La programmazione negoziata

Introduzione Introduzione Partendo da un concetto "classico" di programmazione, aggettivare 
questo istituto col termine "negoziata" sembrerebbe creare una 
contraddizione in termini.
Accostare infatti l'idea di programmazione, da sempre forma di 
esercizio del pubblico potere in senso autoritativo e discrezionale 1
, 
con quella di negoziazione, ovvero di incontro di volontà e di interessi 
al fine di giungere ad un consenso, può sembrare a prima vista 
un'operazione difficoltosa, se non improbabile.
Tuttavia l'evoluzione della scienza del diritto amministrativo ha 
permesso un lento e graduale passaggio da un'amministrazione 
monolitica ed intrinsecamente autoritativa nel suo modo d'agire, ad 
un'amministrazione più "aperta" alle istanze dei privati.
La graduale presa d'atto da parte dei pubblici poteri dell'insufficienza, 
e talvolta dell'inappropriatezza, degli strumenti autoritativi di azione 
amministrativa, ha favorito la nascita in via di prassi di alcune forme 
di intesa ed accordo.
L'accettazione di tali forme di accordo tra soggetti pubblici avvenne in 
tempi relativamente  rapidi da parte della dottrina, seppur dopo alcune 
resistenze iniziali; viceversa più dubbi suscitò la possibilità per 
l'amministrazione statale di giungere ad una determinazione delle 
scelte attraverso la contrattazione con alcuni soggetti privati.
Tale eventualità fece emergere forti critiche, essenzialmente basate 
sull'opportunità e sull'ammissibilità del fatto che gli interessi pubblici, 
di cui da sempre è portatrice l'amministrazione, potessero subire 
mitigazioni se messi a confronto e contrattati insieme a quelli più 
"ristretti" dei privati.
Inoltre, inizialmente, era impensabile accettare che l'amministrazione, 
espressione del potere pubblico per eccellenza, si potesse confrontare 
1 Associata anche ad una concezione di amministrazione posta in una condizione di supremazia rispetto ai privati 
cittadini, non più sul modello del rapporto "suddito-sovrano" ma comunque sempre intesa gerarchicamente.
1
Introduzione su di un piano sostanzialmente paritario rispetto al privato; cosa che 
sarebbe naturalmente avvenuta qualora, invece, ci fossero state 
contrattazioni tra questi due soggetti.
Unitamente a queste problematiche in dottrina sorse un acceso 
dibattito circa l'eventualità di poter ammettere l'istituto costituito dal 
contratto di diritto pubblico, una sorta di tertium genus tra il 
provvedimento ed il contratto di diritto comune, come strumento con 
cui poter qualificare una serie di atti amministrativi.
Tali elaborazioni furono infruttuose per il nostro paese ed il contratto 
di diritto pubblico non venne mai ammesso nè ritenuto di opportuno 
inserimento nel nostro sistema dalla dottrina maggioritaria, il tutto 
diversamente da quanto avvenne in Germania, dove invece questa 
figura venne positivizzata ed introdotta nell'ordinamento.
Questo dibattitto, tuttavia, aveva creato il clima ideale dal punto di 
vista dottrinario, che si associava ad un clima culturale di forte crisi 
del potere autoritario statale, per poter inserire con forza e per la 
prima volta nel nostro ordinamento una forma di positivizzazione del 
principio di consensualità.
Furono infatti le due leggi di sistema degli anni novanta, ovvero la 
legge 8 giugno 1990, n. 142, e la legge 7 agosto 1990, n. 241, ad 
introdurre sul panorama positivo forme di accordi sia tra 
amministrazioni 2
 che tra amministrazioni e privati 3
.
E proprio nella categoria degli accordi tra amministrazioni, ed anzi 
come superamento della stessa, si tenterà di inserire, nel corso di 
questo lavoro, le figure dettate dai commi 203 e seguenti dell'art. 2 
della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che costituiscono il primo 
tentativo di dare una unitaria fonte 4
 alla disciplina della 
programmazione negoziata.
