La questione energetica in Europa: fra spinte per l’integrazione e resistenze nazionali

procedere solo nel momento in cui le preferenze degli Stati sono riuscite a 
convergere. 
Prima di spiegare la struttura dell mio elaborato, intendo fare alcune 
premesse per spiegare le complessità metodologiche che emergono nel cercare 
di analizzare la politica energetica. La prima problematica è di tipo semantico, 
mentre la seconda è di tipo metodologico- analitico. 
A livello semantico,  “politica energetica” può avere diversi significati a 
seconda delle materie su cui interviene. Infatti, la stessa accezione può fare 
riferimento a contesti molto differenti fra loro, ad esempio si può fare 
riferimento alla politica energetica riferendosi alle politiche per stabilire gli 
standard di efficienza dei frigoriferi, così come in relazione ai meccanismi 
strategici legati all’approvvigionamento esterno e dunque direttamente legati 
alle relazioni internazionali fra stati. Per cercare di fornire una definizione alla 
politica energetica, sarebbe corretto distinguere fra official energy policy e 
unofficial policies affectig the energy sector (Mc Gowan 1996, citato in 
Prontera 2008). Nel primo caso si definisce la strategia, chiaramente elaborata 
ed esplicitamente formulata dal governo per governare la bilancia energetica 
presente e futura. Nel secondo si fa invece riferimento a tutte quelle politiche 
che influenzano i settori energetici, sia intenzionalmente che accidentalmente 
(Prontera 2008). Questa distinzione è particolarmente rilevante nel contesto 
comunitario, poiché se da un parte è evidente che non esiste una politica 
energetica ufficiale europea, dall’altra si nota come le questioni energetiche 
rientrino nell’ambito di policy delle politiche legate al mercato, l’ambiente, la 
politica estera, i trasporti, la ricerca(solo per citare le più significative). 
Durante l’elaborato non avrò come riferimento un abito di policy definito  
poiché non si riesce a rintracciare a livello europeo un regime coerente  e 
strutturato di regole che faccia si che si possa parlare di politica, ma prenderò 
in considerazione le problematiche energetiche per come vengono trattate 
nell’arena europea.  
Oltre alla problematica semantica, emergono diversi problemi considerando 
l’approccio teorico da adottare per proceder nell’analisi. Come ho detto 
 4
inizialmente, l’obiettivo di questa analisi è capire sia le ragioni dell’assenza 
della politica energetica, sia il processo che ne ha portato alla progressiva 
messa in agenda. Tali dinamiche, anche se correlate tra loro, sono 
difficilmente analizzabili usando un unico approccio teorico; questo problema 
richiama il dibattito sulle teorie per l’integrazione europea(Wiener, Diez, 
2004) e la questione che cerca di capire se le teorie siano in competizione fra 
loro o se piuttosto i diversi approcci teorici offrano prospettive diverse e siano 
fra loro complementari.  Personalmente, concordo con chi sostiene che non sia 
possibile utilizzare una sola teoria esplicativa. Le teorie dell’integrazione 
nascono per cercare di spiegare e prevedere gli sviluppi di un fenomeno 
complesso come l’integrazione europea; tuttavia possono differire fra loro a 
seconda dello scopo che hanno : alcune teorie si concentrano sulle dinamiche 
rilevanti e ricorrenti del processo politico istituzionale, altre sul suo 
funzionamento(sugli aspetti legati alla polity), altre analizzano invece gli esiti 
e gli outputs, considerando le regolarità nelle azioni e negli interventi(policy), 
mentre altre ancora cercano di individuare le dinamiche politico-decisionale, il 
ruolo delle istituzioni e dei gruppi di interesse(politics). Usando altre parole si 
può dire che alcuni approcci teorici sono più adatti per trovare delle chiavi 
esplicative mentre altri sono più adatti a descrivere e analizzare come avviene 
un processo. Chiaramente, analizzare le politiche esito dell’integrazione degli 
Stati membri è diverso rispetto all’analisi della formazione istituzionale 
dell’Unione Europea e di conseguenza è necessario fare riferimento a delle 
teorie differenti. Seguendo dunque tali ipotesi è chiaro che per analizzare sia 
perché la politica energetica non è riuscita a svilupparsi e sia cercare di entrare 
dentro al processo di messa in agenda, non potrò fare riferimento allo stesso 
schema di analisi. Nel primo caso, la chiave di lettura dovrà ricercare  un 
punto di vista più macro e una teoria di tipo esplicativo(come la teoria neo-
istituzionalista o quella intergovernamentalista) per cercare di comprendere 
quali siano stati gli ostacoli all’integrazione della politica energetica, nel 
secondo caso dovrò invece entrare nel percorso di policy che avviene 
quotidianamente per capire il processo e le variabili della messa  in agenda di 
 5
un problema. Adottando approcci di tipo differente si riesce a sviluppare 
anche una visione più completa del processo d’integrazione, mettendo in 
evidenza sia il ruolo dominante dei governi nazioni nel processo di 
negoziazione, sia il percorso quotidiano delle politiche europee (Cram 1997).  
