La Pubblica Amministrazione e la Consip

  IX
ad allora posta esclusivamente su quella politico-istituzionale, e si avviasse un 
importantissimo processo di riforma noto come il processo di aziendalizzazione 
della pubblica amministrazione (o reinventing government).  
Si analizzeranno, quindi, le peculiarità del paradigma del New Public 
Management e si descriveranno le modalità per cui si è avuto il passaggio alla 
Public Governance.  
In particolare, secondo il NPM occorre trasporre le logiche di mercato nei 
processi pubblici. Pertanto, è necessario, in primo luogo, ridurre le dimensioni delle 
amministrazioni per renderle più snelle (attraverso processi di privatizzazione ed 
esternalizzazione, basati sulla logica del core business). In secondo luogo, diviene 
di fondamentale importanza contenere il più possibile i costi della macchina 
pubblica e, preliminarmente, misurarli (introduzione della contabilità economico-
patrimoniale e dei sistemi di programmazione e controllo di gestione – che analizza 
le modalità di reperimento delle risorse e del loro impiego – e di controllo 
strategico – che analizza il c.d. outcome, vale a dire il grado di soddisfazione dei 
bisogni della collettività). Inoltre, è assolutamente necessario migliorare le relazioni 
dell’ente, sia al suo interno (attraverso un’attenta gestione del personale), sia verso 
l’ambiente esterno (cittadini-clienti). Infine, occorre creare una competizione 
all’interno del contesto pubblico (tra diversi enti pubblici) e con il settore privato, 
introducendo logiche di benchmarking. 
Tuttavia, saranno evidenziate le principali critiche al NPM, dovute ad una 
visione troppo orientata alle logiche di mercato e, di conseguenza, non 
perfettamente coerente con la natura pubblica dell’amministrazione. Pertanto, si 
sottolineerà il passaggio al paradigma della Public Governance, secondo cui 
l’amministrazione pubblica, da una logica di Government (secondo cui 
l’amministrazione pubblica interviene direttamente nella risoluzione dei problemi, 
attraverso la sua autorità), deve evolvere verso una logica di Governance (secondo 
cui l’amministrazione condivide con i cittadini il raggiungimento dei suoi obiettivi, 
attraverso la ricerca di percorsi comuni di risoluzione).  
La logica della Public Governance, quindi, pur ponendosi in continuità con 
il NPM, rivaluta il concetto di comunità e di responsabilità sociale (accountability), 
  X
attraverso meccanismi che favoriscano la trasparenza dei processi decisionali e la 
partecipazione, agli stessi, dei cittadini (stakeholders). 
Ad un tale percorso di riforma amministrativa, finalizzato alla ricerca di 
efficienza, efficacia, economicità e trasparenza, non poteva non accompagnarsi 
l’introduzione nell’ambito pubblico di strumenti innovativi ad alto contenuto 
tecnologico. Questo in quanto le riforme avviate auspicano anche una rivoluzione 
nella cultura organizzativa dell’amministrazione pubblica, la quale deve passare da 
‹‹un’amministrazione dirigistica, verticale e segmentata›› ad ‹‹un’amministrazione 
orizzontale, orientata al servizio e caratterizzata da fitti scambi informativi tra le sue 
parti e verso il territorio circostante. Tuttavia, nonostante sia opinione diffusa che le 
tecnologie informatiche promuovono ed agevolano i processi di riorganizzazione e 
di razionalizzazione dell’attività amministrativa, esistono ancora forti ostacoli al 
processo di informatizzazione. 
Si cercherà, pertanto, di analizzare i motivi del perdurare di questi ostacoli e 
verrà descritto il percorso normativo che ha portato all’introduzione e alla 
