La questione della sicurezza alimentare con particolare riguardo ai PVS

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promozione dell’integrazione graduale dei Paesi in via di sviluppo (PVS) 
nell’economia mondiale, alla lotta contro le disuguaglianze. 
Il 75% delle persone classificate come povere vive in aree rurali. La 
povertà, dunque, è un fenomeno prevalentemente rurale. L’85% della 
popolazione delle aree rurali risulta inoltre essere impegnato in agricoltura 
(FAO, 2002a). Il settore agricolo, inoltre, contribuisce alla produzione di una 
quota significativa del PIL. Per questi motivi l’agricoltura è il settore 
economico determinante per lo sradicamento della povertà e dell’insicurezza 
alimentare, e spesso anche il volano per l’intera economia di quei Paesi che 
non sono dotati di altre risorse naturali.  
La politica di sviluppo dell’UE guarda quindi alla sicurezza alimentare 
e allo sviluppo rurale come componenti strettamente interrelate, che peraltro 
necessitano di interventi multi-settoriali. Il legame tra commercio e sicurezza 
alimentare varia molto a seconda della struttura dell’agricoltura del Paese e dal 
numero e dalla tipologia dei prodotti esportati. Molti PVS hanno un’enorme 
dipendenza dai proventi derivanti dalle esportazioni di un unico prodotto 
agricolo, basti pensare che in molti casi essi rappresentano più della metà del 
valore complessivo delle esportazioni. Tale dipendenza è ulteriormente 
aggravata dall’incertezza derivante dalla bassa elasticità della domanda di 
alimenti e da una ragione di scambio decrescente e molto variabile. Nei Paesi 
che non dipendono dall’esportazione di un unico prodotto sembrerebbe che 
non si possa fruire dei benefici della liberalizzazione degli scambi senza 
incrementare la loro competitività sia a livello nazionale che internazionale 
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attraverso politiche e programmi volti a migliorare la produttività 
dell’agricoltura e la qualità dei prodotti.  
I rapporti tra commercio, sviluppo e riduzione della povertà e della 
fame sono temi per i quali l’Unione ha più volte ribadito la rilevanza, 
sottolineando anche la necessità che la maggiore apertura agli scambi da parte 
dei PVS non è di per sé sufficiente a combattere la povertà ma deve essere 
accompagnata da opportune politiche macroeconomiche, sviluppo del capitale 
umano e capacity building, nonché migliore accesso ai mercati sviluppati e 
regole commerciali equilibrate per sostenere le riforme interne, soprattutto per 
quei prodotti per i quali i PVS hanno un vantaggio comparato come i prodotti 
agricoli e ad alta intensità di manodopera (Commissione Europea, 2002a).  
Sul fronte dell’accesso ai mercati dei Paesi sviluppati (PS) e delle 
regole commerciali, l’azione dell’Unione si articola sia nell’ambito di una fitta 
rete di concessioni commerciali unilaterali generalizzate e accordi 
preferenziali regionali o con singoli PVS, sia in termini di posizioni negoziali 
nell’ambito delle trattative multilaterali in sede di World Trade Organization 
(WTO).  
Nel primo capitolo della presente trattazione si cerca di definire il 
concetto di sicurezza alimentare. Successivamente viene dato un quadro 
generale della situazione agricola dei PVS tenendo conto della loro 
eterogeneità e delle diverse classificazioni che sono state fatte. 
Nel secondo capitolo vengono esaminati i principali negoziati agricoli, 
con particolare riguardo all’Accordo sull’Agricoltura e all’applicazione degli 
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impegni da parte dell’UE. Si considera, inoltre, l’atteggiamento dei PVS nei 
confronti della liberalizzazione degli scambi. 
Infine, nell’ultimo capitolo, relativo ai rapporti tra UE e PVS si 
esaminano due aree di intervento dell’UE: “sicurezza alimentare e sviluppo 
rurale sostenibile” e “commercio e sviluppo”. Vengono inoltre analizzate le 
preferenze commerciali e i “partenariati” con i PVS.
  
