La programmazione dei Fondi strutturali 2000 - 2006: I "Progetti Integrati Territoriali"

 2
Attraverso  gli  strumenti  della  programmazione  negoziata  (Patti  e  PIT  in  primis)  la 
Commissione  europea  nei primi  ani  novanta  si proponeva,  innanzi  tutto, di  orientare  i 
fondi  delle  politiche  regionali  al miglioramento  dei  contesti  nei  quali  le  imprese  erano 
radicate e, di conseguenza, si proponeva di migliorare il benessere di quelle comunità. 
PIT come idea e modello di crescita 
C’era  una  filosofia  di  sviluppo  intorno  a  tutto  questo?  C’era  una  teoria  che  fosse,  in 
qualche modo, l’equivalente delle teorie economiche che campeggiano, ad esempio, dietro 
le politiche monetarie dell’Unione Europea? Apparentemente, no. Intimamente, si. Perché 
le politiche di sviluppo tendono, in realtà alla realizzazione di un modello, anche se non lo 
dichiarano apertamente. 
Gli elementi che abbiamo trovato ci hanno condotto ad un contesto di riferimento (il post 
fordismo),  ad  un  paradigma  teorico  (lo  sviluppo  locale),  ad  un  idealtipo  (il  distretto 
industriale). Partendo dai PIT  e  grazie  ai PIT  si potrebbe  trovare  l’idea  e  il modello di 
sviluppo che hanno caratterizzato  le politiche dell’Unione Europea  in questa nuova  fase 
della programmazione. 
L’idea  è  che  il  passaggio  dal  contesto  fordista  al  contesto  post‐fordista  ha  condotto  alla 
ricerca di nuovi paradigmi e di nuovi modelli nelle politiche di sviluppo e all’emergenza 
della dimensione locale. 
Si  potrebbero  così  leggere  i  PIT  come  una  delle molteplici  espressioni  delle  politiche 
comunitarie di sviluppo regionale. I PIT diverrebbero importanti, non già di per sé, ma in 
quanto rappresenterebbero una concretizzazione dell’ideale che hanno alle spalle e vale a 
dire: «I nuovi strumenti della programmazione negoziata, come espressione delle politiche 
comunitarie  di  sviluppo  regionale,  costituiscono  l’idea  e  il  modello  di  crescita  che 
caratterizzano le politiche di sviluppo dell’Unione Europea». 
In  questo  studio  verranno  dunque  ripercorse  e  analizzate  le  tappe  che  hanno  via  via 
portato alla definizione di un nuovo modo di intendere lo sviluppo. L’angolo spaziale di 
osservazione è  il Mezzogiorno d’Italia nel pieno della programmazione dei nuovi Fondi 
strutturali 2000‐2006 e dello sforzo di costruzione da parte delle Regioni di programmi e 
progetti  all’altezza  della  sfida  del  gran  balzo  di  produttività,  per  ridurre 
 3
significativamente  il  divario  di  sviluppo  rispetto  alle  aree  europee  più  sviluppate  e 
rafforzare la coesione sociale. 
La Tesi può essere, idealmente, divisa in due parti. 
Obiettivo della prima, costituita dai capitoli I e II, è costruire la filosofia dello sviluppo che 
campeggia dietro  le politiche dell’UE, analizzare  il  contesto  storico‐economico nel quale 
quelle politiche si collocano, definirne gli elementi essenziali e convogliare l’attenzione sul 
modello teorico di riferimento per le politiche di sviluppo dell’Unione Europea: sviluppo 
locale/territorio/risorse/attori. 
La seconda parte che si compone dei capitoli  III e  IV ha come obiettivo  l’analisi dei PIT, 
delle loro origini, degli attuali sviluppi ma purtroppo non ancora dei loro esiti. 
L’obiettivo è stato inseguito attraverso la lettura dei principali documenti programmatici, 
che  contengono  la  strategia  e  le  priorità  dʹazione  dei  Fondi  Strutturali,  vale  a  dire  i 
documenti che definiscono le azioni da realizzare e che assicurano lʹattuazione delle linee 
di  intervento  programmate  garantendo  il  coordinamento  dellʹinsieme  degli  aiuti 
strutturali comunitari nelle Regioni  interessate, prima; attraverso l’analisi del processo di 
costruzione di un PIT, dopo;  e  infine  con  l’analisi di uno  studio di  caso: quello del PIT 
pugliese n° 9, il “Salentino –Leccese”. 