legittimazione di importantissimi strumenti informatici, quali il documento 
informatico, la firma digitale e il protocollo informatico. In particolare ne verranno 
descritte le caratteristiche peculiari, anche alla base di un loro utilizzo nelle 
procedure telematiche di acquisto. 
Nella seconda parte, si descriveranno le iniziative comunitarie intese a 
promuovere lo sviluppo della Società dell’Informazione nell’Unione Europea (E-
Europe 2002 e 2005), nonché il connesso processo di e-Government implementato 
in Italia a tal fine. Verranno ampiamente descritte tutte le azioni infrastrutturali del 
processo di e-Government italiano, distinte a seconda del modello di riferimento 
(G2C, G2B, G2E, B2G e G2G), alla luce dei miglioramenti apportati al rapporto 
con i cittadini. Sarà analizzato, inoltre, il livello di sviluppo della Società 
dell’Informazione in Italia attraverso la comparazione dell’Osservatorio statistico  
relativo agli anni 2003, 2004 e al primo semestre 2005.  
La dinamica che sta alla base di questo processo sottolinea che le tecnologie 
digitali rendono più economico e più facile l’accesso, l’elaborazione, la 
memorizzazione e la trasmissione delle informazioni, divenute, ormai, la principale 
merce di scambio della società post-industriale. In questo contesto le istituzioni 
  XI
pubbliche giocano un ruolo centrale dovendo adoperarsi per estendere a tutta la 
comunità l’accesso alla Società dell’Informazione, in modo che la stessa comunità 
possa esserne parte integrante.  
La nozione di e-Government può avere due significati: da un lato, a quella di 
e-Democracy o di e-Governance, la quale è concentrata su aspetti riguardanti 
l’autorità governativa e le modalità di partecipazione dei cittadini ai processi 
decisionali pubblici; dall’altro, fa esclusivo riferimento all’“amministrazione 
elettronica”, cioè al miglioramento del funzionamento e dell’organizzazione interna 
delle singole amministrazioni in virtù di un miglioramento del rapporto con gli 
utenti. L’accezione che viene presa in considerazione nell’elaborato è la seconda.  
Nella terza parte, infine, si analizzerà la complessa e strutturata normativa 
italiana sugli appalti pubblici di forniture e servizi, anche alla luce delle innovazioni 
introdotte dalla Direttiva Unica Appalti, nonché la normativa sull’e-procurement e 
sulle procedure telematiche d’acquisto. Tra gli obiettivi che si pone il piano di e-
Government, infatti, rientra il Progetto per la razionalizzazione della Spesa per 
beni e servizi della Pubblica Amministrazione, che tende a semplificare 
sostanzialmente le procedure di acquisto delle pubbliche amministrazioni, anche 
attraverso l’introduzione di strumenti innovativi di e-procurement. Infatti, l’utilizzo 
delle tecnologie informatiche abilitano nuove forme organizzative di gestione degli 
approvvigionamenti della pubblica amministrazione, che risultano decisamente più 
efficienti. 
Dinanzi ai progressi della tecnologia non può che suscitare perplessità 
l’arretratezza in cui versa l’insieme delle regole che disciplinano le procedure 
concorsuali ad evidenza pubblica e che dovrebbero consentire alla pubblica 
amministrazione di conseguire gli obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità 
cui è tenuta per legge.  
A supplire alle insufficienze del legislatore nazionale è intervenuto il 
legislatore comunitario che, con la Direttiva Unica n. 2004/18/CE ha inteso non 
soltanto unificare e semplificare la normativa comunitaria in vigore fino a quel 
momento, ma soprattutto ha voluto promuovere pienamente l’utilizzo degli 
strumenti informatici, quali le aste elettroniche ed i sistemi dinamici di 