In secondo luogo, la necessità di fare riferimento a strumenti di analisi 
differenti è correlata con la complessità intrinseca alle problematiche 
energetiche. Poiché la  politica energetica può fare riferimento ad aspetti di 
policy molto differenti fra loro, sarebbe opportuno cercare di adattare l’analisi 
ad ognuno dei livelli considerati. Infatti, a seconda delle questioni considerate, 
sono diversi gli attori che dominano il livello decisionale nonché la tipologia 
delle decisioni che vengono prese (Peterson 1995). La politica energetica si 
presta particolarmente ad un’analisi che tenga in conto dei diversi livelli 
poichè è facile riconoscere sia un policy making esterno rappresentato da tutte 
quelle decisioni che hanno per oggetto la sicurezza degli approvvigionamenti 
ed hanno come obiettivo quello di garantire un flusso adeguato di fonti 
energetiche per sostenere lo sviluppo economico e sociale di un paese,sia un 
policy making interno che comprende tutte le decisioni che riguardano 
l’utilizzo dell’energia all’interno del territorio nazionale (produzione, 
trasporto, distribuzione, vendita, risparmio energetico) (Prontera 2008). A 
seconda del policy making a cui si fa riferimento, cambiano le modalità di 
interazione fra gli attori coinvolti, le distribuzione delle risorse all’interno 
delle reti di policy, le logiche d‘azione che guidano le scelte dei decision-
makers, le caratteristiche delle arene all’interno dei quali si confrontano,  i 
processi, gli strumenti e il tipo di decisioni che vengono prese.  Considerando 
tale differenziazione, si deduce l’impossibilità per una singola teoria di 
riuscire a spiegare la governance energetica dell’Unione Europea  in tutti i 
differenti livelli di analisi.   
     Nel momento in cui cercherò di focalizzarmi sul ruolo degli Stati nel 
rifiutare l’integrazione della politica energetica o nel relazionarsi alle proposte 
comunitarie, utilizzerò l’approccio liberal-intergovernamentalista sviluppato 
da Moravcsik, che assume che il processo di decision making sia dominato dai 
 6
governi nazionali. Analizzando invece il percorso che ha portato le 
problematiche energetiche ad essere inserite nell’agenda decisionale diverse 
aree di policy negli anni novanta, utilizzerò  un approccio tipico dell’analisi 
delle politiche pubbliche, riprendendo lo schema descritto nel libro di 
Kingdon Agendas, Alternatives, and Public Policies(Kingdon 1996). 
Nel primo  capitolo del mio elaborato, cercherò di capire le ragioni 
dell’insuccesso del processo d’integrazione europea nel settore energetico, nel 
periodo che va dalla genesi della CECA nel 1952 fino all’adozione del 
Trattato dell’Unione Europea nel 1992.  L’ipotesi esplicativa è quella indicata 
da Moravcsik nel  libro “The Choice for Europe,Social Purpose & State 
Power from Messina to Maastricht”( Moravcsik, 1998), approfondendo in 
particolare tre eventi emblematici per capire il percorso della politica 
energetica: il ruolo degli Stati nella formazione della CECA e dell’ 
EURATOM, la risposta degli stati alla strategia lanciata dalla Commissione 
per promuovere una politica energetica comune all’indomani della crisi 
petrolifera del 1973, il tentativo di inserire un titolo energetico durante la 
negoziazione dell’Atto Unico Europeo. L’obiettivo di tale capitolo sarà capire 
il ruolo che hanno avuto gli interessi dei governi nazionali nell’impedire 
l’integrazione della politica energetica nel periodo che va dal 1952 al 1992. 
Nel secondo capitolo cercherò di capire il processo che ha portato le 
questioni energetiche ad essere inserita all’interno dell’agenda decisionale 
delle altre politiche europee. In questo caso, poichè l’analisi si sofferma sul 
percorso di policy quotidiano, ritengo necessario abbandonare la teoria 
intergovernamentalista, più adatta ad una dimensione esplicativa, per adottare 
un’analisi di tipo più analitico-descrittivo. Cercherò di capire quali sono gli 
attori che dominano il processo di agenda setting e quali elementi fanno si che 
in determinati momenti, alcune questioni vengano poste nell’agenda politica 
prima e decisionale poi.  