L’origine locale dello sviluppo 
Lo sviluppo economico,  inteso come variazioni stabili nel prodotto e nella produttività a 
seguito  di  modificazioni  negli  elementi  costitutivi  dell’economia  e  della  società,  è  un 
fenomeno territorialmente complesso ed articolato. Secondo la letteratura distrettualistica, 
la  sua  genesi  ha  carattere  locale,  va  cioè  ricercata  nella  sua  concentrazione  in  aree 
specifiche  e  la  sua  espansione  segue  direttrici  territoriali  le  cui  logiche  non  sono 
riconducibili  a pretese  omogeneità  e  aggregazioni politiche.  Il  quando  e  il perché dello 
sviluppo vanno dunque  ricondotti, oltre che al  ruolo dell’individualismo, all’interazione 
della  cultura  e  della  politica  con  la  dotazione  di  risorse  in  pratica  ai  diversi  modi, 
territorialmente connotati, impiegati per valorizzare le risorse. 
 4
L’aver  posto  in  giusta  luce  l’importanza  dell’origine  locale  dello  sviluppo,  sulla  traccia 
dell’intuizione di Marshall
2
 (1934) è merito della letteratura distrettualistica. In particolare 
è stato evidenziato come  la valorizzazione delle risorse si concretizzi  in  interdipendenze 
fra  imprese,  famiglie  e  istituzioni,  definibili  come  sistemi  locali.  Di  conseguenza  la 
performance  d’impresa  viene  ricondotta  al  suo  essere  parte  integrante  di  conformazioni 
organizzative, basate sulla corrispondenza tra struttura sociale e coordinamento della vita 
economica che traggono la loro connotazione dal patrimonio culturale e istituzionale, che 
si è formato ed evolve in un dato territorio. 
I sistemi  locali, secondo Becattini (1989b), sono dunque forme organizzative del processo 
produttivo e l’affermarsi di una specifica forma organizzativa della produzione rispetto ad 
altre è dovuto alla sua maggiore o minore adattabilità a conciliare le esigenze economiche 
(interne ed esterne) con le risorse locali. 
L’elemento comune fondamentale è che tutti i sistemi locali costituiscono dei meccanismi 
di  formazione  e  trasmissione  della  conoscenza  e  di  riduzione  dei  costi  di  transazione 
imperniati  su  rapporti  che  non  sono  solo  di  mercato,  ma  riguardano  le  abitudini,  la 
mentalità, la cultura, la fiducia nella cooperazione degli attori locali. 
Diverse forme di capitale 
Le  risorse  fisiche,  in  particolare  energetiche,  possono  svolgere  un  ruolo  importante  nel 
promuovere  lo sviluppo di un’area o di un  insieme di aree, com’è avvenuto nelle prime 
fasi dell’industrializzazione europea. 
Non  si  trattava  tuttavia di  condizioni  sufficienti,  come dimostra  il non  sviluppo di aree 
ricche di giacimenti minerari ed energetici, né necessarie, dato che  le aree più sviluppate 
ne sono spesso prive. È essenziale disporre delle cognizioni necessarie alla produzione e 
della capacità di organizzarle efficacemente. Si tratta di un complesso di conoscenze non 
                                                 
2
 «se  le economie  interne di scala e  le economie esterne generali sono neutralizzate  in misura crescente da 
fenomeni di burocratizzazione della grande impresa e dello Stato, le economie esterne locali riacquisteranno 
automaticamente  di  importanza  e  una  parte  crescente  di  quei  processi  produttivi  che  possono  essere 
organizzati, alternativamente,  in  forma verticalmente  integrata o disintegrata,  tenderà a scegliere  la  forma 
disintegrata,  combinandola, di norma,  con  la  concentrazione  territoriale»  aprendo  così uno  spazio per  la 
rinascita dei distretti industriali e dei sistemi produttivi locali» Marshall (1934). 
 5
solo  tecnologiche  in  senso  stretto,  ma  anche  coordinative,  gestionali,  finanziarie  e 
commerciali,  che possono  essere  incorporate  nelle  tre diverse  forme di  capitale  appena 
descritte. 
Mentre  nel  caso  di  “capitale  fisico”  l’investimento  confluisce  nello  stock  di  attrezzature 
produttive e di  infrastrutture,  il “capitale umano” è  costituito dall’accumulazione di  ciò 
che  viene  investito  nei  singoli  individui,  principalmente  sotto  forma  di  istruzione, 
addestramento ed esperienza. 
Il  ricorso  a  fattori  non  economici  per  spiegare  l’intensità  e  le modalità  dello  sviluppo 
economico ha una lunga tradizione. In questo filone di analisi, si è inserita l’introduzione 
del  concetto di “capitale  sociale”  che  si è affermato  come  tema di grande attualità nelle 
scienze sociali. 
Tra  i primi  contributi di  rilievo  in materia Coleman  (1990) ha definito  il capitale  sociale 
come una risorsa, costituita consciamente e  inconsciamente, che,  insieme ad altre, si può 
utilizzare  per meglio  perseguire  i  propri  fini. A  livello  aggregato,  il  capitale  sociale  si 
concretizza  in  caratteristiche  strutturali  e  normative  di  un  determinato  sistema  sociale. 