acquisizione, sia in alternativa ai tradizionali mezzi di scambio delle informazioni, 
  XII
sia come elementi costitutivi di nuove procedure d’acquisto interamente 
elettroniche.  
Sarà analizzata, pertanto, tutta la normativa di disciplina degli appalti 
pubblici, di derivazione comunitaria e nazionale, alla luce delle novità introdotte 
dalla Direttiva Unica, nonché quelle di specifico richiamo. Saranno, inoltre, 
descritte nel dettaglio tutte le fasi della procedura contrattuale e sarà fatto un 
accenno a quelle alternative, con particolare riferimento a quella in economia. 
Per quanto riguarda la normativa sull’e-procurement, sarà descritto il 
percorso evolutivo del sistema-Consip relativo agli acquisti centralizzati e alle 
convenzioni quadro e sarà descritto il D.P.R. 101/2002, il quale, secondo una linea 
di continuità rispetto al corpus normativo che ha riconosciuto la piena validità 
giuridica al documento informatico ed alla firma digitale, ha legittimato l’utilizzo 
degli strumenti informatici e telematici nelle procedure d’acquisto della pubblica 
amministrazione, secondo due modelli operativi: 
• le gare telematiche; 
• il mercato elettronico (unicamente per gli acquisti sotto-soglia). 
Sarà effettuata, inoltre, un’ampia descrizione della struttura della Consip 
Spa, dei principi ispiratori del suo operato e delle due attività istituzionali ad essa 
affidate, cioè: 
• la gestione e lo sviluppo dei servizi informatici per il MEF;  
• la realizzazione, per conto del MEF, del Programma di razionalizzazione 
della spesa pubblica per beni e servizi. 
In particolare, la Consip nasce nel 1997 come struttura centralizzata per gli 
acquisti del settore informatico esclusivamente relativi al Ministero dell’Economia 
e delle Finanze. Verificati i vantaggi in termini di economicità e di efficienza nei 
processi di acquisto del MEF, quest’ultimo decide di estenderlo a tutte le 
amministrazioni pubbliche. Pertanto, predispone un Programma di 
razionalizzazione della spesa pubblica e decide di affidarne la gestione interamente 
a Consip. La scelta operata in capo a questo organismo per realizzare il Programma 
non è stata affatto casuale, in quanto il MEF si è orientato verso una società con un 
forte know how sulle nuove tecnologie e capace di coniugare innovazione 
organizzativa e procedurale attraverso l’utilizzo delle tecnologie ICTs. Grazie alla 
  XIII
forma giuridica di Spa, inoltre, Consip è caratterizzata da una struttura 
organizzativa snella e flessibile, dotata di elevate professionalità e capace di 
attingere rapidamente le competenze più adeguate disponibili sul mercato del 
lavoro.  
Il disegno strategico, alla base del Programma si è concretizzato con la 
Legge Finanziaria del 2000 (che ha segnato l’inizio del percorso evolutivo del c.d. 
sistema-Consip), la quale ha introdotto rilevanti novità sulle modalità di acquisto di 
beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di far loro 
ottenere benefici in termini di economicità, livelli di servizio dei fornitori e 
semplificazione dei processi interni. 
Sarà, dunque, descritta la piattaforma di e-procurement predisposta da 
Consip attraverso il portale www.acquistinretepa.it e saranno analizzate tutte le 
funzionalità di entrambi i sistemi telematici di acquisto. Saranno descritte, infine, 
tutte le attività consulenziali e di project management che Consip svolge per conto 
delle amministrazioni pubbliche al fine di favorire il rispetto del patto di stabilità 
interno. Tutte queste attività saranno analizzate soprattutto alla luce dei risultati che 
hanno permesso di conseguire. 
PARTE PRIMA 
 
