La Pubblica Amministrazione al servizio del cittadino: oltre la retorica

INTRODUZIONE
Il presente elaborato si pone l'ambizioso obiettivo di effettuare 
un'analisi della Pubblica Amministrazione italiana osservandola oltre quella 
che è la retorica quotidiana. Accanto agli aspetti immediatamente 
percepibili e superficiali, sembrerebbero esistere infatti altre manifestazioni 
verificabili solamente tramite un esame più approfondito che ne possa 
mettere in risalto le eventuali disfunzioni inattese aldilà della normativa o 
dell'abitudine consolidata.
L'interesse verso l'argomento è indubbiamente influenzato dalla 
professione del sottoscritto, dipendente pubblico all'interno dell'Ente 
Locale. La consuetudine giornaliera lavorativa infatti mostra molteplici 
aspetti degni d'indagine.
Il lavoro si articola in cinque capitoli principali. Il primo capitolo risulta 
necessario per poter introdurre lo sviluppo nel corso del '900 dei nuovi 
approcci e modalità di intendere la Pubblica Amministrazione con cenni 
storici internazionali, la sua evoluzione in ottica costumer friendly e della 
visione del cittadino inteso come cliente, distanziandosi dall'idea di suddito 
in posizione subordinata. Nel secondo capitolo si passa alle manifestazioni 
concrete nell'ambito nazionale di tali nozioni di New Public Management , 
con una panoramica delle principali innovazioni legislative introdotte dai 
governi italiani negli ultimi decenni, in primis per mezzo dello spartiacque 
consistente nella Legge n. 241 del 1990, e tramite altre interessanti novità 
come la carta d'identità elettronica, l'identità digitale (SPID), la PEC, lo 
Sportello Unico per le Attività Produttive, che vanno ad implementare lo 
sviluppo dell' e-government nazionale. Nel terzo capitolo si andranno ad 
analizzare le teorie di alcuni dei più grandi sociologi del ventesimo secolo, 
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selezionando quelle che maggiormente potrebbero trovare riscontro nella 
realtà pubblica italiana superando quella che è la retorica e la banalità: 
burocrazia apparente, strategie degli attori, funzioni latenti sono termini che 
necessitano di verifica della loro effettiva presenza in tali ambiti. 
L'associazione delle disfunzioni sociologiche dell'amministrazione 
applicate alla realtà burocratica genera una serie di fenomeni descritti in 
letteratura la cui analisi è ciò che va a comporre il quarto capitolo: vengono 
così presi in considerazione, dopo un paragrafo concentrato sulla 
burocrazia difensiva in generale, l'ambito medico, la giustizia difensiva, 
l'ambiente scolastico e i comportamenti inattesi e imprevisti nell'ambito dei 
lavori pubblici e appalti. Il capitolo conclusivo prevede la discesa in campo 
per la verifica delle congetture sviluppate nella parte centrale dell'intero 
lavoro: le interviste ai funzionari pubblici, nello specifico personale medico 
e scolastico, forze di polizia e dipendenti di Enti Locali possono aiutarci a 
dare la risposta ai quesiti ipotizzati in precedenza.
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1. TRASFORMAZIONI A CARATTERE 
GENERALE DELLA P.A.
1.1 New Public Management e Public Governance
1.1.1  Nascita ed evoluzione
I primi concetti del nuovo modo di pensare la Pubblica 
Amministrazione che verrà poi successivamente conosciuto come New 
Public Management
1
 nascono e si sviluppano inizialmente nei paesi anglo-
sassoni che, come spesso accade, si rivelano anticipatori dei tempi nello 
sviluppo di nuove idee della governance pubblica
2
. Un approccio più vicino 
alle stesse tradizioni di matrice liberale peculiari di tali nazioni, Gran 
Bretagna e Stati Uniti in primis, seguiti poi da Australia e Nuova Zelanda, 
paesi in cui il fenomeno si concretizza prevalentemente in rapporto top-
down tra governo centrale e autonomie locali (modalità particolarmente 
accentuata in Gran Bretagna)
3
, e al contrario nei paesi scandinavi e del nord 
Europa dove invece si rivela preponderante il ruolo dell’ente territoriale
4
. 
Per un preciso approfondimento della materia in questione, è necessario 
in via preventiva passare brevemente in rassegna due degli Stati dove si è 
in maniera più significativa vista svilupparsi tale strategia, nonché 
1 Il termine New Public Management viene infatti consolidato nel linguaggio tecnico da Christopher 
Hood solo nel 1991.
2 Per una dettagliata inquadratura del fenomeno cfr. SANGIORGI G., Management e governance nella 
pubblica amministrazione, Franco Angeli Editore, Milano 2008.
3 BORZAGA C., FAZZI L., Manuale di politica sociale , Franco Angeli Editore, Milano 2005, p. 211.
4 DELLA ROCCA G., Burocrazie e declino delle burocrazie , in FANTOZZI P. (a cura di), Potere 
politico e globalizzazione , Volume I, Rubbettino Editore, Soveria Mannelli 2004, pp. 119-120.
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cronologicamente antesignani: Gran Bretagna e Stati Uniti. 