L’autore  ha  spiegato  le  ragioni  dell’impiego  dei  due  termini  “capitale”  (risorse  che 
rendono possibile la produzione e in cui gli individui possono investire razionalmente) e 
“sociale” (la sua accumulazione dipende dall’azione di diverse persone). 
Nel  capitale  sociale,  quindi,  confluisce  l’accumulazione  di  ciò  che  viene  investito  nelle 
strutture relazionali fra individui e organizzazioni: si tratta di beni collettivi relazionali, o 
reti  istituzionali,  attraverso  le  quali  informazioni  e  norme  possono  diffondersi  più 
facilmente e con minori costi nella “comunità”, per lo più territorialmente connotata. 
Per quanto solo dalla fine degli anni Cinquanta, si sia sistematicamente rivalutato il peso 
di  ciò  che  non  è  forza‐lavoro  e  capitale  fisico  nella  spiegazione  dello  sviluppo,  nella 
lezione  di Marshall  era  già  chiaramente  in  evidenza  la  natura  composita,  conoscitiva  e 
organizzativa, del capitale. 
È importante sottolineare come insieme e in proporzioni variabili le diverse forme in cui si 
sedimenta  la  conoscenza  e  la  capacità  organizzativa,  che  possiamo  chiamare  “capitale 
 6
marshalliano”,  determinano  il  livello  di  produttività  di  un  dato  sistema  economico 
localizzato. 
Rapporti di complementarità tra sistemi produttivi locali 
Tra i sistemi locali si possono instaurare diversi rapporti di complementarità che portano 
alla loro integrazione in sistemi d’ordine superiore. 
Un primo  rapporto di  complementarità  è decentrato  e  spontaneo,  anche  se non  solo di 
mercato, e porta ad un integrazione “naturale”, principalmente produttiva e fondata sulle 
dotazioni di fattori. 
Lo stabilirsi di relazioni di complementarità spontanee, non sporadiche ma organiche tra 
un gruppo di sistemi locali, evidenziate dalle diverse intensità degli scambi interni e verso 
l’esterno, dà  luogo  ad una  regione  economicamente  e  socialmente  omogenea  connotata 
dalla somiglianza nella dotazione di fattori
3
. 
Per sottolineare l’omogeneità culturale nei valori e nelle istituzioni, data dalla facilità nella 
circolazione delle informazioni, ed il livellamento nel saggio di profitto e salario, dato dai 
movimenti  di  capitale  e  lavoratori,  possiamo  impiegare  il  termine  marshalliano  di 
«Nazione Economica
4
». 
Questo  rapporto  di  complementarità  interagisce  con  un  secondo  di  origine  politica  e 
amministrativa,  dovuto  all’appartenenza  dei  sistemi  locali  alla  stessa  realtà  statale.  Si 
aprono qui diverse possibilità. Nel caso più felice l’integrazione politica e amministrativa 
possono  sovrapporsi  ad  una  nazione  economica  o  aggregare  più  nazioni  economiche, 
favorendone la successiva confluenza spontanea. Può tuttavia verificarsi che essa, creando 
barriere e  incentivi di carattere amministrativo, porti alla  formazione di raggruppamenti 
fra  sistemi  locali  e  fra  nazioni  economiche  diverse  da  quelle  cui  avrebbe  teso  una  più 
spontanea complementarità economica. L’integrazione produttiva sarà più artificiosa, data 
                                                 
3
 «I distretti  limitrofi possono essere considerati come appartenenti ad una stessa sottoregione se  le risorse naturali o 
trasferibili  sono  simili,  se  tra  essi  c’è  facilità di  trasferimento per manodopera  e  capitale,  o  se  i prodotti  si  spostano 
facilmente fra loro, ma con maggiore difficoltà verso un altro gruppo di distretti» (OHLIN, 1968). 
4
 Per Alfred Marshall, il concetto di nazione economica indica un sistema territoriale di località caratterizzate da libera 
circolazione di  idee, uomini  e  capitali, da  elevato  senso di  appartenenza  locale, da  scarso desiderio di  emigrare, da 
prevalente origine endogena del reddito. La nazione economica è dunque una regione che si definisce rispetto alle altre 
essenzialmente per la somiglianza nella dotazione di fattori. 
 7
la  “non  naturalità”  del  sistema  di  incentivi,  che  non  potrà  prescindere  da  componenti 
redistributive:  il  processo  di  sovrapposizione  tra  realtà  economica  e  sfera  politica,  non 
essendo il risultato di valutazioni dirette e immediate di costi e benefici, abbisognerà di un 
apparato centrale di gestione, e di un forte supporto ideologico. 
La fine delle politiche straordinarie di intervento 
Come tutte le strategie, anche quella dello “sviluppo locale”, di cui sono figli gli strumenti 
che sono denominati “Progetti Integrati Territoriali”, non ha una precisa data di inizio. 
