La rappresentanza esterna dell'Unione Europea alla luce del Trattato di Lisbona

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Presidente dell’UE non più a rotazione semestrale, ma eletto per 2 anni e mezzo e dunque 
stabile; un Alto Rappresentante per gli affari esteri e la sicurezza, che si avvarrà di un 
Servizio diplomatico, presiederà il Consiglio per gli Affari esteri, sottraendolo così alla 
rotazione e sarà Vicepresidente della Commissione; l’introduzione di una flessibilità 
maggiore nella dialettica tra unità e diversità all’interno dell’Unione, grazie alla possibilità di 
instaurare cooperazioni rafforzate attivabili ad opera di soli nove Stati membri
1
. 
Per quanto concerne in particolar modo l’azione esterna, oggetto di questo lavoro, il 
Trattato di Lisbona, rispetto al trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, apporta 
modifiche strutturali mediante la separazione del Titolo V del TUE – contenente 
disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione, disposizioni specifiche sulla politica 
estera e di sicurezza  comune (PESC) e disposizioni sulla politica comune di sicurezza e 
di difesa (PESD) – dalla Parte V del TFUE, contenente disposizioni generali sull’azione 
esterna dell’Unione, la politica commerciale comune, la cooperazione con i paesi terzi e 
l’aiuto umanitario, le  misure restrittive, gli accordi internazionali, i paesi terzi e le 
delegazioni dell’UE, e la clausola di solidarietà. Nel corso della trattazione verranno 
analizzate le conseguenze di tale separazione mettendo a confronto Costituzione europea 
e Trattato di Lisbona in modo da evidenziare differenze ed analogie tra i due trattati ed 
agevolare la comprensione delle disposizioni degli stessi. Verranno inoltre esaminate le 
innovazioni istituzionali introdotte dal trattato di Lisbona che avranno un impatto 
significativo sull’azione esterna dell’Unione come – vedi sopra - la nomina di un presidente 
“permanente” del Consiglio europeo, eletto per un mandato rinnovabile di due anni e 
mezzo, e di un nuovo alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di 
sicurezza, nonché vicepresidente della Commissione, che assicurerà la coerenza 
dell'azione esterna dell'Unione grazie anche all’ausilio di un nuovo servizio diplomatico 
europeo che assisterà l’alto rappresentante avvalendosi delle risorse dell’UE e degli Stati 
membri
2
. A conclusione dell’opera si procederà ad un’analisi critica di quanto esposto 
tenendo presente che il trattato di Lisbona non è ancora entrato in vigore e che il punto di 
1
 
Ved
.
 
Le *nuove istituzioni europee. Commento al trattato di Lisbona / a cura di Franco Bassanini e Giulia Tiberi. - Bologna : Il 
Mulino, [2008]. - 508 p. ; 22 cm.  
  
  
 
2
 Ved. www.europa.eu
  
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riferimento dell’attività dell’UE fino a quando tutti i paesi europei non avranno completato il 
processo di ratifica è l’attuale trattato di Nizza, entrato in vigore nel 2003. 
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CAPITOLO I : L’AZIONE ESTERNA NELLA 
COSTITUZIONE EUROPEA 
 
