
comportano quasi sempre la concessione congiunta di amnistia e indulto: ne 
fanno eccezione il D.L.Lgt. 17 novembre 1945 n. 719 in materia di reati 
politici antifascisti, il D.L.Lgt. 29 marzo 1946, n. 133, che concedeva il 
condono per alcuni reati di mancato conferimento agli ammassi, il D.P.R. 23 
dicembre 1949 n. 930, che recava una ipotesi di generale indulto, a 
complemento peraltro del decreto della stessa data, di amnistia e di condono 
per reati annonari in genere. 
Nell’ambito dei provvedimenti che comportano la contemporanea 
applicazione di amnistia e indulto, vanno evidenziati alcuni decreti che 
limitano l’ambito di operatività dei provvedimenti stessi a talune categorie di 
reati. Così il D.L.Lgt. 29 marzo 1946 n. 132 si riferiva esclusivamente ai reati 
militari, il D.C.P.S. 8 maggio 1947 n. 460 riguardava i soli reati per i quali vi 
fosse stata sospensione del procedimento o dell’esecuzione per causa di guerra, 
il D.C.P.S. 25 giugno 1947 n. 513 si riferiva ai reati commessi in relazione a 
vertenze agrarie, il D.P.R. 27 dicembre 1948 n. 1464 era circoscritto alle 
abusive detenzioni di armi, il D.P.R. 26 agosto 1949 n. 602 ai soli reati 
elettorali, il D.P.R. 23 dicembre 1949 n. 929 ai reati in materia annonaria, di 
ammassi e contingentamenti. 
Da questa precisazione deriverebbe la conseguenza che gli altri 
provvedimenti dovrebbero essere di portata assai ampia, non limitata a 
categorie di persone o di reati, ma non è così: l’intestazione non deve trarre in 
inganno e più avanti vedremo perché. 
 
1.2 Provvedimenti di clemenza e politiche penali. 
Interesse potrebbero suscitare i provvedimenti di sola amnistia o di solo 
indulto, anche se i due provvedimenti, come si è detto, sono sempre stati 
emanati insieme. 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
Gli unici provvedimenti, di sola amnistia, furono quelli del 1982 e 1983, ed 
esclusivamente per reati finanziari. Prima della riforma costituzionale del 1992, 
emanata per ovviare all’uso indiscriminato che si era fatto fino ad allora dei 
provvedimenti di clemenza, era ovviamente più semplice emanarlo, a 
differenza che dopo, dal momento che sono richiesti la maggioranza 
parlamentare dei due terzi e soprattutto un giusto “clima” politico e 
determinate condizioni. Solo partendo da questo dato, potrà sembrare più 
chiara la volontà dell’allora legislatore di amnistiare determinati reati e, 
pertanto, di tutelare una determinata categoria di soggetti. 
Dubbi, invece, di costituzionalità sono stati levati con l’approvazione nel 
2003 del cosiddetto “indultino”. Questo perché, preso atto dell’impossibilità di 
raggiungere la maggioranza parlamentare prevista dalla Costituzione riguardo 
alle leggi che concedono l’indulto o l’amnistia, è stato in suo luogo emanato un 
provvedimento ordinario che qualcuno ha ritenuto essere elusivo del disposto 
costituzionale in materia di indulto, data l’automaticità della sua concessione. 
Infine, l’unico provvedimento di indulto, è stato approvato, anche questo 
con procedimento legislativo ordinario, nel luglio 2006. Il quale sicuramente 
non sarà servito a ridurre il carico giudiziario, per il quale è necessaria 
l’amnistia, ma quantomeno ha reso più vivibili le carceri, con effetti positivi 
sulle condizioni di vita e umane dei detenuti, lasciando, ovviamente, in vita le 
conseguenze civili del reato o le pene accessorie. 
Si è detto che la storia clemenziale della Repubblica italiana inizia nel 1948, 
ma la mancanza di dati statistici penitenziari riferiti a tale periodo, permette di 
osservare i primi provvedimenti solo da un punto di vista legislativo. Per 
comprendere le politiche che hanno caratterizzato i decreti e gli eventuali 
effetti sulla popolazione carceraria, bisogna partire dal D.P.R. 26 agosto 1949 
n. 602, concessione di amnistia e indulto per reati elettorali. Oltretutto, anche in 
relazione a tale periodo, pochi sono i dati statistici che permettano una 
valutazione. 
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 Capitolo 1: 
L’indulto nella storia 
 
Questo breve excursus dei provvedimenti, ha consentito di rilevare alcuni 
aspetti ancora attuali, in quanto probabilmente costanti e insopprimibili 
nell’evolversi delle vicende umane e, di conseguenza, statuali. 
Il primo è quello dell’enormità dei numeri: 138 fra leggi di delega, decreti 
presidenziali, decreti legislativi o ministeriali e altre fonti normative; segno di 
una evidente necessità di una risposta “politica” a questioni che, data la vastità 
del numero degli interessati, non sono suscettibili di soluzione affidata alla 
mera politica “criminale”. Il secondo, e forse il più importante, è rappresentato 
dall’essere i principali provvedimenti di amnistia e indulto collocati 
temporaneamente al culmine o al termine di snodi significativi della nostra 
storia recente. E si è visto come non sia stato certo un caso che uno dei primi 
atti della neonata Repubblica italiana sia quel decreto presidenziale 22 giugno 
1946, n. 4, che reca come titolo “Concessione di amnistia e indulto per reati 
comuni, politici e militari”. Atto significativo, concordato proprio fra i Padri 
della Repubblica, che non partiva certo dalla necessità di svuotare le carceri, 
ma da quella di consentire a tutti gli italiani di riprendere il cammino interrotto 
dalle vicende tragiche che avevano devastato l’Italia ed il mondo. Amnistia e 
indulto poi reiterati con il decreto del Presidente della Repubblica 19 dicembre 
1953, n. 922, che si colloca alla fine dell’altrettanto difficile dopoguerra e in 
qualche modo portati a compimento dal decreto del Presidente della 
Repubblica 11 luglio 1959, n. 460, ove, all’articolo 1, primo comma, lettera a), 
si concede l’amnistia “per i reati politici ai sensi dell’articolo 8, del codice 
penale, commessi dal 25 luglio 1943 al 18 giugno 1946” (si badi senza 
limitazioni né soggettive né oggettive) e, alla lettera b), per gli stessi reati 
“nonché per i reati elettorali commessi successivamente al 18 giugno 1946”. 
Nello stesso senso vanno letti, evidentemente, i provvedimenti di amnistia e 
indulto di cui al decreto del Presidente della Repubblica 25 ottobre 1968, n. 
1084, e 22 maggio 1970, n. 283, i quali, posti al culmine e al termine della 
prima fase dei movimenti studenteschi e operai di quel tempo, 
programmaticamente fanno riferimento alla applicabilità dei benefìci ai reati 
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