In  Italia  la discussione  su questo nuovo modo di  intendere  lo sviluppo s’incrocia con  la 
fine, avvenuta più di dieci anni fa, delle politiche di “intervento straordinario”. 
Per circa un cinquantennio,  le politiche pubbliche nazionali a sostegno della produzione 
sono state,  infatti,  incentrate pressoché unicamente sugli aiuti alla singola  impresa, ossia 
su incentivi rivolti al miglioramento quanti ‐ qualitativo degli assetti microeconomici delle 
aziende esistenti o al sostegno della natalità imprenditoriale attraverso l’abbattimento dei 
costi  del  lavoro  e  del  capitale.  La  politica  economica  per  lo  sviluppo  non  “vedeva”  i 
territori e le realtà locali – se non nella forma di una maggiorazione dei livelli quantitativi 
di  incentivazione pubblica per  le  iniziative economiche che si  localizzavano nelle regioni 
depresse. 
L’assunto  teorico  sotteso  a  un  simile  approccio  di  politica  economica,  prevalentemente 
d’ispirazione  neoclassica  ma  tutt’altro  che  estraneo  al  corpus  disciplinare  della  teoria 
keynesiana
5
,  è  che  l’origine del  successo  economico  sarebbe da  rintracciare nella  libertà 
d’azione dell’homo  oeconomicus, di un  individuo  cioè dotato di  informazioni  complete  e 
razionalità perfetta,  teso  a massimizzare  il profitto  e  operante  in un  libero mercato  che 
sarebbe in grado di allocare in modo efficiente le risorse. In una concezione di questo tipo 
le politiche possono prescindere del tutto dalle specificità delle singole realtà territoriali e 
produttive, ignorando dunque storia e cultura, istituzioni e path – dependencies. 
                                                 
5
 L’approccio liberista classico, confidando nella «mano invisibile» dei meccanismi di mercato, ha puntato soprattutto su 
politiche di deregolamentazione dei mercati del  lavoro  e del  capitale  al  fine di non ostacolare  la mobilità dei  fattori 
produttivi che, nel lungo periodo, avrebbe consentito alle regioni povere di crescere allo stesso tasso delle regioni ricche. 
L’ approccio keynesiano,  invece, si è sostanziato particolarmente  in politiche di welfare e distribuzione del reddito per 
accrescere  la domanda aggregata nelle aree  svantaggiate, nonché  su  incentivazioni  finanziarie e  infrastrutturali per  il 
decentramento di singole iniziative produttive in queste ultime. 
 8
Nell’universo  di  questi  economisti,  le  istituzioni  semplicemente  non  esistono,  non 
ricoprono alcun ruolo nei processi di sviluppo. 
Tuttavia, i risultati delle politiche economiche che hanno assunto a base degli interventi le 
teorie dell’individualismo metodologico non sono stati particolarmente brillanti in termini 
di  sviluppo diffuso delle  aree  arretrate. Gli  incentivi  alle  imprese  isolate,  sebbene  siano 
stati sovente decisivi per  la sopravvivenza e  le performances d’impresa, non sono stati  in 
grado, di per se stessi, d’innescare processi allargati di sviluppo economico. Cosicché,  il 
“successo” aziendale, che pure non difetta nel Mezzogiorno italiano, raramente ha portato 
al “successo”  i  luoghi di  insediamento, e  la “felicità” manageriale è rimasta rigidamente 
confinata entro il ristretto perimetro dell’impresa. 
Si  determina  così  un  circolo  vizioso  che  implica  isolamento  delle  imprese  e 
deresponsabilizzazione istituzionale nei confronti dello sviluppo economico locale. 
La nuova politica di sviluppo per il Mezzogiorno 
A  causa  di  questi  fallimenti,  negli  ultimi  anni,  grazie  anche  all’avanzamento  della 
“prospettiva  neo‐istituzionalista  dello  sviluppo  locale”,  all’impetuosa  affermazione  nel 
mondo del made in Italy dei distretti industriali e, sul piano normativo, all’affermarsi degli 
strumenti della “nuova programmazione” è emerso in Italia un altro approccio di politica 
economica, questa volta strettamente finalizzato a sostenere la formazione di sistemi locali 
di produzione. 
I suoi orientamenti  fondamentali sono  tendenzialmente opposti all’assioma ortodosso,  in 
quanto,  riconoscendo  i  fondamenti  sociali dell’agire  economico,  tendono  a  incoraggiare 
interventi “dal basso”, specifici per ciascuna area, incentrati sull’interazione di una platea 
composita  di  attori  istituzionali  e  sociali,  pubblici  e  privati,  e  su  alleanze  produttive 
interregionali. L’idea sottostante al nuovo approccio è che il successo economico è un esito 
che dipende, oltre  che dal  comportamento dei  singoli, dalla qualità dell’ambiente  socio‐
istituzionale  locale,  in  particolare  dall’efficienza  e  dall’efficacia  delle  “istituzioni 
intermedie”, e dall’intensità delle relazioni formali e tacite tra gli attori, in altre parole dal 
capitale sociale (fiducia, reciprocità, cooperazione, reputazione) che alimenta il patrimonio 
di interdipendenze non mercantili e di relazioni fiduciarie tra gli individui. 