2 Ovvero gli artt. 24 e 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (oggi artt. 30 e 34 del T.U.EE.LL.) e l'art. 15 della legge 7 
agosto 1990, n. 241.
3 Inseriti essenzialmente con l'art. 11 della legge 241/1990.
4 Che si vedrà come risulti sostanzialmente fallito a causa dell'affastellamento normativo che ha fatto diventare 
sempre più urgente la redazione di un testo unico in questa materia.
2
Introduzione Le intese istituzionali di programma, gli accordi di programma quadro, 
i patti territoriali, i contratti di programma ed i contratti d'area, 
rappresentano le figure essenziali di questa disciplina che sembra 
affondare le proprie radici nelle iniziative di intervento straordinario 
nel Mezzogiorno degli anni settanta ed ottanta.
Oggi però la programmazione negoziata è stata riparametrata secondo 
schemi atti ad operare su tutto il territorio nazionale, al fine di 
favorire lo sviluppo economico, soprattutto per quanto riguarda le aree 
depresse.
Ma non solo l'intervento straordinario nel Mezzogiorno sembra essere 
la base da cui tale disciplina trae le sue origini; non possono infatti 
essere dimenticate nella sua trattazione le esperienze ed i contributi 
provenienti da forme di programmazione come l'urbanistica 
contrattata. 
La materia urbanistica rappresenta infatti uno dei "laboratori" del 
diritto amministrativo, in cui spesso vengono "sperimentati" istituti 
innovativi da estendere poi ad altri settori; e proprio l'urbanistica 
contrattata, ovvero la possibilità di codeterminare i contenuti della 
programmazione urbanistica tra amministrazione e privati, pare aver 
dato un contributo essenziale alla possibilità per i privati di contrattare 
e negoziare le scelte programmatorie generali.
La programmazione negoziata si pone dunque come disciplina con basi 
apparentemente solide e, per certi aspetti, come strumento innovativo 
per garantire uno sviluppo economico che non viene più "impostato" 
dall'alto e dal centro, ma viene negoziato con gli imprenditori privati 
da parte di soggetti pubblici anche locali.
Dunque la "trasformazione dello Stato in senso federalista"
5
, per 
utilizzare un'espressione proveniente dalla stessa normativa sulla 
programmazione negoziata, iniziata con la cosiddetta riforma 
Bassanini del 1997, permette di regionalizzare, e quindi decentrare, le 
5 Punto 1.1 della Delibera Cipe 21 marzo 1997, a proposito delle intese istituzionali di programma.
3
Introduzione politiche di sviluppo locale rappresentate da questa disciplina. 
Quindi sempre di più la programmazione negoziata diviene strumento 
di sviluppo locale, affidato in molte sue parti agli stessi enti locali, e 
che punta sulla valorizzazione del territorio e delle realtà locali e delle 
iniziative locali al fine di raggiungere un'uniforme situazione di 
sviluppo economico su tutto il territorio nazionale.
Gli strumenti che permettono di fare tutto ciò e di consentire di 
rendere più "economicamente appetibili" le zone su cui si decide di 
intervenire, si basano spesso sull'assunzione di impegni in senso 
semplificatorio e di aiuti finanziari da parte dei soggetti pubblici per 
creare un " humus " favorevole allo sviluppo ed agli investimenti. 
In questo scenario ovviamente pare scontata la partecipazione attiva 
dei soggetti economici privati, al fine di portare capitali ed 
investimenti che, in assenza degli interventi frutto della 
programmazione negoziata, forse sarebbero stati destinati altrove.