 
 
 
 
 
CAPITOLO UNO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LA SICUREZZA 
ALIMENTARE 
E 
I PAESI IN VIA DI SVILUPPO 
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1. Un esame del concetto di sicurezza alimentare 
 
 
La sicurezza alimentare costituisce, tuttora, una delle più grandi sfide 
che l’umanità si trova a dover fronteggiare. Occorre, innanzi tutto, chiarire il 
concetto di riferimento. Il problema della sicurezza alimentare, infatti, può 
essere interpretato secondo due ottiche distinte, seppur complementari: 
1. la sicurezza intesa come safety, un concetto più di tipo 
qualitativo che costituisce al presente una questione 
particolarmente sentita nel mondo sviluppato (si pensi, ad 
esempio, ai fenomeni della diossina, della Bce o alla più recente 
influenza aviaria); 
2. la sicurezza intesa come security, nell’accezione più di carattere 
quantitativo, che interessa ancora oggi una vasta quota di 
popolazione mondiale concentrata per lo più nell’area del 
sottosviluppo (Bernini Carri C., 2002). 
È questa seconda accezione che costituisce il riferimento della presente 
trattazione. 
Il concetto di sicurezza alimentare, si è evoluto nel corso del tempo. 
Una delle definizioni oggi condivise è quella adottata dal World Food Summit 
(WFS) del 1996 che perviene ad una definizione di sicurezza alimentare che 
va oltre la semplice assunzione di una quantità di alimenti necessaria a 
garantire la sopravvivenza, ma tiene conto anche della qualità della vita (Sassi 
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M., 2003). In base a tale definizione la sicurezza alimentare “esiste quando 
tutte le persone in ogni momento hanno l’accesso sia fisico sia economico ad 
una quantità di cibo sufficiente per soddisfare il loro fabbisogno alimentare 
per una esistenza produttiva e in salute”. Il concetto viene riferito al livello: 
    di individui, quando il consumo alimentare è superiore ai bisogni 
alimentari individuali espressi in termini di fabbisogno energetico; 
    di famiglie, qualora un insieme di commodities alternative che una 
famiglia può acquisire in una società, usando la sua totalità di 
diritti ed opportunità, è superiore ai bisogni in termini di 
fabbisogno energetico; 
    nazionale o regionale, nella situazione in cui vi è un soddisfacente 
equilibrio tra domanda ed offerta alimentare ad un prezzo 
ragionevole, vale a dire quando sul mercato degli alimenti nel 
recente passato non vi sono stati significativi shock, la 
disponibilità di cibo è adeguata e la popolazione ha accesso ad 
essa; 
    globale, quando a livello internazionale è prodotto cibo a 
sufficienza per sfamare la popolazione mondiale. 
La definizione di sicurezza alimentare a livello nazionale introduce 
anche i caratteri distintivi del concetto, vale a dire le dimensioni della 
disponibilità, dell’accesso e della stabilità che sono tutte e tre influenzate dal 
commercio internazionale e dalle sue regole.  
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La disponibilità è raggiunta quando ogni Paese è dotato di sufficienti 
quantitativi di cibo sicuro e nutriente. Gli alimenti offerti sul mercato 
mondiale rappresentano molto spesso una fonte fondamentale per la sicurezza 
alimentare di molti PVS la cui produzione interna è vincolata da fattori di 
ordine naturale e non ed implica che essi possano essere importati a condizioni 
più vantaggiose rispetto alla loro produzione interna. La disponibilità di 
alimenti a livello nazionale viene pertanto a dipendere dalla possibilità del 
mercato mondiale non solo di offrire cibo, ma di rendere questo accessibile. 
L’accesso implica la disponibilità di adeguare risorse per ottenere 
quantitativi appropriati di cibo e dipende dalla capacità di un Paese di generare 
valuta estera per pagare le importazioni di alimenti. 
La stabilità fa riferimento alla bassa probabilità che nelle annate 
agrarie difficili il consumo alimentare sia inferiore al fabbisogno. Il 
commercio può avere un ruolo importante in relazione a questo aspetto, infatti, 
esso può consentire la riduzione delle fluttuazioni nel consumo e il 
contenimento del costo di gestione degli stock. 
Queste tre dimensioni sono tra loro interrelate nel senso che devono 
essere tutte soddisfatte per raggiungere una situazione di sicurezza alimentare. 
Tale osservazione è importante perché le analisi che spesso vengono condotte 
classificano i PVS in base alle calorie pro capite o a criteri in cui si coglie 
principalmente questo aspetto. Quindi, sulla base delle osservazioni appena 
fatte, la sicurezza alimentare a livello nazionale viene a dipendere dalla 
produzione interna, dalle importazioni e dall’aiuto alimentare (figura 1). 
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FIG. 1 – Struttura concettuale della sicurezza alimentare a livello nazionale 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Sassi M., 2003 
 