 9
Il  territorio,  in questa nuova  concezione, perde  i  suoi connotati di «spazio astratto della 
teoria microeconomica  standard» per divenire uno  «spazio  attivo,  concreto,  relazionale, 
vitale, che “dà radici” ai processi di sviluppo economico». 
Tramonta  così  la  via  canonica  e  tendenzialmente  unica  allo  sviluppo  –  la  one  best way 
fordista basata sulla grande impresa integrata e sulla produzione standardizzata di massa 
– mentre emergono i plurimi approdi allo sviluppo locale. 
Il Mezzogiorno però è la sezione del paese dove con meno evidenza si riscontrano le tracce 
di  questa molteplicità  di  sentieri  di  sviluppo  perché  la  lunga  stagione  dell’intervento 
straordinario ha  finito da un  lato per  offuscare  le vocazioni  territoriali  e, dall’altro, per 
deresponsabilizzare le autonomie istituzionali e le classi dirigenti locali verso i bisogni di 
sviluppo delle  singole  aree. Per  le politiche di  intervento,  il Mezzogiorno  è  stato  fino  a 
pochi  anni  fa  una  grande  e  compatta  macroregione  sottosviluppata  da  aiutare  con 
interventi  indifferenziati,  standard,  identici per  tutte  le  regioni, per ogni area.  In questo 
quadro  omologato,  le  classi  dirigenti  meridionali  hanno  orientato  le  proprie  azioni 
soprattutto verso  l’attività di  intercettazione e drenaggio di  risorse pubbliche  centrali di 
qualunque  tipo, a prescindere dall’effettiva utilità  sociale  e dalla  coerenza  con  i bisogni 
socioeconomici delle comunità  locali, cosicché  tutto si è appiattito sulla media, non sono 
emerse le specificità territoriali, né si sono percepite vocazioni territoriali e potenzialità di 
crescita spazialmente differenziate. 
La «grande  svolta» della politica economica nazionale dei primi anni novanta, connessa 
soprattutto al drastico contenimento dei trasferimenti finanziari necessario per conseguire 
il  risanamento del bilancio pubblico e alla  soppressione dell’intervento  straordinario, ha 
cambiato notevolmente lo scenario di riferimento per il Mezzogiorno. 
Innanzi  tutto,  si  assottigliano  i margini per una  continuazione della  “crescita  a debito”, 
ossia per una domanda di  trasferimenti pubblici  con  elasticità  tendenzialmente  infinita. 
Risorse  relativamente  scarse  rispetto  al  passato  “costringono”  in  qualche modo  a  una 
graduazione delle  richieste dal Mezzogiorno e dalle  sue  regioni. Nel  frattempo, proprio 
perché scarse, cresce l’attenzione e l’orientamento all’efficienza e all’efficacia delle risorse 
pubbliche disponibili. 
 10
Tutto ciò porta l’offerta di politiche pubbliche centrali per lo sviluppo locale ad arricchirsi 
di  nuovi  strumenti,  che  presuppongono  un  inedito  e  impegnativo  protagonismo 
progettuale, gestionale e finanziario da parte dei territori e delle società locali. 
La  “nuova”  politica  economica  per  il  Mezzogiorno  non  solo  riconosce  l’esistenza  di 
contesti territoriali interni al Sud con potenzialità differenti, quanto si pone esplicitamente 
l’obiettivo  di  assecondare,  accompagnare,  incentivare  prioritariamente  le  aree  “in 
movimento”, ovverosia  i sistemi socio‐istituzionali  locali che “lavorano” per  lo sviluppo 
attraverso  la produzione autonoma di beni pubblici  che abbassano permanentemente  le 
barriere alla crescita imprenditoriale e all’accessibilità economica locale. 
Il successo rapido, l’esplosione di interesse verso questa nuova concezione dello sviluppo 
locale  e  verso  la  crescita  “dal  basso”,  non  sarebbero  stati  possibili  senza  i  fatti 
congiunturali  verificatisi  nella  situazione  economica  e  sociale  dell’Italia  e  senza  alcune 
delle  trasformazioni  strutturali che hanno  interessato gli assetti produttivi e  istituzionali 
del paese negli ultimi quindici anni. 