    
 
  
 
4
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
CAPITOLO PRIMO CONSIDERAZIONI GENERALI SULL'IDEA DI 
PROGRAMMAZIONE E PIANIFICAZIONE Sommario: 1.1 La programmazione in generale; 1.2 
Programmazione e pianificazione: idee affini o differenti?; 1.3 La 
nascita della programmazione economica; 1.4 Il principio di 
consensualità nel diritto amministrativo; 1.5 Dalla crisi 
dell'urbanistica all'urbanistica “contrattata”; 1.6 La nascita di 
una programmazione “negoziata”; 1.7 La programmazione 
negoziata come affermazione di principi ulteriori rispetto a quello 
di consensualità; 1.8 Il problema della compatibilità dell'accordo 
amministrativo con le materie della programmazione e della 
pianificazione.
1.1  La programmazione in generale Il termine programmazione rappresenta certamente un concetto 
polisenso che varia profondamente a seconda della materia in cui esso 
viene utilizzato.
La nozione di programmazione, come osserva Massimo Severo 
Giannini, è di per sé “abbastanza innocente”, nel senso che da sempre 
i pubblici poteri fanno delle programmazioni; il programmare in senso 
generale non è un'innovazione recente, lo troviamo già nel XVI secolo 
con il bilancio preventivo dello Stato e dei municipi ed anche nel 
XVII secolo con i primi piani regolatori territoriali; è la 
programmazione economica generale ad essere invece uno strumento 
5
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
più recente 1
.
Nel diritto amministrativo il termine programmazione è utilizzato per 
indicare un modo di dispiegarsi e di svolgersi dell'azione statale, 
all'interno dei settori nei quali il potere pubblico intende intervenire 2
.
Più compiutamente, anzi, la programmazione indica il complesso di 
atti mediante i quali l'amministrazione individua le misure per 
intervenire in un dato settore, dopo aver proceduto ad una valutazione 
della situazione nella sua globalità 3
. 
La programmazione ha assunto poi, nel mondo giuridico, una doppia 
connotazione, ovvero quella di modello conformativo delle dinamiche 
economiche nazionali ai contenuti e, soprattutto, ai valori dell'ultimo 
comma dell'art. 41 della Costituzione e, parallelamente, di espressione 
di una volontà del potere pubblico di autolimitare la sua 
discrezionalità, onde intrattenere rapporti con altri centri di potere 
pubblico e privato 4
.
Per quanto riguarda il primo aspetto è opportuno ricordare come la 
Costituzione, nel terzo comma dell'art. 41, preveda la possibilità per la 
legge di determinare “i programmi e i controlli opportuni perché 
l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e 
coordinata ai fini sociali”. Questa norma appare certamente legata ad 
un'ideologia datata, priva per molti di una reale precettività, ma 
tuttavia delinea perfettamente l'idea di uno Stato che deve agire come 
moralizzatore di una politica economica che dovrebbe tendere al 
rispetto di principi solidiaristici, validi sia per la sua stessa azione che 
per quella dei privati.
L'idea di una programmazione, invece, letta nell'ottica di autolimite ai 
poteri discrezionali della pubblica amministrazione è un'accezione 
della programmazione che la proietta tra quegli istituti del diritto 
1 M. S. G IANNINI , Diritto pubblico dell'economia, Bologna 1985, pag. 292; A. P REDIERI , Pianificazione e costituzione, 
Milano 1963, passim ; G. AMATO , Economia, politica e istituzioni in Italia, Bologna 1976, passim .
2 R. F ERRARA , La programmazione « negoziata » fra pubblico e privato, in Dir. Amm. 1999, pagg. 430 e seg.
3 E. C ASETTA , Manuale di diritto amministrativo, Milano 2007, pag. 340.
4 R. F ERRARA , La programmazione « negoziata » fra pubblico e privato, op. cit.
6
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
amministrativo più moderno, che vedono l'affievolirsi 
dell'autoritatività statale in favore di un sempre più ben accolto 
principio di consensualità, ma di questo principio e della sua forza 
dilagante nel diritto amministrativo si parlerà in seguito.
7
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
1.2 Programmazione e pianificazione: idee affini o 
differenti? In epoca moderna è stato introdotto nel sistema giuridico, accanto al 
termine di pianificazione, anche quello di programmazione e di 
programma e, proprio da questa duplice classificazione di un 
fenomeno che apparentemente sembrava identico, è sorto un dibattito 
circa le eventuali differenze che in questi termini si possano ravvisare.