Infine, nel terzo capitolo, cercherò di concludere il mio elaborato 
esaminando il  ruolo degli Stati nel determinare il cammino delle proposte 
energetiche a partire dagli anni novanta. Per fare questo, dividerò le proposte, 
 7
considerandole nelle policy  di mercato, ambiente, approvvigionamenti esterni 
e in riferimento al progetto d’ inserimento di un titolo energetico nel trattato 
comunitario. Tale suddivisione è necessaria, poiché riprendendo la 
suddivisione d’area, si riesce ad adattare il proprio punto di vista ai differenti  
livelli decisionali che coinvolgono la questione energetica. L’obiettivo finale 
di questo capitolo, sarà cercare di capire quale possa essere il futuro della 
politica energetica in considerazione delle proposte attualmente in discussione 
ed in fase d’approvazione. 
Complessivamente, spero che dalla lettura combinata dei tre diversi 
capitoli, si possa capire perché la politica energetica sia rimasta sotto il 
controllo esclusivo degli Stati membri, perché  sia incominciata ad essere 
percepita come una problematica da affrontare a livello europeo e quali siano i 
possibili sviluppi futuri per la creazione di una politica energetica europea. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
CAPITOLO I 
L’ASSENZA DELLA POLITICA  
ENERGETICA FRA LA CECA E 
MAASTRICHT 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
In questo capitolo cercherò di capire le ragioni dell’insuccesso del processo 
d’integrazione europea nello sviluppare una politica energetica 
comune(Hassan,1994) nel periodo che va dalla genesi della CECA nel 1952 
fino all’adozione del Trattato dell’Unione Europea nel 1992. Alla fine di tale 
periodo in nessun trattato si può trovare un riferimento esplicito alla politica 
energetica e dunque, prima di cercare di  comprendere le prospettive per tale 
politica nel futuro, è legittimo chiedersi cosa non abbia funzionato nel passato. 
La base teorica di riferimento di questo percorso d’analisi storica sarà la 
teoria intergovernamentalista, seguendo lo schema proposto da Moravcsik nel 
libro “The Choice for Europe”(1998). Tale teoria mi sembra, infatti, 
particolarmente adatta, in quanto mette l’accento sul ruolo degli stati nel 
decidere l’integrazione delle politiche comunitarie. L’interesse statale è, 
infatti, facilmente individuabile in una politica dove i governi nazionali 
 9
mantenevano il diretto controllo sulla produzione, sull’approvvigionamento, 
sulla fornitura e sulla distribuzione delle fonti energetiche. 
Nella prima parte del capitolo proverò a spiegare le ragioni della scelta 
dell’approccio teorico, ripercorrendo i punti cardine dello schema d’analisi 
liberal-intergovernamentalista proposto da Moravcsik e cercando di spiegare 
come poterlo applicare nello studio della politica energetica europea. Lo 
schema d’analisi sarà poi applicato per approfondire lo studio in alcune fasi 
rappresentative del percorso che ha impedito l’integrazione della politica 
energetica europea. L’analisi non entrerà nel dettaglio delle decisioni prese, 
ma si focalizzerà sugli eventi più rilevanti per  comprendere le ragioni del 
mancato sviluppo della politica energetica europea. Lo scopo finale 
dell’analisi sarà di verificare se effettivamente la mancata integrazione della 
politica energetica possa essere imputabile alle scelte dai governi intenti a 
perseguire l’interesse nazionale.  
 
1.La teoria intergovernamentalista 
 
Prima di procedere ritengo sia opportuno soffermarsi a spiegare lo schema 
che utilizzerò per analizzare il periodo che va dal 1952 al 1992. Come ho 
spiegato nell’introduzione a questo capitolo, userò come riferimento teorico la 
teoria dell’integrazione intergovernamentalista e la griglia d’ analisi 
riprenderà in parte quanto proposto da Moravcsik nell’introduzione del libro 
“The Choice for Europe”( Moravcsik 1998).  
La teoria intergovernamentalista è un approccio all’integrazione che tratta 
gli stati ed in particolare i governi nazionali, come attori cardine del processo 
d’integrazione. Nonostante la teoria intergovernamentalista si focalizzi sul 
ruolo degli stati, essa è distinguibile da quella realista e neorealista per 
l’attenzione che presta anche al ruolo delle istituzioni nella politica 
internazionale e alle dinamiche che avvengono nell’arena domestica per 
potere formare le preferenze nazionali(Rosamond, 2000).  