La  fine dell’intervento  straordinario è dunque  l’inizio di  tutti  i  cambiamenti. Finisce nel 
1992  l’epoca  degli  interventi  pensati,  decisi  e  gestiti  dall’alto,  interventi  che 
deresponsabilizzano le Regioni, Enti locali e società civile meridionali, che muovono dalla 
sfiducia nelle classi dirigenti meridionali di determinare da sé  il proprio  futuro. Al di  là 
del giudizio storico sugli  indubbi risultati di crescita,  intervento straordinario e passività 
della  società  meridionale  sono  due  elementi  che  si  tengono  indissolubilmente  e 
s’influenzano reciprocamente. 
Anche  a  Bruxelles  si  opera  un  cambiamento  nelle  politiche  di  coesione,  a  partire  dal 
programma  1994‐99,  e  le  risorse  europee  vengono  sempre  più  indirizzate  verso  le 
“Iniziative  locali per  lo  sviluppo  e  l’occupazione”,  che  impongono  la mobilitazione dal 
basso  di  energie,  risorse,  competenze,  saperi.  Le  politiche  comunitarie  sembrano 
incoraggiare (anche se non sempre coerentemente) quanto sta avvenendo a livello locale. 
La concertazione diventa  il metodo naturale delle nuove politiche di sviluppo dal basso. 
Anche a  livello  locale si  replica  il modello concertativo e anche  in questo caso gli effetti 
sono positivi. 
 11
Caratteristiche dei PIT 
Questo  l’humus  su  cui  nascono,  si  moltiplicano,  gli  strumenti  di  Programmazione 
negoziata, a partire dai Patti territoriali e dai PIT. Questi strumenti si inseriscono nel vuoto 
lasciato  dall’intervento  straordinario,  e  inizialmente  assumono  anche  un  carattere 
difensivo: difesa dalla crisi dell’apparato istituzionale tradizionale, dal forte declino della 
spesa  pubblica,  dalla  crisi  di  rappresentanza  della  politica  travolta  da  Tangentopoli. 
Questa  posizione  di  difesa  si  trasforma  in  una  strategia  di  sviluppo  con  il  pieno 
coinvolgimento  delle  istituzioni  nazionali  ed  europee  e  con  un’adeguata  dotazione 
finanziaria. 
Il  PIT  non  è  un  nuovo  canale  finanziario  per  incentivare  gli  investimenti  aziendali  e 
infrastrutturali, non è una semplice  legge di agevolazione agli  investimenti. Per  la prima 
volta al territorio, inteso in tutte le sue componenti (istituzioni, organizzazioni sindacali e 
imprenditoriali, associazioni) viene data la possibilità di delineare in loco le strategie dello 
sviluppo,  strategie  che  prendono  in  considerazione  non  tanto  –  o  non  solo  –  i  fattori 
economici dell’arretratezza,  i  fattori  “materiali”, ma  anche  altri  fattori,  che  la  tradizione 
economicistica aveva sottovalutato: la coesione sociale, l’ambiente, la capacità degli attori 
locali dello sviluppo di “fare squadra”. Sono questi fattori “immateriali” a determinare la 
capacità o meno di crescita di un territorio, più che la disponibilità di risorse finanziarie. 
Agli  imprenditori  si  chiede  non  solo  di  partecipare  ai  bandi,  ma  di  farsi  essi  stessi 
protagonisti  della  crescita  del  contesto  in  cui  operano,  senza  la  quale  nessuna  attività 
produttiva  è  possibile;  ai  sindacati  si  chiede  il  contributo  alla  concertazione  e  la 
condivisione  delle  scelte  operate  insieme;  ai  sindaci  non  si  chiede  solo  di  mettere  a 
disposizione aree per gli  insediamenti produttivi, ma di concertare  lo sviluppo e di non 
delegare più a un livello superiore le scelte.  
Indicativo e significativo,  il caso di Raiano in Abruzzo, area di forte emigrazione e senza 
tradizione manifatturiera,  in cui un giovane sindaco nei primi anni Settanta  lancia, con  i 
suoi giovani assessori, un progetto di “sviluppo endogeno”, rifiutando la localizzazione di 
imprese  esterne  e  puntando  sull’imprenditoria  locale.  In  assenza  di  tradizioni 
manifatturiere,  il  progetto  di  industrializzazione  punta  sulle  competenze  di  lavoratori 
 12
emigrati,  ma  ancora  legati  alla  comunità  locale,  che  avevano  acquisito  conoscenze  e 
competenze  in  attività  economiche  in  altre  aree  in  Italia  e  all’estero,  come  lavoratori 
autonomi o dirigenti d’impresa. 
