La Provincia come Ente Locale Intermedio

autonomi  con  propri  statuti,  poteri  e  funzioni  secondo  i  principi  fissati 
dalla Costituzione”.
Ben  lungi  quindi  dall’abolire  le  province,  la  riforma  del  Titolo  V  ne  ha 
anzi  costituzionalizzato  l’esistenza  come  parti  costitutive  della 
Repubblica.3
Con  le  successive  modifiche  al  titolo  V  di  cui  alla  legge  costituzionale 
nr.  3/2001,  si  rafforza  il  potere  regolamentare  dell’ente  locale  a  seguito 
del   nuovo  art.  118  (funzioni  proprie  e  principio  di  sussidiarietà, 
differenziazione  ed  adeguatezza)  nonché  del  117  (riparto  di  competenze 
Stato-Regione)  e  infine  sulla  cosiddetta  legge  “La Loggia”  del  5  giugno 
2003,  nr.  131,  che  interviene  su  e  riprende  alcune  delle  tematiche,  per 
esempio,  relative  all’aspetto  delicato  e  controverso  delle  competenze 
concorrenti  tra  Stato  e  Regione  (ovviamente  con  rimandi   conseguenti 
alle deleghe eventuali verso il basso Province e Comuni). 4
la  Legge  Costituzionale  n.  3  del  2001  comporta  innovazioni  estese  e 
profonde  rispetto  al  modello  sia  di  amministrazione  locale,  sia  di 
amministrazione  complessivamente  intesa.  Basti  pensare  che  si 
considerano  paritariamente  Stato,  Regioni,  Province  e  Comuni  elementi 
costitutivi  della  Repubblica.  
3
 B.  CARAVITA,  Gli  elementi  di  unificazione  del  sistema  costituzionale  dopo  la 
riforma  del  Titolo  V  della  Costituzione,  in  rete:  www.federalismi.it,  30  settembre 
2002. 
4
 B.  CARAVITA  Prime  osservazioni  di  contenuto  e  di  metodo  sulla  riforma  del 
Titolo  V  della  Costituzione,  in  Istituzioni,  politica  e  cultura  di  fronte  al  nuovo 
Titolo V della Costituzione,  in rete:  www.statutiregionali. it .
Questo  significa  che  i  vari  enti  che  compongono  la  struttura 
amministrativa  non sono ordinati  fra  loro  secondo linee  di  importanza  o 
di  gerarchia.  
In  questa  riforma  è  stata  introdotta  anche  una  nuova  norma,  l 'articolo 
117 poco conosciuto o almeno poco evidenziato,  ma che rappresenta  una 
tappa  importante  sulla  strada  del  raggiungimento  della  democrazia 
paritaria nel nostro paese. 5
Il  concetto  di  democrazia  paritaria  è  utilizzato  per  definire  una  società 
ugualmente  composta  di  donne  e  di  uomini,  e  tale  per  cui  il  loro  totale 
ed  eguale  godimento  della  cittadinanza  sia  legato  alla  loro  bilanciata 
rappresentanza nelle posizioni dove si prendono le decisioni. Un simile o 
equivalente  livello  di  partecipazione  di  donne  e  uomini  nel  processo  di 
piena democratizzazione è un principio di democraticità.
Ma  per  capire  l’attuale  assetto  costituzionale,  in  tema  di  province, 
occorre  effettuare  un  breve  excursus  storico,  in  modo  da  delineare 
l’effettiva fisionomia dell’ente stesso, oggi dotato di grande autonomia.
I  comuni  e  le  province,  prima  dell’entrata  in  vigore  della  Costituzione, 
erano  considerate  come  “enti  autarchici”,  quali  organi  cioè  di 
amministrazione  indiretta  dello  Stato,  a  base  territoriale,  che 
perseguivano  interessi  coincidenti  con  quelli  statali  e  quindi  da 
5
 G.  C.  de  MARTIN,  Un  ente  strategico,  ancorché  misconosciuto:  la  Provincia.  in 
www.federalismi.i t  .
assoggettare  a  un  penetrante  controllo,  di  legittimità  e  di  merito,  in 
ossequio al principio dell’unitarietà dell’azione amministrativa. 