LA MODERNIZZAZIONE 
DELLA PUBBLICA 
AMMINISTRAZIONE 
  1
 
Capitolo 1 
Il processo di modernizzazione 
 
SOMMARIO: 1.1 La trasformazione degli anni Novanta: uno sguardo d’insieme. – 1.2 Dal New 
Public Management alla Public Governance. – 1.3 Le fonti del cambiamento. – 1.4 Le ragioni del 
cambiamento.  1.4.1 Le criticità: le esigenze di cittadini e imprese.  1.4.2. Le priorità d’intervento. 
 
 
1.1 La trasformazione degli anni Novanta: uno sguardo d’insieme 
A partire dagli anni Novanta, la pubblica amministrazione è stata interessata 
da un generale processo di modernizzazione, che ha visto una cospicua produzione 
di interventi normativi diretti a soddisfare l’esigenza di un radicale e profondo 
rinnovamento delle regole di azione, di gestione e di organizzazione dei pubblici 
poteri. Questi provvedimenti legislativi avevano l’obiettivo di incidere sul 
tradizionale funzionamento dei pubblici poteri, nell’ottica della modernizzazione, 
del recupero di efficienza e del migliore servizio ai cittadini
1
. 
Pertanto, in quel decennio, il sistema italiano delle pubbliche 
amministrazioni è entrato in una fase di intensa trasformazione che, tuttavia, si è 
potuta avviare solo a seguito di una crisi imponente e repentina, dovuta al crescere 
della complessità dei bisogni pubblici e delle risorse necessarie per il loro 
soddisfacimento, ma dovuta anche, e soprattutto, alle condizioni politico-
istituzionali proprie della “Prima Repubblica”, origine di una tanto rapida quanto 
disordinata
 
crescita dell’intervento pubblico nell’economia, che senza produrre 
livelli soddisfacenti di efficacia dei servizi offerti, ha generato un disavanzo 
economico nei conti nazionali e un debito pubblico assolutamente insostenibili
2
. 
Queste riforme hanno comunque segnato un “salto di discontinuità” rispetto 
alla situazione precedente, sia per la loro nuova impostazione, sia per la struttura ed 
                                                 
1
 Rebora G., Un decennio di riforme. Nuovi modelli organizzativi e processi di cambiamento delle 
amministrazioni pubbliche, Guerini  Milano, 1999, pag. 51. 
2
 Rebora G., op.cit. pag. 11. 
  2
il contenuto; inoltre, hanno sicuramente dato una svolta ed un’accelerazione 
sostanziale al dibattito sull’adeguamento della funzionalità amministrativa che, sul 
piano economico, deve oggi rispondere alle nuove esigenze di una società 
fortemente inserita nei processi di globalizzazione dei mercati e che, sul piano 
politico e istituzionale, sta vivendo il periodo della post-integrazione monetaria 
europea
3
. 
I cambiamenti e le riforme oggi ancora in corso, si riferiscono a tre diversi 
ambiti che è importante distinguere sul piano concettuale (anche se in realtà sono 
strettamente correlati): 
1. il modello di sistema istituzionale del Paese, in quanto il ruolo della 
pubblica amministrazione cambia significativamente secondo l’evoluzione 
del modello di Stato (ad es. Stato accentrato/Stato decentrato, 
autonomie/federazione di Stati); 
2. l’estensione dell’intervento dello Stato e degli altri enti pubblici, considerata 
in relazione al funzionamento della società e dell’economia 
(privatizzazioni); 
3. le modalità di funzionamento della pubblica amministrazione e l’apertura di 
spazi per il suo miglioramento
4
. 
I primi due aspetti sono da tempo all’attenzione del dibattito politico nel 
nostro paese, soprattutto con riferimento alle problematiche del “federalismo” e 
delle “privatizzazioni”. L’ultimo aspetto, invece, che considera la “struttura” delle 
istituzioni (cioè il modo in cui il funzionamento delle amministrazioni è 
organizzato),  è stato a lungo troppo trascurato
5
 ed ha costituito per molto tempo 
                                                 