La figura 1 consente di distinguere tra due alternativi approcci per il 
raggiungimento della sicurezza alimentare: quello della food self-sufficient e 
quello della food self-reliance. Il primo enfatizza l’offerta interna come 
principale fonte della sicurezza alimentare e suggerisce di minimizzare la 
dipendenza dalle importazioni commerciali. Il secondo, invece, pur 
sottolineando la necessità di mantenere un certo livello di produzione interna, 
riconosce l’importante ruolo delle importazioni e della capacità di 
importazione di un Paese. Sebbene l’approccio food self-reliance non neghi i 
rischi derivanti dal commercio internazionale, in termini di incertezza 
SICUREZZA 
ALIMENTARE
Disponibilità di 
alimenti
Importazioni 
commerciali
Aiuto  
alimentare 
Livello 
globale
Produzione di 
alimenti 
Disponibilità 
nazionale di 
alimenti 
Livello 
nazionale
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dell’offerta e dei prezzi, esso ne sottolinea le diverse modalità in cui può 
contribuire al raggiungimento della sicurezza alimentare. Tra queste si 
annoverano l’aumento dell’offerta interna e il contenimento della variabilità di 
quella internazionale, la specializzazione internazionale e la migliore 
efficienza nell’uso delle risorse. 
 
Un ultimo aspetto da considerare riguarda l’aiuto alimentare che in 
molti Paesi contribuisce significativamente a migliorare la sicurezza 
alimentare; in particolare si vuole sottolineare il legame tra aiuto alimentare e 
politiche commerciali, infatti a livello internazionale tale voce aumenta 
quando i prezzi del mercato cadono e decresce al contrarsi dell’offerta e al 
migliorare dei prezzi. 
Questo fa sì che l’aiuto alimentare, in alcuni casi, sia trattato come 
importante strumento di promozione delle esportazioni piuttosto che strumento 
di intervento in situazioni di emergenza o per finalità di sviluppo. 
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2. Alcuni aspetti dell’agricoltura nei PVS 
 
 
I PVS costituiscono un gruppo eterogeneo di Paesi a seconda che li si 
guardi in termini di reddito prodotto, di composizione e peso dell’agricoltura 
sulla produzione del Paese, di posizione netta nel commercio agricolo e di 
dipendenza dall’estero per il soddisfacimento dei bisogni alimentari. 
La classificazione della Banca Mondiale basata sul reddito nazionale 
lordo (RNL) pro capite espresso in dollari prevede quattro categorie: reddito 
basso, medio (suddiviso a sua volta in medio-basso e medio-alto) e alto 
(tabella 1). I 152 Paesi che compongono le categorie delle economie a basso e 
medio reddito sono quelli a cui ci si riferisce come “economie in via di 
sviluppo”, sebbene ciò non implichi che i Paesi del gruppo abbiano raggiunto 
gli stessi livelli di sviluppo economico e sociale. 
 
 
Tab. 1 – Classificazione della Banca Mondiale sulla base del reddito (208 
Paesi) 
Paesi 
RNL pro capite 
A basso reddito (64 Paesi) Pari o inferiore a 735 $/anno 
A redito medio-basso (54 Paesi) Compreso tra 736 e 2.935 $/anno 
A reddito medio-alto (34 Paesi) Compreso tra 2.936 e 9.075 $/anno 
A reddito alto (56 Paesi) Pari o superiore a 9.076 $/ anno 
Fonte: World Bank, 2003 
 
 
 
 20
Nella tabella 2 è riportata la distribuzione dei PVS per aree 
geografiche, così come definiti dalla Banca Mondiale. 
 
 
Tab. 2 – Distribuzione geografica dei PVS 
Area geografica Numero di PVS 
Asia sud-orientale 24 
Asia centrale ed Europa 27 
America Latina e Carabi 30 
Africa medio-orientale e settentrionale 15 
Asia del sud 8 
Africa sub-sahariana 48 
Fonte: World Bank, 2003 
 
 
Sulla base della posizione netta nel commercio agricolo e alimentare 
calcolata come media del triennio 1995-1997 i PVS si possono distinguere in 
importatori o esportatori netti di alimenti, e in importatori o esportatori 
agricoli netti. La combinazione delle due classificazioni permette di 
distinguere i PVS sulla base della posizione commerciale e del reddito 
(tabella 3). Da tale combinazione emerge che 48 Paesi a basso reddito sono 
importatori netti di alimenti e 30 sono importatori agricoli netti. Il dato più 
interessante, tuttavia, è che dei 43 Paesi esportatori netti di alimenti, 15 
appartengono alla categoria dei Paesi a basso reddito, numero che sale a 33 nel 
caso dei Paesi esportatori agricoli netti. 
 