L’Amministrazione comunale è stata capace di convincere questi emigranti “di successo” 
ad impiantare imprese nel territorio di origine, sfidando le loro capacità imprenditoriali e 
puntando  sul  loro  radicamento nella comunità  locale. L’Amministrazione comunale, dal 
suo canto, ha agito come un’Agenzia di sviluppo ante litteram, offrendo la propria capacità 
di mettere “in rete” le nuove imprese con sistema formativo, con il settore finanziario, con 
il  settore  dei  servizi  alle  imprese,  con  i  livelli  di  governo  “superiore”,  soprattutto  per 
facilitare  l’accesso  al  meccanismo  degli  incentivi,  quindi  organizzando  una  rete  di 
relazioni con attori istituzionali prevalentemente localizzati all’esterno dell’area. 
L’Amministrazione  comunale,  inoltre,  è  intervenuta  nelle  questioni  relative  alla 
pianificazione  urbanistica,  specie  con  riferimento  alla  costituzione  di  un’area  attrezzata 
per la localizzazione delle imprese. Il Sindaco di Raiano ha giocato, in altri termini, il ruolo 
di  pivot  dell’economia  locale  e,  nella  fase  successiva,  parte  del  personale  politico  ha 
trasformato  le  proprie  capacità  di  animatore  politico  in  capacità  di  “animatore 
economico”,  garantendo  capacità  organizzative‐imprenditoriali  per  alcune  imprese 
cooperative  e  per  iniziative  consortili  tra  le  imprese,  che  divenivano  necessarie  per 
consentire un salto di qualità alla struttura economica locale. 
Queste dovrebbero essere le caratteristiche di tutti i PIT perché il fine dei PIT è la crescita 
civile, culturale e morale del contesto  in cui operano, non può perciò essere valutato alla 
stregua di una semplice  legge di agevolazione all’investimento.  Infatti,  le ragioni sottese 
all’idea di PIT sono più ricche. Esso è indubbiamente uno strumento sofisticato, complesso 
e  difficile  proprio  perché  è  rivolto  a  realizzare  qualcosa  di  complesso  e  difficile,  in 
particolare nella  realtà meridionale,  cioè  la produzione  congiunta di beni privati  e beni 
pubblici locali. 
Sicuramente  un  PIT  deve  essere  valutato  in  rapporto  alla  crescita  del  tasso  di 
accumulazione  locale, ovvero  l’accelerazione degli  investimenti produttivi  (beni privati) 
ma deve essere valutato al  tempo stesso per  la capacità di  trasformare  il contesto  in cui 
 13
operano le imprese, attraverso l’avvio di politiche di cooperazione e di collaborazione tra 
soggetti  locali  dello  sviluppo  e,  più  in  generale,  la  crescita  di  valori,  comportamenti  e 
prassi congrue e non ostili allo sviluppo economico. 
La diffusione a macchia d’olio dei patti territoriali e successivamente dei Progetti Integrati 
Territoriali  (PIT), può essere  letta  come un  sintomo di questo nuovo corso delle policies, 
allo  stesso  tempo,  come  il  ritorno  alla  centralità  delle  istituzioni  locali  nei  processi  di 
sviluppo.  Pur  con  tutti  i  limiti  e  gli  opportunismi  tipici  delle  coalizioni  sociali  e 
istituzionali  locali,  l’esperienza  dei  PIT  è  importante  perché  segnala  una  vivacità  dei 
territori meridionali  e  una  loro  permeabilità  all’autoresponsabilizzazione  nei  confronti 
dello sviluppo economico. 
Sul  piano  delle  politiche  di  intervento,  un  insegnamento  importante  che  si  può  trarre 
dall’esperienza  pʺattizia”  e dall’avvio della  fase di gestione  in quella  “pittizia”  è  che  la 
struttura degli incentivi può influenzare ampiamente le logiche e l’agire degli attori locali. 
Così  come  nel  passato  l’offerta  di  politiche  di mero  trasferimento  di  risorse  pubbliche 
indifferenziate  ha  alimentato  nel  Mezzogiorno  comportamenti  e  prassi  rivolti 
semplicemente a massimizzare l’accesso ai flussi finanziari, attualmente i nuovi strumenti 
della  programmazione  negoziata  favoriscono  l’emersione  di  orientamenti  locali  allo 
sviluppo  più  attivi  e meno  subalterni,  e  di  sistemi  locali  a  “orientamento  produttivo” 
piuttosto che redistributivo. 
Una connessione positiva  tra struttura degli  incentivi e cambiamento dell’azione  locale è 
chiaramente visibile già oggi,  il che  fa ben sperare, e che  i margini per rafforzare questa 
connessione sono ancora ampi. 
Va sottolineato che se così fosse – ossia che il sistema degli incentivi è in grado di cambiare 
permanentemente  le  attitudini  degli  attori  locali  –,  sarebbe  possibile  una  drastica 
accelerazione dei tempi dello sviluppo. 