3
 Cfr. Borgonovi E., Luci e ombre sul cammino delle riforme, su Azienda Pubblica N. 5, Maggioli 
Editore Rimini, 1997, pag. 423. 
4
 Rebora G., op.cit. pagg. 21-24. 
5
 ‹‹Il disinteresse della politica per la questione amministrativa è durato fino al 1993. 
Paradossalmente, mentre nessun politico si preoccupava di riformare l’amministrazione, la 
collettività ne percepiva l’inefficienza e, nel mese di marzo dello stesso anno, si esprimeva 
positivamente per otto referendum, dei quali sette riguardavano il funzionamento dello Stato (e di 
essi, cinque erano relativi a ministeri ed enti pubblici). La riforma dell’amministrazione entrava così 
a far parte del programma del governo Ciampi: in esso si sottolineava la necessità di avviare 
un’azione di ammodernamento complessivo delle amministrazioni e di prevenire, e reprimere, il 
dilagare della corruzione. La riforma dell’amministrazione occupava, dunque, rispetto al passato, un 
posto inconsueto e determinante››. Mercatali P., Informatica applicata alla pubblica 
amministrazione, Edizioni Simone Napoli, 2003, pag. 17. 
  3
l’anello debole del sistema pubblico, non permettendo di realizzare una 
amministrazione veramente “al servizio del cittadino”
6
.  
 
 
1.2 Dal New Public Management alla Public Governance 
Questo specifico processo di trasformazione si congiunge con un approccio 
più ampio di modernizzazione che dalla metà degli anni ’80 ha investito i sistemi 
amministrativi di alcuni paesi industrializzati
7
 e, a partire dagli anni ’90, ha 
interessato anche il contesto italiano, portando a riformulare ruolo e compiti della 
pubblica amministrazione
8
. Questo processo, noto come New Public Management
9
, 
si fonda principalmente su due presupposti: 
• l’assimilazione dell’azienda pubblica a quella privata
10
; 
• la centralità e discrezionalità del manager pubblico
11
. 
Pertanto, si possono individuare le principali caratteristiche 
dell’“amministrazione pubblica manageriale” (o new public management): 
                                                 
6
 ‹‹Qualunque sia il modello di società cui ci si richiama, o qualunque sia la scelta politica circa 
l’ampliamento o la riduzione dell’intervento pubblico nell’economia, il problema del miglioramento 
della pubblica amministrazione, considerata nella sua componente organizzativa e gestionale, rimane 
critico e cruciale per le società moderne››. Rebora G., op. cit. pagg. 22-23. 
7
 ‹‹Le diverse esperienze, dalla “rivoluzione tachteriana” nel Regno Unito, ai programmi avviati dai 
Governi del Canada e dell’Australia, alle iniziative condotte a livello federale e statale negli USA, 
hanno evidenziato un orientamento diffuso dei diversi Governi a ridefinire le frontiere e le modalità 
di funzionamento del settore pubblico››. Meneguzzo M., Ripensare la modernizzazione 
amministrativa e il New Public Management. L’esperienza italiana: innovazione dal basso e 
sviluppo della governance locale, su Azienda Pubblica N. 6, Maggioli Editore Rimini, 1997, pag. 
587. 
8
 Cfr. Meneguzzo M., Lega F., Dal New Public Management al rinnovamento della pubblica 
amministrazione: un’analisi comparata del ruolo dei premi all’innovazione, su Azienda Pubblica N. 
4, Maggioli Editore Rimini, 1999, pag. 457.  
9
 ‹‹New Public Management è il termine con cui viene sintetizzato, nella letteratura internazionale e 
nei documenti ufficiali, il paradigma della modernizzazione amministrativa››. Lega F., Dai principi 
del new public management al rinnovamento della pubblica amministrazione: un’analisi comparata 
dei meccanismi di trasferimento e diffusione dell’innovazione, in Meneguzzo M., Managerialità, 
Innovazione e Governance, la PA verso il 2000, ARACNE Roma, 1999, pag. 197. 
10
  ‹‹Tuttavia non è sufficiente introdurre nel settore pubblico tecniche gestionali e processi 
decisionali simili a quelli utilizzati nelle imprese private, ma occorre muoversi decisamente verso un 
management pubblico di tipo imprenditoriale››. Meneguzzo M., Dal New Public Management alla 
Public Governance: il pendolo della ricerca sulla amministrazione pubblica, in Meneguzzo M., 
Managerialità, Innovazione e Governance, la PA verso il 2000, op. cit. pag. 25. 
11
 Il secondo presupposto fa riferimento alla centralità dei manager pubblici e all’attribuzione ad essi 
di notevoli gradi di discrezionalità operativa e alla responsabilizzazione e valutazione dei risultati 
conseguiti. Per ulteriori approfondimenti si veda Meneguzzo M., New Public Management e modelli 
innovativi di programmazione e controllo interistituzionale della spesa pubblica, in Meneguzzo M., 
Managerialità, Innovazione e Governance, la PA verso il 2000, op. cit. pagg. 6-7. 
  4
• l’orientamento al cittadino-utente o al cittadino-cliente; 
• l’enfasi posta sul controllo dei risultati; 
• il rafforzamento e la maggiore autonomia della burocrazia dello Stato; 
• la separazione tra le unità che formulano le politiche pubbliche e le unità 
decentralizzate che eseguono quelle stesse politiche; 
• il trasferimento dei servizi sociali ed educativi al settore competitivo 
pubblico non-statale; 
• la distinzione tra due tipi di unità decentralizzate: le agenzie esecutive, che 
svolgono le attività di Stato e sono monopoliste per definizione e i servizi 
sociali ed educativi che sono di natura competitiva; 
• l’adozione congiunta di meccanismi di controllo sociale diretti, di indicatori 
di performance dei manager pubblici chiaramente definiti e monitorati, di 
forme di quasi mercato in cui ha luogo la competizione amministrata tra le 
diverse organizzazioni pubbliche; 
• l’esternalizzazione
12
 di attività ausiliarie e di supporto che sono soggette ad 
una procedura di asta competitiva
13
 sul mercato
14
. 
Le principali aree di intervento del New Public Management sono, pertanto, 
rappresentate: 
• dal decentramento di attività nonché di responsabilità dal livello centrale a 
quello periferico
15
; 
                                                 