In particolare in un'economia “mista”, come quella italiana del 
secondo dopoguerra, in presenza del  riconoscimento costituzionale 
della libertà di iniziativa economica privata, molti giuristi si 
interrogarono sulla reale costituzionalità di una pianificazione 
economica, e non furono pochi quelli che avanzarono serie perplessità 
circa l'ammissibilità, nel nostro sistema, di una pianificazione con i 
caratteri della globalità e dell'imperatività 5
.  
Persino il termine “piano” fu contestato: si suggerì infatti di riservare 
tale locuzione ai piani di sviluppo dei paesi socialisti, e di designare 
col termine “programma” gli schemi di sviluppo dei paesi ad economia 
mista come il nostro 6
.
Gli economisti, già negli anni Trenta, furono i primi ad attribuire due 
sfumature differenti a questi termini, considerando la programmazione 
ed il programma qualcosa di meno impegnato e più circoscritto 
rispetto ad una vera e propria pianificazione dell'economia, ritenuta 
terminologia più ampia e generale 7
. 
Tale differenziazione fu accolta anche da taluni in ambito giuridico 
inizialmente, sulla convinzione per cui i programmi non siano piani e 
l'economia programmata non sia quella pianificata 8
, portando a 
considerare il programma coma una indicazione generale di condotta 
5 Ex multis F. SALVIA , La programmazione economica, Palermo 1988, pag. 4.
6 Ivi.
7 M. S. G IANNINI , Pianificazione, in Enciclopedia del Diritto, Giuffrè 1987, pagg. 629 e seg.
8 Questo anche grazie alla suggestione linguistica che alcuni subirono da ragionamenti come quelli del Mazziotti  per 
cui “nessuno direbbe che un generale esegue un programma di battaglia e un musicista un piano di concerto”.
8
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
del soggetto che lo fa proprio; mentre il termine “piano” avrebbe 
indicato un progetto studiato e combinato che si vuole imporre, o può 
imporsi, ad altri soggetti 9
. 
Questi “inammissibili” assunti tuttavia causarono delle ripercussioni 
nel diritto costituzionale portando molti a sostenere che, poiché il 
comma 3 dell'art. 41 Cost. parla di programmi e non di piani, esso 
consente una programmazione solo indicativa settoriale e non una 
pianificazione, né cogente e né globale e comunque non avente 
insieme le due caratteristiche 10
.
Invero non sembra che tale differenziazione etimologica tra le due 
terminologie sia stata colta dalla normativa vigente, rendendo 
possibile quindi affermare che tale querelle abbia oramai solamente 
più un interesse di tipo storico-filologico, o quantomeno possa avere 
ancora una sua rilevanza negli studi degli economisti, più che in quelli 
dei giuristi, che quasi unanimemente concordano sull'identità e sulla 
sinonimia di questi due termini.
Nel mondo giuridico, infatti, i termini pianificazione e 
programmazione sono utilizzati piuttosto indistintamente e 
promiscuamente; ad essi si associa, comunque vengano usati, 
un'attività di durata proiettata nel futuro che parta da dei presupposti e 
delle necessità, si sviluppi in un progetto, valuti la realizzabilità di 
esso e curi il suo finanziamento, così come la sua realizzazione, al 
fine di giungere ad un risultato. 
La dottrina giuridica ha oramai accettato in larga parte questa affinità 
tra termini 11
, proprio per la consapevolezza che “è assai dubbio che le 
normazioni positive, allo stato in cui sono, conoscano tale 
distinzione”, con solo rare eccezioni in alcune categorie del diritto 
amministrativo come per esempio il diritto urbanistico, in cui, come 
Massimo Severo Giannini fa notare, “è riscontrabile una differenza tra 
9 A. P REDIERI , Pianificazione e costituzione, op. cit., pag. 97.
10Ivi.