1.1 Premessa 
 
 
Il dato più visibile del trattato che adotta una Costituzione per l’Europa consiste nella 
abolizione dei pilastri, che contraddistinguono l’attuale assetto dell’Unione europea,e, di 
concerto, nella unificazione dei trattati e nel dissolvimento della Comunità europea 
nell’Unione, cui è espressamente riconosciuta la personalità giuridica. Se i pilastri 
costituiscono l’incarnazione del diverso metodo con cui l’Unione e la Comunità 
provvedono oggi a gestire i settori  di attività ad essi rispettivamente facenti capo, 
prevalentemente intergovernativo nel primo caso e comunitario nel secondo, la loro 
scomparsa dovrebbe dunque essere il segno esteriore del venir meno delle differenze, o 
quantomeno di una loro sensibile attenuazione. La scomparsa del secondo pilastro non si 
accompagna invece ad una alterazione dei connotati essenziali della politica estera e di 
sicurezza comune: questa rimane fondata, nel trattato costituzionale, su dinamiche 
prettamente intergovernative. E’ bensì vero che l’abolizione della struttura formale dei 
pilastri può comunque contribuire a rendere la stessa PESC più permeabile agli influssi del 
modello comunitario, ma non sembra che tali influssi possano venire ad alterare i caratteri 
salienti che contraddistinguono il funzionamento della azione politica esterna dell’Unione.  
Il tentativo del trattato costituzionale di ricondurre ad unità i vari aspetti della azione 
esterna dell’Unione si esprime sotto due profili: dal punto di vista sostanziale, la PESC e le 
altre politiche esterne vengono indirizzate al perseguimento dei medesimi obiettivi e 
inserite in una medesima cornice di direttive politiche; dal punto di vista istituzionale, il 
raccordo  tra le varie dimensioni dell’azione esterna risulta affidato alla nuova figura del 
Ministro degli affari esteri dell’Unione europea. Per quanto riguarda il primo profilo è 
necessario citare gli artt. III-292 e III-293 del trattato. Il primo stabilisce che nella 
elaborazione e attuazione dell’azione esterna  l’Unione è tenuta a rispettare i principi e a 
perseguire gli obiettivi che sono fissati nel testo dello stesso articolo. I principi sono quelli 
su cui l’Unione si fonda e che essa si << prefigge di promuovere nel resto del mondo >> : 
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la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani, la solidarietà, il rispetto della Carta delle 
Nazioni Unite e del diritto internazionale. Questi sono già presenti, in una forma o in 
un’altra, nei trattati vigenti. La novità risiede nella previsione secondo cui tali principi e 
obiettivi, estremamente generici ma anche tipicamente << politici >>, devono informare 
non soltanto la PESC, ma tutta l’azione esterna dell’Unione, sia per quanto riguarda i vari 
settori compresi nel titolo quinto della parte terza del trattato costituzionale, sia con 
riferimento alle altre politiche nei loro aspetti esterni. E dunque l’Unione deve ad essi 
conformarsi sia nel quadro, tra le altre, della politica commerciale comune o di quella di 
cooperazione allo sviluppo, sia quando conclude accordi con Stati terzi o compie altre 
attività di rilievo internazionale in qualunque altro settore di sua competenza, dal mercato 
interno allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia. 
Il secondo prevede che, sulla base dei principi e obiettivi così enunciati, il Consiglio 
europeo individui, per mezzo di << decisioni europee >>, gli interessi e gli  obiettivi 
strategici dell’Unione. Tali decisioni europee risultano essere le eredi delle attuali strategie 
comuni del Consiglio europeo, ma, a differenza di queste ultime, si vedono attribuire 
obiettivi più ampi e, ancora una volta, non limitano più il loro campo d’azione alla PESC, 
ma riguardano anche << altri settori dell’azione esterna dell’Unione >>. Pertanto l’azione 
esterna dell’Unione, in qualsiasi settore essa si esplichi, risulterà vincolata tanto alle 
finalità di carattere generale indicate nel testo della Costituzione, quanto agli obiettivi più 
specifici che, di volta in volta, vengano stabiliti dal Consiglio europeo
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. 
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 Ved. La *Costituzione europea : quale Europa dopo l'allargamento? / a cura di Maria Caterina Baruffi. ‐ Padova : 
CEDAM, 2006. ‐ VIII, 246 p. ; 24 cm. 
 
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1.2 Il Ministro degli esteri dell’Unione europea e il 
Presidente del Consiglio europeo 
 
 
 