 10
Questa teoria, nell’analizzare, il lato della domanda d’integrazione pone 
alla base tre assunti che riprendono la concezione razionalista: 
1) Gli attori agiscono in maniera razionale e autonoma tenendo conto 
del proprio interesse. 
2) I governi rappresentano gli interessi nazionali, 
3) Il comportamento dello governo riflette la natura e la configurazione 
degli  interessi nazionali. 
Poiché in tali assunti si fa riferimento al concetto di interesse nazionale, 
ritengo opportuno cercare di capire cosa determini la formazione di tale 
interesse secondo la  teoria intergovernamentalista. Seguendo la definizione di 
Stanley Hoffman le variabili determinanti nel determinare l’interesse 
nazionale di uno Stato sono  idee ed ideali, le esperienze passate e l’azione 
delle componenti domestiche (Hoffman 1966). La razionalità degli Stati non 
si basa dunque su in sistema  fisso di preferenze, ma viene definita attraverso 
un processo dinamico che si crea nell’arena domestica, una contesa continua 
fra i gruppi che dà come esito una preferenza che il governo negozierà in 
ambito internazionale “come se” tale preferenza fosse l’interesse nazionale. 
Dunque diventa cruciale, per potere analizzare il comportamento degli Stati, 
cercare di capire le linee fondamentali del processo che avviene nell’arena 
domestica. Un importante corollario di tale definizione è che l’ interesse non è 
definito in maniera definitiva, ma varia continuamente a seconda delle 
dinamiche interne degli stati membri e alla loro evoluzione nel tempo. 
Dopo aver analizzato il lato della domanda d’integrazione, la teoria 
intergovernementalista prende in esame anche il lato dell’offerta, esaminando 
le dinamiche e le pressioni nel contesto dell’Unione Europea determinate del 
quadro istituzionale. Il quadro istituzionale influisce  sul comportamento dello 
stato che si trova a negoziare i propri interessi in maniera diversa a seconda 
delle regole presenti nel livello europeo. 
In generale, l’assunto chiave della  teoria intergovernamentalista a cui si 
farà riferimento è  che l’integrazione europea deriva da una serie di scelte 
razionali fatte dai governi nazionali intenti a perseguire l’interesse nazionale e 
 11
di conseguenza  è riuscita a procedere solo nel momento in cui gli interessi 
degli stati in un  determinato settore sono riusciti a convergere(Rosamond, 
2000).  
 
Per procedere nell’analisi utilizzerò come schema di riferimento lo studio 
presente in “ The Choice of Europe”(Moravcsik 1998). 
Riprendendo la teoria intergovernamentalista, Moravcsik individua tre 
momenti chiave atti a spiegare il processo di integrazione: 
1) La formazione delle preferenze nazionali; 
2) Il processo di negoziazione che gli stati intraprendono nell’arena 
internazionale per difendere in maniera ottimale i propri interessi; 
3) La decisione degli stati di trasferire parte della sovranità alle 
istituzioni europee. 
Ognuno di questi passaggi sono analizzati da Moravcsik utilizzando diversi 
strumenti di analisi.  
Per spiegare il processo di formazione delle preferenze nazionali vengono 
considerate due possibili origini: gli interessi geopolitici e quelli economici 
degli Stati. Gli interessi geopolitici riguardano le minacce alla sovranità o al 
territorio nazionale, sia militarmente che economicamente. Gli interessi 
economici riflettono invece gli imperativi dell’interdipendenza commerciale e 
considerano dunque le opportunità di scambi commerciali e di capitali fra le 
nazioni. La domanda chiave a cui l’analisi deve cercare di rispondere riguardo 
a questo punto è capire quale sia l’effettivo peso e natura degli interessi 
economici e geopolitici nel determinare le preferenze degli stati nel processo 
di integrazione europea. 
Il secondo passaggio indaga invece il rapporto degli Stati con la Comunità 
Europea per difendere le proprie preferenze nazionali nel momento in cui 
vengono negoziate le proposte comunitarie;  l’indagine cerca di comprendere i 
rapporti di forza degli attori statali e allo stesso tempo si chiede se vi sia 
un’influenza da parte degli attori sovranazionali durante il processo di 
formazione degli accordi e delle proposte legislative. Per intraprendere tale 
 12