 
 21
Tab. 3 – Classificazione dei PVS in base al reddito e alla posizione 
commerciale 
 
Numero Paesi a 
basso reddito 
Numero Paesi a 
reddito medio-
basso 
Numero Paesi a 
reddito medio-
alto 
Importatori alimentari 
netti 
48 35 22
Esportatori alimentari 
netti 
15 17 11 
Importatori agricoli 
netti 
30 32 23 
Esportatori agricoli 
netti 
33 20 10 
Fonte: INEA, 2003 
 
 
Una ulteriore differenziazione dei PVS è stata realizzata dalle Nazioni 
Unite che hanno introdotto la categoria dei Paesi meno sviluppati (LDC). Tra 
i PVS, questi Paesi rappresentano il segmento più povero e più debole della 
comunità internazionale. Essi si caratterizzano per un alto livello di povertà, 
una elevata quota di popolazione rurale, una forte dipendenza dall’agricoltura 
in termini di reddito prodotto e di entrate derivanti dalle esportazioni e un 
significativo numero di persone denutrite. Molti di questi Paesi detengono 
anche un elevato debito estero che condiziona lo sviluppo, la crescita 
economica e gli sforzi per migliorare la sicurezza alimentare. Attualmente, la 
principale caratteristica della povertà nei LDC è la sua diffusione (307 milioni 
di persone che nel periodo 1995-99 vivevano con meno di 1$ al giorno), la 
severità con cui colpisce i LDC africani, il fatto che sia in crescita nei LDC e 
in regressione negli altri PVS, che sia divergente tra Asia e Africa (in 
diminuzione nei primi, in crescita nei secondi) e che sia associata ad una forte 
 22
dipendenza dalle esportazioni in materia agricola. Rientrano nei LDC 49 
Paesi, di cui 34 sono in Africa, 9 in Asia, 1 nei Carabi, 5 nel Pacifico. 
Affinché un nuovo Paese sia incluso nella categoria, occorre che siano 
rispettati i tre criteri sotto menzionati e che abbia una popolazione non 
superiore a 75 milioni di persone. I tre criteri sono: 
1) un valore medio triennale del PIL pro capite inferiore o pari a 900 
$ (criterio del reddito); 
2) un criterio di debolezza delle risorse umane basato su un indice di 
qualità della vita che tiene conto dell’alimentazione, della salute, 
dell’istruzione e dell’alfabetizzazione; 
3) un criterio di vulnerabilità economica basato su indicatori di:  (a) 
instabilità della produzione agricola;  (b) instabilità delle 
esportazioni di beni e servizi;  (c) limitata importanza economica 
di attività non tradizionali;  (d) concentrazione delle esportazioni 
totali;  (e) la ridotta dimensione dell’economia. 
Una ulteriore classificazione, effettuata dalla FAO, riguarda i Paesi a 
basso reddito con deficit alimentare (Low Income Food Deficit Countries - 
LIFDC) e tiene conto della questione della sicurezza alimentare (FAO, 
2002b). 
Il motivo per cui è stata fatta questa ulteriore classificazione dipende 
dalla necessità di creare una sotto-categoria di PVS che fosse a basso reddito 
e, inoltre, esposta agli shock esterni a causa della loro condizione di deficit 
 23
alimentare. In particolare l’inclusione in questa categoria tiene conto di tre 
criteri:  
a) il primo criterio, di tipo economico, prevede un reddito pro capite 
inferiore a 1.445$ all’anno; 
b) il secondo criterio è quello relativo al deficit alimentare che, a 
partire dal 1995, si è evoluto per tenere conto oltre che del deficit 
cerealicolo anche delle crescenti importazioni di altri alimenti; 
c) il terzo criterio, introdotto nel 1996 è definito “principio 
dell’autoesclusione”, grazie al quale un Paese, che sulla base dei 
due criteri precedenti, viene riconosciuto come LIFDC può 
chiedere di non essere incluso nella lista.  
Sono considerati LIFDC 82 Paesi, dei quali 42 sono in Africa, 24 in 
Asia, 7 in America, 6 in Oceania e 3 in Europa. 
Il problema della (in)sicurezza alimentare ha numerose sfaccettature. 
La sua origine va dall’incapacità di produrre o importare la quantità necessaria 
di alimenti, alla loro iniqua distribuzione pur in presenza di disponibilità 
alimentare. La logica che prevale è che se un Paese è a basso reddito ed è 
anche deficitario di alimenti, esso risulta più esposto a shock interni e 
internazionali e quindi a problemi di approvvigionamento alimentare. 
L’economia di ogni Paese reagisce in modo diverso alla politica commerciale 
che, di conseguenza, può aver notevoli implicazioni sulla sicurezza alimentare.