 Di  qui  una  estesa  funzione  di  vigilanza,  quale  controllo  di  legittimità, 
per  la  verifica  della regolarità formale  di  tutte le  delibere dei  Consigli  e 
delle Giunte,  attribuita  al  Prefetto  (o al  sotto prefetto),  che si  esprimeva 
con il visto  di legittimità o l’annullamento. 
 A questa si  accompagnava anche un controllo tutorio, quale controllo di 
merito,  demandato  alle  Deputazioni  Provinciali  (per  i  Comuni)  o  allo 
stesso  prefetto  (per  le  province),  che  si  esprimeva  attraverso 
l’approvazione,  quale  elemento  necessario  di  integrazione  dell’efficacia 
degli atti sottoposti a questo regime particolare (alienazione di immobili, 
titoli  di  credito,  regolamenti,  fiere  e  mercati,  locazioni  ultra  decennali 
ecc..).
 Un  sistema  rigido  e  penetrante,  protrattosi  nel  tempo  immutato  o  quasi 
(salvo  la  sostituzione  della  Giunta  Provinciale  Amministrativa  alla 
Deputazione),   e  ulteriormente  aggravato  dal  T.U.  del  1934  n.,   383 
(dove il  visto esecutivo subentrò al visto di legittimità,  si  attribuirono al 
Prefetto  anche  controlli  di  merito  e  fu  introdotto  l’annullamento 
straordinario del  Capo del Governo senza limiti di oggetto e di tempo).
 La  nuova  Costituzione  del  1948  avrebbe  dovuto  segnare  il  passaggio 
dall’autarchia   all’autonomia degli  enti  locali,  come previsto  dall’art.  5 
(“La  Repubblica  …  promuove  le  autonomie  locali”)  ma  la  sua 
attuazione,  sul  piano dei  controlli,  portò  gli  Enti  Locali,  come disse   un 
grande  studioso,  “da  un  asservimento  agli  interessi  politici  centrali  a 
quelli  periferici,  forse  aggravando  e  non  attenuando  gli  inconvenienti, 
sempre  lamentati,  del  precedente  sistema”  (SANDULLI),  sì  da  farli 
apparire quasi come enti dipendenti dallo Stato.
 Ma  la  stessa  Costituzione  conteneva  in  sé  il  seme  di  una  qualche 
contraddizione,  laddove agli  articoli  125 e 130 prevedeva  espressamente 
l’istituzione  di  organi  di  controllo  sugli  atti  e  l’attività  delle  Regioni  e 
degli Enti locali (di legittimità e di merito).
Evidentemente,  il  sistema  dei  controlli  doveva  rappresentare,  nella 
visione  del  Costituente,  il  controbilanciamento  al  principio  innovativo 
autonomistico, introdotto tra i principi fondamentali della Carta.
Ma  su  questa  contraddizione  (o  bilanciamento)  si  inserì  abilmente  la 
legge  di  attuazione  del  tempo,  la  L.  10.2.1953,  n.  62,  c.d.  L.  Scelba per 
intaccare il fragile modello autonomistico. 
Intanto, fu previsto l’organo (il CO.RE.CO.), con il compito di esercitare 
sia  il  controllo  di  legittimità  che  quello  di  merito,  con  richiesta  di 
riesame  sugli  atti  di  province  e  comuni  ma  la  sua  operatività  fu  rinviata 
all’attuazione  dell’ordinamento  regionale,  il  che  avvenne  quasi  18  anni 
dopo,  con  il  conseguente  protrarsi  in  questo  periodo,  del  precedente 
sistema,  pure  in  parte  modificato  dalla  legge  n.  530  del  1947  (che,  tra 
l’altro,  aveva  reistituito   il  visto  di  legittimità  e  abolito  il  controllo 
tutorio  del  Prefetto).  Inoltre  il  mantenimento  della  latitudine  degli  atti 
sottoposti  al  controllo,  ereditata  dal  sistema  previgente,  perpetuò 
l’assoggettamento  degli  enti  locali  all’indirizzo  politico  – 
amministrativo centrale.
La  situazione  si  è  venuta  a  modificare  progressivamente  solo  a  partire 
dagli  anni  ’90 quando il  rapido susseguirsi  delle leggi  n.  142 del  1990 e 
127  del  1997  ha  portato  ad  un  reale  progresso  sulla  via  della  piena 
esplicazione dell’autonomia degli enti locali.