Il Regno Unito degli anni ’60 del ventesimo secolo si presentava come 
uno Stato contraddistinto da un'inflazione a due cifre, aumento galoppante 
dei prezzi delle materie prime, strapotere delle Trade Unions (i sindacati 
britannici) ed economia crescente a fasi intermittenti ed altalenanti, 
connotata da forti accelerate e brusche frenate in brevi archi temporali. Si 
fece quindi presto evidente la necessità di contenimento della spesa 
pubblica e tendenza alla revisione dei livelli di protezione dello stato 
sociale ( welfare state), a cominciare dalla creazione del comitato Public 
Expenditure Survey Committe  del 1961, volto all’analisi in prospettiva 
genericamente migliorativa della burocrazia inglese,  proseguendo poi per 
il revisionista  Fulton Committe del 1968 che introdusse i principi di 
responsabilità manageriale personale dei dirigenti pubblici
5
. N ei primi anni 
’80 poi il governo – paradossalmente – conservatore di Margaret Thatcher, 
con l'ausilio della figura di Sir Derek Rayner (uomo d'affari forte 
dell'esperienza e del prestigio maturati presso la società privata Marks & 
Spencer, ormai data per spacciata alla fine degli anni '70, e della quale 
invece ne risollevò le sorti al suo arrivo al vertice di comando), apporta 
un’ulteriore ventata di rinnovamento del sistema pubblico britannico, con 
nuove proposte sviluppatesi anche in conseguenza agli shock economici del 
decennio 1970-1980, portatori di una notevole riflessione sulla necessità di 
taglio dei costi pur associata al miglioramento dei servizi.
Punti chiave delle politica Tathceriana consistevano nel fondamentale e 
ben noto Financial Management Initiative del 1982, inclusivo di un 
concetto di procedura finalizzata all’obiettivo e non alla meccanica 
5 DILLMAN D. L., The politics of administrative reform , in (a cura di) FARAZMAND A., Handbook 
of Comparative and Development Public Administration , Marcel Dekker inc., New York 2001, pp. 
871-872.
7
esecuzione del procedimento amministrativo fine a se stesso tramite 
un’ulteriore responsabilizzazione del manager pubblico con l’affidamento 
diretto di risorse proprie, revisione critica del risultato e un'innovativa 
misurazione del raggiungimento di tali obiettivi, ultimo punto questo 
culminante con il rapporto dell’Agenzia governativa inglese diretto al 
Governo stesso denominato Improving management in Government: the 
Next Steps del 1988 che analizza problemi risolti, problemi rimasti in 
essere e azioni future dell’esecutivo inglese per il continuo incremento 
dell’efficienza della propria amministrazione pubblica
6
.
Negli Stati Uniti questi principi di reinventing government non 
risultavano di certo del tutto inediti per il Paese a stelle e strisce, ma visto il 
buon risultato dell'esperienza inglese degli anni '80 appena descritta, 
vengono ripresi in maniera evidente dal 1992 all'inizio del mandato di Bill 
Clinton con la cosiddetta commissione Gore presieduta dall’omonimo 
vicepresidente statunitense, figura tra le più influenti della storia 
statunitense tra i vicari dei capi di stato americani, che introduce il 
monitoraggio del rendimento delle agenzie federali, e con il famoso saggio 
di Osborne e Gaebler “Reinventing Government” sulla ristrutturazione del 
settore pubblico, ridefinito la “ perestroika americana” per i suoi contenuti
7
 
e ancora punto di riferimento per la letteratura in questione.
La National Performance Review clintoniana avviata nel 1993 e 
terminata definitivamente soltanto alla conclusione del suo doppio mandato 
nel 2001, riassume in quattro punti principali le necessità di modifiche al 
public management: semplificazione di procedure e strutture, inserimento 
6 ARNABLOLDI M., L’esperienza del Regno Unito: il progetto Next Steps , in BUTERA F., DENTE 
B., Change management nelle pubbliche amministrazioni: una proposta , Franco Angeli Editore, 
Milano 2009.
7 OSBORNE D., GAEBLER T., Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is 
Transforming the Public Sector . Addison-Wesley, Boston 1992.
8
nel mercato del settore pubblico, responsabilizzazione del personale e 
meno costi-maggior produttività tramite anche l’implementazione 
tecnologica; c'è da dire che tali nuove procedure nel corso dell’ultimo 
decennio del ventesimo secolo ebbero una buona applicazione, tuttavia si 
svilupparono in maniera abbastanza incrementale piuttosto che sotto forma 
di una vera drastica riforma.
1.1.2  La base teorica
I principi del New Public Management non prendono spunto partendo 
da un qualsivoglia manuale o teorizzazione scritta, essendo il saggio di 
Osborne e Gaebler menzionato nel paragrafo precedente solo una 
puntualizzazione e fissazione dei principi analizzati ex-post nel loro 
sviluppo cronologico. La sua base teorica si fonda quindi su alcuni assunti 
fondamentali, dedotti unicamente dall’esperienza prolungata nel tempo in 
primis dei paesi di matrice anglosassone di cui sopra; dall’analisi 
concettuale si possono identificare quattro assiomi essenziali, ripresi 
dall'ormai consolidata teorizzazione di Gruening in materia
8
 :
• Teoria delle scelte pubbliche
9
: le amministrazioni e le aziende 
pubbliche vengono messe in concorrenza con quelle private, aumentando 
così l’offerta e la possibilità di scelta per il cittadino. Il ricorso al mercato 
può infatti consentire maggiori meccanismi di trasparenza e 
8 GRUENING G., Origini e basi teoriche del New Public Management , in MENEGUZZO M., 
Managerialità, Innovazione e Governance: La Pubblica Amministrazione verso il 2000, II° ed., 
Aracne, Roma 2001.
9 Da non confondersi con l'omonima teoria sviluppata nel 1986 da James Buchanan in ambito 
economico-politico riguardo le scelte degli elettori.
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