11Si veda per tutti E. C ASETTA , Manuale di diritto amministrativo, op. cit., pag. 340.
9
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
programmi (per esempio i programmi di fabbricazione) e piani (per 
esempio piani regolatori generali), ambedue specie del genere 
strumento urbanistico, i secondi però contraddistinti da una maggior 
forza giuridica” 12
.
Proprio in forza di queste considerazioni in questo lavoro i termini di 
pianificazione e di programmazione verranno trattati come sinonimi, 
nello stesso modo in cui fa, d'altronde, la maggioranza della dottrina 
giuridica e con cui pare opportuno concordare pienamente.  
12M. S. G IANNINI , Diritto pubblico dell'economia, op. cit., pag. 299.
10
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
1.3 La nascita della programmazione economica 
Il secondo dopoguerra fu caratterizzato, in Italia come nel resto 
d'Europa, da una forte spinta economica, il cosiddetto “miracolo 
economico”, durante il quale si poterono osservare, anche in un clima 
di instabilità politica, dei tassi di crescita del reddito e delle 
esportazioni davvero notevoli. 
L'imprenditoria, oramai non più sensibile alle turbolenze, agli egoismi 
e ai corporativismi della classe politica, si rese protagonista di un 
percorso economico che bruciò le tappe dello sviluppo, portando in 
pochi anni l'Italia ad essere uno dei paesi europei economicamente più 
solidi; una nota di colore su tal punto potrebbe essere rappresentata 
dal conferimento al nostro paese dell'oscar del Financial Times come 
Stato con la moneta più stabile: la lira italiana 13
.
Tuttavia una tale spinta propulsiva, o meglio “autopropulsiva” 14
, 
dovuta alla favorevole congiuntura internazionale, alla moderazione 
della politica sindacale sul fronte delle rivendicazioni salariali ed alla 
“voglia” di ricostruzione e normalizzazione della società dopo lo 
shock della guerra, non era destinata a continuare con tali regimi e 
comunque a creare un'economia stabile.
La poca stabilità prospettata da molti economisti, primo fra tutti 
Pasquale Saraceno, si basava sulla poca fiducia sull'imprenditoria 
italiana di sapersi innovare, e dunque mantenere il passo con i 
competitori stranieri, dopo la fine di un periodo di autarchia e l'inizio 
di un periodo di fisiologico entusiasmo e spinta ai livelli dei  mercati 
stranieri, non destinato però a durare. 
Il passaggio, poi, da un'economia quale era quella del Ventennio 
fascista, ad un'economia di mercato consumistica e fiorente, come 
quella quella del secondo Dopoguerra, aveva accentuato la crepa tra il 
13E. C ARUSO , Storia ed economia italiane negli anni '50 e avvio anni '60, in www.impresaoggi.com, pagg. 23 e seg.
14M. C ENTORRINO , G. F. L O PRESTI , Strumenti di sviluppo locale: la programmazione negoziata, dalla nascita alle recenti 
evoluzioni, Bari 2005, pag. 11.
11
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
Meridione ed il Settentrione d'Italia; lasciando il primo “aggrappato” 
ad un'economia basata sull'agricoltura di sussistenza, ed il secondo, 
più moderno ed industrializzato, lanciato verso i modelli meno 
“provinciali” del resto d'Europa. Tale clima favorì grandi flussi di 
immigrazione dal Sud al Nord della nostra penisola 15
, creando un 
divario e delle problematiche di cui la Politica doveva iniziare a farsi 
carico.
Fu proprio in questo scenario che acquisì peso e rilievo nella 
legislazione statale il tema della programmazione economica 
nazionale.
Iniziò un periodo che vedeva sempre più al centro della vita 
economica e politica italiana uno Stato-padrone, con la giustificazione 
per cui il capitale privato non sarebbe stato “pronto”, poiché ancorato 
a soggetti culturalmente ancora arretrati.