La  prima infatti  abrogava definitivamente  i  controlli  di  merito,  riduceva 
gli  atti  sottoposti  al  controllo  di  legittimità,   dava  un  nuovo  e  più 
democratico  assetto  al  CO.RE.CO.  (composto  ora  da  quattro  membri 
eletti dal Consiglio regionale oltre a quello governativo).
 La  seconda ,  ispirata  agli  indirizzi  di  federalismo  regionale  della  prima 
legge  Bassanini,  ha  rappresentato  certamente  lo  sforzo  più  avanzato  per 
rompere il vecchio sistema.
Le principali  novità  sono  state  la  drastica  riduzione  degli  atti  sottoposti 
al  controllo  (solo  i  regolamenti  consiliari,  esclusi  quelli  attinenti 
all’autonomia amministrativa e contabile,  i  bilanci  e relative variazioni, 
il  rendiconto  della  gestione)  e  la  ridisciplina  dei  controlli  eventuali  (  a 
richiesta) e facoltativi (solo per le delibere di giunta).
 Tali  leggi  sono  state  trasfuse,  con  qualche  adattamento  e  chiarimento, 
nell’attuale  T.U.  n.  267  del  2000,  insieme  alle  modifiche  introdotte  dai 
d.lgs. n. 29 del 1993 e n. 77 del 1995.
La  legge  Cost.  n.  3  del  2001  ha  profondamente  innovato  l’assetto 
istituzionale  e,  conseguentemente,  ha modificato  in  radice il  sistema dei 
controlli,  abrogando  espressamente,  all’art.  9,  il  primo  comma  dell’art. 
125, e l’art. 130 Cost. nonché l’art. 124.
 Fin  dall’inizio,  ancor  prima  della  formale  entrata  in  vigore  della 
riforma,  avvenuta  a  seguito  dell’esito  positivo  del  referendum 
confermativo,  l’8  novembre  2001,  la  dottrina  e  gli  operatori  del  settore 
si sono interrogati sulla sorte del sistema dei controlli.
Qui si combattono due tesi:
 -              quella  secondo  cui  l’abrogazione  dell’art.  130  Cost., 
comporterebbe  la  abrogazione  implicita  di  tutta  la  normativa,  statale  e 
regionale,  attuativa  con  la  conseguente  soppressione  del  CO.RE.CO  e 
degli altri obblighi di legge;
-              quella  secondo  cui,  invece,  si  sarebbe  solo  operata  la 
decostituzionalizzazione  della  materia,  il  che  non  escluderebbe  la 
possibilità di interventi di legge diretti a ridisciplinare i controlli.
 Non  mancano  nemmeno  tesi  intermedie,  come  quella  secondo  cui  le 
norme  sui  controlli  anche  se  superate,  potrebbero  venir  meno  solo  a 
seguito  di  una eventuale  pronuncia  da parte della Corte Costituzionale  o 
quella  che  ritiene  necessario  un  intervento  demolitorio  della  legge 
statale o regionale.
Le argomentazioni  giuridiche  a sostegno delle varie tesi  non    mancano 
e sono anche serie e complesse.
Quella dell’Olivieri, ad esempio, che parte dalla definizione dell’art. 130 
Cost.  come  norma  ad  efficacia  differita,  che  necessitava  cioè  di  una 
normativa di attuazione per poter operare, è abbastanza convincente.
 Le  norme  di  esecuzione,  traendo  la  loro  legittimazione  dalla  norma 
costituzionale  ad  efficacia  differita  (o  programmatoria)  fanno  corpo 
unico  con  la  stessa  cosicché  “mancando  la  base  di  questo  corpo  unico, 
allora, accade che l’impalcatura può crollare”.
 L’esempio è calzante con l’attuale art. 126 del T.U n. 267/2000 che così 
recita:  “Il  controllo  preventivo  di  legittimità  di  cui  all’art.  130  della  
Costituzione   sugli atti degli enti locali si esercita……”
 Venuta  meno  la  norma-base,  è  impensabile  che  possa  sopravvivere  la 
norma di attuazione.