Veniamo ora al secondo dei due profili sopra citati. La nuova figura del Ministro degli esteri 
dell’Unione rappresenta una parziale novità istituzionale, trattandosi, in realtà di 
un’evoluzione dell’Alto Rappresentante PESC. Rispetto al suo predecessore, il Ministro 
degli affari esteri ha una posizione di prestigio nettamente maggiore rispetto al Consiglio: 
non si tratta più di un organo ausiliario di questa istituzione, ma di una figura indipendente 
e dotata di poteri di primo piano. Dismessa la veste di Segretario generale del Consiglio, 
con funzioni di mera assistenza nelle questioni rientranti nella PESC, il Ministro  “guida” la 
PESC stessa, avendo compiti sia di proposta che di attuazione delle decisioni assunte dal 
Consiglio in questo campo, così come in quello della PESD. Ma soprattutto il Ministro 
presiede il Consiglio “ Affari esteri” e partecipa ai lavori del Consiglio europeo. Come è 
ovvio, si tratta di funzioni importantissime e senza precedenti, nel cui esercizio il ministro si 
trova a dialogare allo stesso livello con i Ministri degli esteri degli Stati membri. Va tuttavia 
chiarito che la partecipazione del Ministro ad entrambe le istituzioni non è accompagnata 
da alcun diritto di voto. 
Rispetto all’attuale Alto Rappresentante PESC, le funzioni del Ministro degli esteri 
presentano peraltro un carattere assai più composito, in ragione soprattutto del ruolo di 
Vicepresidente della Commissione – responsabile per le relazioni esterne dell’attuale 
primo pilastro. Per quanto la si possa giustificare in un’ottica di coerenza tra tutti gli 
strumenti di azione esterna dell’Unione, la soluzione consistente nel cumulare in una 
medesima figura funzioni così diverse presenta grandi difficoltà di carattere istituzionale e 
rischia di cancellare alcuni dei vantaggi che si intendeva ottenere rafforzando la posizione 
dell’Alto Rappresentante. Senza contare la sua partecipazione ai lavori del Consiglio 
europeo, il Ministro è infatti membro a pieno titolo di due istituzioni che si sono sempre 
poste tra loro in posizione dialettica, se non antagonistica. A riguardo sorgono numerosi 
interrogativi. Come dovrebbe comportarsi il Ministro nei frequenti episodi di contrasto tra 
Consiglio e Commissione in materia di relazioni esterne e di competenza a concludere 
accordi internazionali ?  Quale dei suoi due “cappelli” dovrebbe far prevalere? Deve 
considerarsi maggiormente vincolato dai suoi doveri di collegialità rispetto al resto della 
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Commissione o deve ritenere di potere assumere in sede di Consiglio una posizione 
autonoma o finanche opposta a quella decisa dalla Commissione? 
D’altra parte, i poteri attribuiti dal trattato costituzionale al Ministro nell’ambito della PESC 
e come Presidente del Consiglio affari esteri rischiano paradossalmente di far insorgere 
contrasti con le altre due figure monocratiche istituite o rafforzate dalla Costituzione: il 
Presidente del Consiglio europeo e il Presidente della Commissione. Per quanto riguarda, 
in particolare, i rapporti con il Presidente della Commissione, si osservi come la “doppia 
dipendenza” del Ministro degli esteri impone  di escludere che, nei suoi confronti, il 
Presidente goda di quella supremazia che gli è stata riconosciuta rispetto a tutti gli altri 
membri della Commissione. E’ infatti il Consiglio europeo che nomina il ministro e che può 
porre fine al suo mandato. Il Presidente della Commissione dà soltanto il suo accordo sulla 
nomina e può soltanto chiederne le dimissioni. La Costituzione sottrae inoltre il Ministro 
degli esteri ai poteri di orientamento propri del Presidente della Commissione. Il 
Presidente potrebbe forse assegnare al Ministro altre responsabilità, ma certamente non 
sottrargli quelle definite dalla stessa Costituzione, nemmeno avocandole a se stesso. Il 
Ministro è persino parzialmente sottratto al dovere di non accettare istruzioni dai governi 
nazionali. Egli è però soggetto, insieme a tutti i commissari, al voto di approvazione 
collettivo del Parlamento europeo e deve dimettersi dalle sue funzioni in seno alla 
Commissione nel caso in cui questa sia oggetto di una mozione di censura approvata dal 
Parlamento. E’ dunque possibile che temporaneamente ( e cioè nel periodo di interregno 
tra una Commissione sfiduciata e la successiva) il Ministro venga a ricoprire un ruolo 
dimidiato ( continuando comunque a curare, in qualità di vicepresidente dimissionario della 
Commissione, l’ordinaria amministrazione)
4
. 
La presidenza del Consiglio “Affari esteri”, al quale il Presidente della Commissione non 
ha alcun titolo per partecipare, consente infine al Ministro di gestire in piena autonomia i 
dossiers comunitari che sono di competenza di quella formazione. E’ dunque facile notare 
che il rischio di frizioni tra le due figure è molto elevato e che potrebbe essere lo stesso 
Ministro, forte del sostegno del Consiglio europeo (ai cui lavori partecipa) e dello stesso 
Consiglio “Affari esteri” (che presiede), ad avere la meglio sul Presidente della 
Commissione, in un braccio di ferro istituzionale dai potenziali esiti infausti. 
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  Ved. Una *Costituzione per l'Unione europea / a cura di Giuseppe Morbidelli e Filippo Donati ; scritti di Adelina 
Adinolfi ... [et al.]. ‐ Torino : G. Giappichelli, [2006]. ‐ VIII, 264 p. ; 24 cm. 
Ved. La *Costituzione europea : quale Europa dopo l'allargamento? / a cura di Maria Caterina Baruffi. ‐ Padova : 
CEDAM, 2006. ‐ VIII, 246 p. ; 24 cm. 
 