In tutto ciò l'amministrazione pubblica, già imbevuta di cultura 
corporativa, vide riversare in se una ingente quantità di fiducia e 
denari che, viceversa, all'impresa privata non furono concessi 16
.
L'idea di fondo della Politica italiana degli anni sessanta, e 
segnatamente della stagione politica del centro-sinistra, era quella per 
cui colui che fosse giunto al potere grazie al favore del voto popolare 
avrebbe dovuto governare, e dunque porre in essere scelte che la 
pubblica amministrazione avrebbe dovuto attuare con la massima 
autoritatività, non c'era alcuno spazio per le istanze dei privati 17
.
In questo clima si vide nella programmazione economica lo strumento 
con cui al tempo stesso coordinare gli interventi settoriali delle varie 
15Famoso è il cd. “triangolo industriale” Milano-Torino-Genova.
16E. C ARUSO , Storia ed economia italiane negli anni '50 e avvio anni '60, op. cit.
17A tal proposito si veda G. A MATO , Economia, politica e istituzioni in Italia, op. cit., pagg. 165 e segg., in cui lo stesso 
autore, con particolare riferimento alle materie dell'urbanistica e dell'edilizia, afferma che “da un lato venivano 
difese aspramente le posizioni di rendita e la libertà nell'uso edificatorio, dall'altro (da sinistra cioè) si fu aggressivi e 
punitivi tanto nei confronti dei proprietari, quanto nei confronti dei costruttori, senza percepire il conflitto fra i due 
gruppi di interesse, che nel '60 stava nascendo e che più tardi si sarebbe reso manifesto”, e continua affermando 
come emerse “un modulo decisionale per giustapposizione, anziché per sintesi, che è una costante del periodo e nel 
quale meglio si esprime il coinvolgimento delle sinistre nelle regole del gioco impostate dai loro interlocutori 
politici”. 
12
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
autorità governative ed eliminare le distorsioni dello sviluppo 
economico, nate e cresciute negli anni del “miracolo economico”.
Gli atti di programmazione si susseguirono a ritmo incalzante, dal 
piano Giolitti, al piano Pieraccini, fino al primo programma 
economico nazionale per gli anni 1966-1970
18
, tutti col medesimo 
obiettivo, ovvero quello di porre rimedio, o quantomeno rendere meno 
gravosa, la divisione economica tra il meridione ed il settentrione 
d'Italia, attraverso strategie di incentivi al Sud e disincentivi al Nord.
Tutti questi atti, giova ripeterlo, erano imperniati su un'idea di 
amministrazione assolutamente autoritativa e poco, se non per nulla, 
aperta alle istanze dei privati; rivestivano cioè quella che in questo 
lavoro chiameremo una forma di “vecchia programmazione”.
La massima espressione della volontà della Politica italiana degli anni 
sessanta di rimediare a quello che si vedeva come un errore, ovvero la 
mancata pianificazione negli anni del boom economico, fu il progetto 
di sviluppo denominato “Progetto 80” 19
; l'obbiettivo che si prefiggeva 
questo ambizioso atto di programmazione era quello di azzerare il gap 
di sviluppo tra Nord e Sud della penisola.
Anche se erano solo semplici accenni, in questo progetto erano 
menzionate alcune tra le prime forme di “contrattazione 
programmata”, ovvero una prassi, già attiva durante gli anni sessanta e 
settanta tra Stato ed imprese, che permetteva, attraverso contatti 
diretti con le imprese più grandi, di avviare progetti ed iniziative 
industriali connessi tra loro in modo da “costruire insieme condizioni 
di convenienza che non si sarebbero potute soddisfare per ciascuna 
iniziativa singola” 20
.  
Il bilancio di questo progetto risultò fallimentare, salvo qualche 
miglioramento economico in alcune zone, proprio per le modalità con 
cui fu attuato. Esso, infatti, operò un intervento di carattere 
18M. C ENTORRINO , G. F. L O PRESTI , Strumenti di sviluppo locale: la programmazione negoziata, op cit.,  pag. 12.