12
 ‹‹Con il termine “esternalizzazione” si intende il trasferimento, in base a contratti, della 
produzione di servizi e attività strumentali di pubbliche amministrazioni ad imprese private, pur 
continuando le stesse pubbliche amministrazioni a finanziare l’attività e ad assumersi la 
responsabilità del soddisfacimento del bisogno pubblico››. DFP, Guida all’esternalizzazione di 
servizi e attività strumentali nella pubblica amministrazione, su www.funzionepubblica.it, giugno 
2004, pag. 8. 
13
 ‹‹La scelta del soggetto esterno, a cui viene affidato il compito di fornire i servizi 
all’amministrazione e che è rappresentato da un’impresa o da un gruppo di imprese, richiede una 
procedura concorrenziale, nel rispetto delle regole che disciplinano i processi di acquisto nella 
pubblica amministrazione, e può richiedere, in relazione al valore del servizio, l’attivazione dell’iter 
giuridico dell’evidenza pubblica. (…) In sostanza si definiscono i contenuti del capitolato e del 
contratto, si individua la procedura di selezione dei fornitori e si sceglie l’offerta ritenuta più 
vantaggiosa sotto i diversi profili (economico, tecnico, qualitativo, sociale)››. DFP, Guida 
all’esternalizzazione di servizi e attività strumentali nella pubblica amministrazione, op. cit. pagg. 8-
15. 
14
 Cfr. Bresser Pereira L.C., Riforma dello Stato negli anni ’90: logica e meccanismi di controllo, 
traduzione a cura di Marco Meneguzzo e Maddalena Vario, su Azienda Pubblica N. 6, Maggioli 
Editore Rimini, 1997, pagg. 622-623. 
15
 ‹‹Il termine decentramento è di carattere generale ed ha assunto differenti contenuti e significati 
con riferimento alla storia recente del sistema pubblico italiano. Negli anni Settanta esso era inteso