 
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Altra novità del trattato costituzionale è rappresentata dalla figura del Presidente del  
Consiglio europeo che, rispetto al regime attualmente in vigore, acquista una buona 
stabilità grazie ad un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta. Questa 
innovazione abolisce l’idea stessa del “semestre” e ha l’effetto di distribuire su un ampio 
arco temporale lo svolgimento di funzioni divenute sempre più complesse, soprattutto in 
seguito all’aumento del numero degli Stati membri. La presidenza non è più esercitata da 
un organo-individuo di uno Stato membro (il Capo di Stato o di governo dello Stato 
membro al quale, in quel semestre, spetta la presidenza del Consiglio), ma da una 
persona che, al contrario, “non può esercitare un mandato nazionale”. E’ indubbio che tale 
innovazione aumenti il grado di autonomia del Presidente rispetto ai singoli Stati membri. 
Non altrettanto può dirsi della sua posizione rispetto al Consiglio europeo, visto che a 
questa istituzione spetta il potere di nomina e di revoca. Da questo punto di vista, è difficile 
immaginare come tale Presidente possa riuscire ad acquistare autonomia e 
autorevolezza. Probabilmente senza un sistema di elezione diretta da parte dei cittadini o, 
almeno, da parte del Parlamento europeo, l’unica strada possibile per un’emancipazione 
del Presidente sarebbe quella di affermarsi grazie al prestigio personale e alla notorietà 
dello stesso. Il compito in verità è assai arduo, non soltanto per la durata del mandato 
troppo breve a questo fine, ma anche per l’inevitabile sovrapposizione con il Presidente 
della Commissione, figura già nota ed affermata agli occhi della pubblica opinione, e con 
lo stesso Ministro degli affari esteri. Rispetto al rischio di sovrapposizione con il primo, 
ogni difficoltà potrebbe essere superata qualora il Consiglio europeo si risolvesse a 
cumulare in un’unica persona le due cariche. E’ da supporre tuttavia che l’idea di un 
potente e popolare Presidente “doppio”, perché presidente del Consiglio europeo e della 
Commissione non è facile da accettare. Che, al di là della volontà proclamata, non si 
voglia un Presidente del Consiglio europeo troppo forte risulta  confermato dall’esame 
delle funzioni attribuite a tale figura dal confronto con quelle del Ministro degli affari esteri. 
In particolare colpisce come al Presidente del Consiglio europeo si chieda di “assicurare la 
preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo” non soltanto in cooperazione 
con il Presidente della Commissione, ma anche in base ai lavori del Consiglio “Affari 
generali”, benché egli non partecipi affatto a tale formazione e non sia pertanto in grado di 
influire direttamente sui suoi lavori
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. 
5
 Ved. Una *Costituzione per l'Unione europea / a cura di Giuseppe Morbidelli e Filippo Donati ; scritti di Adelina 
Adinolfi ... [et al.]. ‐ Torino : G. Giappichelli, [2006]. ‐ VIII, 264 p. ; 24 cm. 
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Tornando al Ministro degli affari esteri è necessario sottolineare che, da un lato, egli risulta 
essere l’erede dell’attuale Alto rappresentante per la PESC, ma ad un livello più elevato di 
autorità e (almeno potenzialmente) di incisività. Se l’Alto rappresentante è un collaboratore 
del Consiglio, di cui è Segretario generale, e che esso assiste nella preparazione ed 
attuazione degli atti e nella condizione del dialogo politico con i terzi (art.26 TUE), e per 
quanto l’Alto rappresentante attuale abbia acquisito di fatto un ruolo non trascurabile, il 
Ministro diventa l’organo che è preposto alla attuazione degli atti del Consiglio europeo e 
del Consiglio in materia di politica estera e di sicurezza e che rappresenta l’Unione per le 