 Ma  il  discorso  deve  essere  ampliato  e  reso  più  sistematico,  senza 
limitarsi  alla specifica abrogazione della norma in questione.
Ci si  dovrebbe infatti  domandare come mai  il  Costituente,  alla fine della 
sua  riforma  “federalista”  abbia  ritenuto  di  disporre  una  serie  di 
abrogazioni,  tra  cui  quella  dell’art.  130.  Questa  infatti  non  è  a  sé,  ma  è 
insieme  ad  altre  disposizioni  costituzionali,  parimenti  abrogate  con 
l’articolo  9.  Evidentemente  tra  il  restante  testo  e  queste  abrogazioni  c’è 
un nesso logico-giuridico, come tra le varie abrogazioni stesse.
 Bisogna  quindi  risalire  al  nucleo  essenziale  della  riforma,  che  va 
individuato  nelle  svolta  federalista  della  stessa,  anche  se  tale  termine  è 
poi  caduto  dal  titolo  e  la  riforma  non   è  stata  portata  alle  sue 
conseguenze più complete.
 Fondamentale  in  questa  ricostruzione  è  la  modifica,  apparentemente 
minimale,  ma  del  tutto  dirompente,  apportata,  con  l’art.  1,  all’art.  114 
della Costituzione.
 Quasi  mai  il  cambio  di  tre  parole  (La  Repubblica  si  riparte  in  con  “è 
costituita dai”)  ha avuto effetti più rilevanti come in questo caso.
 La  proclamazione  solenne  del  carattere  costitutivo  della  Repubblica 
attribuito  ai  Comuni  e  Città  metropolitane,  alle  Province,  alle  Regioni, 
oltre che allo Stato (altra aggiunta determinante)  è venuta a porre su uno 
stesso  piano,  anche  se  necessariamente  con  diverso  valore,  tutte  le 
componenti riconosciute  della Repubblica. 6
 Vuol dire, infatti,  che Comuni e Province non sono organi indiretti dello 
Stato,  o  peggio  suoi  dipendenti,  non  sono  enti  autarchici,  ma  sono 
equiordinati a questo, insieme al quale compongono la Repubblica.
 La pari  dignità  istituzionale  trova qui  la  sua sanzione e  tra  soggetti  che 
si  trovano  sul  medesimo  piano  non  vi  può  essere  dipendenza  o 
6
 G.  C.  de  MARTIN,  Un  ente  strategico,  ancorché  misconosciuto:  la  Provincia.  in 
www.federalismi.i t  .
subordinazione,  ma  solo  collaborazione,  nel  comune  interesse  della 
Repubblica e dei suoi cittadini.
 Lo Stato ha già preso atto al più alto livello, di questo esito, nell’Intesa 
interistituzionale tra Stato,  Regioni  e enti  locali,  stipulata in Conferenza 
Unificata  il  20/6/2002  (G.U.  n.  159  del  9  luglio  2002),  laddove 
“Considerato  che la  riforma  del  titolo V della  Costituzione  configura un 
nuovo assetto del sistema delle autonomie territoriali, collocando gli enti 
territoriali  al  fianco  dello  Stato  come  elementi  costitutivi  della 
Repubblica e che pertanto comuni,  province,  città metropolitane,  regioni 
e  Stato  hanno  pari  dignità,  pur  nella  diversità  delle  rispettive 
competenze,  essendo  la  potestà  legislativa  attribuita  allo  Stato  ed  alle 
regioni  e  riconoscendosi  a  comuni,  province  e  città  metropolitane  la 
natura  di  enti  autonomi  con  propri  statuti,  poteri  e  funzioni,  secondo 
quanto  previsto  dall’art.  114  della  Costituzione”  si  afferma  che  “Tutti  i 
soggetti  che  compongono  la  Repubblica  sono tenuti  a  prestare  il  proprio 
contributo  per  sostenere  e  valorizzare,  nell’ambito  delle  rispettive 
competenze,  il  doveroso  processo  di  armonizzazione  dell’ordinamento 
giuridico  al  nuovo  dettato  costituzionale,  nel  rispetto  del  principio  di 
unità  ed  indivisibilità  della  Repubblica,  sancito,  dall’art.  5  della 
Costituzione.