19Ibidem, pagg. 13 e seg..
20G. SANVITI , Gli accordi fra lo Stato e le imprese nel quadro della contrattazione programmata, Milano 1974, pagg. 5 e 
seg.
13
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
centralizzato, senza un vero ed attivo coinvolgimento dei soggetti 
economici e politici dell'area interessata, e ciò non permise di 
raggiungere risultati adeguati.
Negli anni ottanta e novanta il tema dello sviluppo economico e del 
suo legame con la programmazione è tornato ad interessare gli 
economisti ed i giuristi, per la sempre crescente necessità di mitigare 
l'interesse pubblico di sviluppo con interessi altri, quali l'ambiente, la 
sostenibilità dello sviluppo, l'utilizzo razionale delle risorse e del 
territorio, introdotti anche dalla sensibilità del legislatore comunitario 
e dunque dal confronto con gli altri sistemi giuridici e culturali 
europei.
Di fronte poi ad un tema così rilevante ma incerto come la 
Globalizzazione, i poteri locali hanno affermato la loro esigenza di 
rappresentazione e protezione da parte delle sfere “alte” del potere 
pubblico; cercando di far ascoltare la loro voce ai livelli di quell'alta 
amministrazione in cui, fino a qualche decennio prima, non erano 
ammesse intrusioni.
In questo scenario irrompe con forza il principio di consensualità, 
anche in una sfera del diritto, ovvero quella pubblica, ove fino a 
qualche tempo prima si pensava assolutamente inconciliabile col 
potere statale; e tutto ciò al fine di creare quella “nuova 
programmazione” di cui in questo lavoro ci si vuole specificatamente 
occupare.
14
Capitolo primo – Considerazioni generali sull'idea di programmazione e  pianificazione 
1.4 Il principio di consensualità nel diritto amministrativo E' alla Commissione Nigro ed alla sua proposta di riforma del 
procedimento amministrativo, elaborata negli anni ottanta, culminata 
nel disegno di legge Goria e che porterà alla grandissima innovazione 
della legge del 7 agosto 1990 n. 241, che si deve attribuire 
l'introduzione, nel panorama nazionale del diritto amministrativo 
positivo, di una prima forma di principio di consensualità operante sia 
nei rapporti tra pubbliche amministrazioni tra loro (art. 15 della L. 
241 del 1990
21
) che tra privati e pubbliche amministrazioni (art. 11 
della medesima legge).
Un principio, quello voluto dal prof. Mario Nigro, padre nobile della 
riforma del procedimento amministrativo degli anni novanta, che ha 
trovato terreno fertile  e che ha mostrato “una pervasività, una 
capacità espansiva nella cultura degli attori dei rapporti giuridici, 
nelle relazioni istituzionali, nelle stesse componenti della società, e si 
è imposto sino ad assumere il ruolo di principio fondante della 
comunità” 22
. 
Il risultato di questa grande rivoluzione, rappresentata dalla legge sul 
procedimento amministrativo n. 241 del 1990, è stato, ovviamente, 
frutto di una lunga elaborazione dottrinale e di riflessioni dei più 
autorevoli giuristi fin dalla fine del Ventennio fascista.
Il diritto amministrativo, come ben sappiamo, è nato nella prima metà 
del secolo scorso come diritto di garanzia per il cittadino difronte alla 
pubblica amministrazione, espressione del potere statale, che agiva 
attraverso atti autoritativi ed unilaterali, idonei ad incidere in senso 
limitativo nelle sfere giuridiche dei singoli, nel sufficiente rispetto del 
principio di legalità. 
Questa concezione tradizionale di amministrazione viene denominata 
in dottrina “concezione di tipo soggettivo istituzionale”; ovvero 
21Che sarà oggetto di studio più ampio nelle prossime pagine di questo lavoro.
22A. C ONTIERI , La programmazione negoziata, la consensualità per lo sviluppo: i principi, Napoli 2000, pag. 15.
15