Gli strumenti della programmazione negoziata, che dal 1995 hanno conquistato un ruolo 
di  rilievo  nella  discussione  sulla  politica  economica  per  il Mezzogiorno  e  le  altre  aree 
nazionali  in  ritardo  di  sviluppo,  sembrano  sposare  appieno  l’opzione  secondo  cui  il 
cambiamento degli orientamenti e delle prassi nei sistemi istituzionali locali è perseguibile 
 14
attraverso  il cambiamento della struttura degli  incentivi, modificando cioè  la matrice dei 
vincoli  e delle  opportunità.  I patti  territoriali  e  i Progetti  Integrati Territoriali, puntano, 
infatti, a stimolare  lo sviluppo  locale a  tutto  tondo, attraverso  l’incentivazione congiunta 
della  costruzione  di  ambienti  istituzionali  favorevoli  allo  sviluppo  endogeno, 
dell’ispessimento  dei  clusters  imprenditoriali  locali  e  dell’incremento  delle  connessioni 
funzionali  tra  imprese  esogene  e  imprese  locali.  In  particolare,  questi  nuovi  strumenti 
tendono, seppure attraverso percorsi differenti, a innervare logiche di sviluppo endogeno 
incentrate sull’interazione  tra  i soggetti sociali e  istituzionali  locali, nonché  tra  imprese e 
territori differenti. L’approccio privilegiato è  soprattutto quello della  rete orizzontale  tra 
imprese, e tra queste e le istituzioni intermedie, tra economia e società, dell’individuazione 
e costruzione di “modelli parziali”, locali, intermedi tra il sistema economico complessivo 
e i singoli soggetti economici. 
I PIT, pur con le incertezze e le contraddizioni della prima fase di applicazione operativa, 
hanno  indotto  l’avvio  di  processi  di  autorganizzazione  delle  istituzioni  locali, 
sperimentando  la  difficile  costruzione  del  prerequisito  extraeconomico  di  base  dello 
sviluppo  endogeno  –  «creare  società»,  ossia  recuperare  la  base  sociale  e  umana 
dell’economia. 
L’elemento  fondamentale che  tuttavia discrimina  le coalizioni  istituzionali  territoriali per 
lo  sviluppo  dalle  coalizioni  semplicemente  “collusive”,  indirizzate  cioè  unicamente  a 
intercettare  risorse  pubbliche  esterne  (in  questi  casi,  la  concertazione  istituzionale  è 
sovente  un  esercizio  del  tutto  “vuoto”,  un mero  espediente  per  accedere  alla  finanza 
pubblica), è l’intensità dei “costi” di partecipazione che i singoli soggetti coinvolti nel PIT 
sono obbligati a sostenere.. 
I  protocolli  d’intesa  sottoscritti  dai  soggetti  coinvolti  nel  PIT  dovrebbero  prevedere 
impegni  specifici  (le banche  s’impegnano a  concedere  tassi di  interesse  inferiori a quelli 
correnti di x punti alle  imprese;  i comuni a rilasciare  la concessione edilizia  in  tot giorni 
predeterminati; il sindacato a praticare una moratoria salariale di y anni; i vigili del fuoco 
piuttosto  che  l’azienda  sanitaria  o  la  sovraintendenza  ai  beni  culturali  a  rilasciare  gli 
eventuali  pareri  e  nulla  osta  in un  numero  ridotto  e  certo di  giorni).  In  questo  caso  la 
 15
concertazione assume una pregnanza  rilevante, dal momento  che  consente di abbassare 
sensibilmente le barriere d’ingresso allo sviluppo locale. Le “buone” esperienze “pittizie” 
sono dunque quelle nelle quali le società locali si sono “messe al lavoro” per produrre beni 
pubblici  (costi  del  capitale  e  del  lavoro  più  bassi,  certezza  amministrativa,  fiducia  nel 
rispetto dei tempi ecc.) vitali per l’attivazione di processi di sviluppo. I soggetti pagano un 
costo  nel  breve  periodo  –  le  banche  sotto  forma  di minori  tassi  d’interesse  incassati,  i 
sindacati sotto  forma di minori salari per  i  lavoratori,  i sindaci sotto  forma di perdita di 
discrezionalità amministrativa – che tuttavia sarà ripagato nel lungo periodo attraverso un 
aumento del tasso di crescita e del benessere collettivo. 
Il valore dei PIT  sta nel  credere  che  il  cambiamento  è possibile,  in  tempi  relativamente 
brevi  e  anche  in  contesti  socio‐economici  storicamente  refrattari  allo  sviluppo, 
modificando le abitudini, la mentalità, la cultura, la sfiducia nella cooperazione degli attori 
locali. E che la crescita imprenditoriale non modifica di per sé e da sola il contesto in cui 
opera.  Il PIT,  invece,  investe  sul  cambiamento del  contesto  e  sulla  valorizzazione delle 
risorse  locali  come  fattori  fondamentale per  la  crescita  e per  fare  ciò mette  sullo  stesso 
piano l’investimento sul capitale fisico, umano e sociale di un territorio.