materie che rientrano in tale politica, conduce il dialogo politico con i terzi ed esprime la 
posizione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali e in seno alle conferenze 
internazionali; nel presiedere il Consiglio affari esteri può esercitare un’influenza che al 
Segretario generale del Consiglio non è concessa. Ancora, il Ministro esercita un potere di 
iniziativa (singolarmente o << con l’appoggio della Commissione >>) in relazione alla 
adozione degli atti del Consiglio relativi alla politica estera e di sicurezza, può convocare 
d’urgenza il Consiglio nei casi che richiedano decisioni rapide (art.III-299), può sollecitarlo 
a raccomandare al Consiglio europeo l’adozione di una decisione europea che individui gli 
interessi  e obiettivi strategici dell’unione (art. III-293,par.2), organizza il coordinamento tra 
le azioni degli Stati membri nelle organizzazioni e conferenze internazionali (art. III-305, 
par.1); i rappresentanti speciali, cui il Consiglio conferisce un mandato per questioni 
politiche specifiche, lo esercitano sotto l’autorità del Ministro (art. III-302). Infine, egli 
svolge compiti rilevanti nell’ambito della politica di sicurezza e di difesa comune: in 
particolare, << sotto l’autorità del Consiglio e in stretto e costante contatto con il comitato 
politico e di sicurezza, provvede a coordinare gli aspetti civili e militari >> delle missioni di 
mantenimento della pace (in senso lato) dell’Unione (art. III-309, par.2). 
Dall’altro lato attraverso la sua incardinazione nella Commissione il Ministro viene a riunire 
sul proprio capo i due cappelli, quello di guida della PESC e quello di commissario alle 
relazione esterne, venendo dunque a svolgere quel ruolo di coordinamento tra tutte le 
politiche esterne dell’Unione, oggi facenti capo rispettivamente all’Unione e alla Comunità 
europea. Anche sotto questo profilo il Ministro degli affari esteri godrebbe dunque di una 
libertà di manovra oggi sconosciuta all’Alto rappresentante. 
Sempre nell’ottica del coordinamento e della promozione della coerenza complessiva della 
azione esterna dell’Unione, il trattato costituzionale prevede l’istituzione, alle dipendenze 
del Ministro degli affari esteri, del  << Servizio europeo per l’azione esterna>>, il quale 
dovrebbe essere composto da funzionari del Segretariato generale del Consiglio e della 
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Commissione nonché da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali  e 
cooperare con questi ultimi ( art. III-296, par.3). A tale Servizio ( da istituirsi con decisione 
europea del Consiglio, su proposta del Ministro degli affari esteri, previa consultazione del 
Parlamento europeo e previa approvazione della Commissione), dovrebbero far capo 
anche tutte le delegazioni dell’Unione europea presso i paesi terzi e le organizzazioni 
internazionali, venendosi così a determinare la nascita di un vero e proprio corpo 
diplomatico dell’Unione. Non contraddirebbe questa interpretazione la disposizione dell’art. 
I-26, par.1, secondo cui la Commissione assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, 
fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune. Potrebbe essere previsto, al 
limite, che la rappresentanza venga affidata, nell’ambito del Servizio europeo per l’azione 
esterna, a funzionari della Commissione, per gli aspetti di competenza di quest’ultima: 
senza dimenticare che anche in questo caso il ruolo guida della Commissione verrebbe 
esercitato tramite il Ministro degli affari esteri, il quale deve pur sempre assicurarsi della  
coerenza complessiva anche dell’azione delle rappresentanze dell’Unione all’estero
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 Ved. La *Costituzione europea : quale Europa dopo l'allargamento? / a cura di Maria Caterina Baruffi. ‐ Padova : 
CEDAM, 2006. ‐ VIII, 246 p. ; 24 cm.