La precettazione nello sciopero nei servizi pubblici essenziali

 5
ordinanza a compiere, eseguire, far eseguire, ordinare, vietare tutto quello 
che contingentemente appare necessario e indispensabile per il 
raggiungimento del fine”
1
. 
Il fondamento del potere di ordinanza, dunque, sta nella legge che lo 
contiene. La legge pone deroghe a se stessa, pertanto  la norma attributiva 
di tale potere è tipicamente norma sulla produzione e non, come tutte le 
altre norme, di produzione. Questo perché, dispone solo che 
l’amministrazione possa intervenire, ma non cosa deve disporre in quella 
determinata situazione, in questo modo l’ordinamento consente che un 
proprio organo divenga fonte di produzione giuridica, anche se 
eccezionalmente e limitatamente. 
Il potere di ordinanza interviene per colmare la lacuna che si forma talvolta 
tra l’ordinamento normativo e lo stato di fatto. 
Le ordinanze di necessità “rispondono ad un compito insostituibile: di 
fungere da valvola nei casi imprevisti in cui la normazione non appronta  
alcun provvedimento necessitato per intervenire” assolvendo così al 
compito di “integrazione delle lacune dell’ordinamento”
2
. 
Questi atti si pongono in una posizione costituzionale difficile: sia perché 
esulano dal principio di legalità, sia perché violano il principio della 
                                                           
1
 RESCIGNO, U. M. “Ordinanze e provvedimenti di necessità ed urgenza” (NNDI, Torino: Utet, 1965, 
vol. XII, p. 91) 
2
 GIANNINI, M. S. Diritto amministrativo, vol. I, Milano, 1970, p.578 
 
 6
gerarchia delle fonti. Tale potere deve comunque sottostare a dei limiti, 
infatti, il potere di ordinanza resta in ogni caso un potere vicario, privo di 
pienezza di potestà legislativa e quindi non può intaccare i cosiddetti 
principi generali, vale a dire la Costituzione. 
Un ulteriore limite è di tipo interno, perché le ordinanze prefettizie devono 
rispondere al principio della ragionevolezza, vale a dire che il potere deve 
essere esercitato in maniera adeguata e proporzionata alle esigenze che ne 
hanno costretto l’uso. 
Proprio in un campo così delicato come quello del diritto di sciopero, che 
per anni ha visto l’assenza di una disciplina legislativa, già indicata da 
tempo dall’art.40 della Costituzione, l’esercizio del potere di ordinanza ha 
dovuto contemperare diritti fondamentali con uno strumento fragile ed 
autoritario al tempo stesso.  
 7
 
I.1.2 La precettazione “prefettizia” 
 
La precettazione, prima della riforma operata con la legge n.146 del 
1990, era disciplinata dall’art.20 del Testo unico della legge comunale e 
provinciale (T.u.l.c.p.), approvato con Regio decreto il 3 marzo 1934, 
n.384
3
. 
Tale norma attribuiva al prefetto, oltre alla funzione surrogatoria del 
Sindaco in ambito comunale (art.55, c.1), il potere di emanare “ordinanze 
di carattere contigibile ed urgente in materia di edilità, polizia locale e 
igiene, per motivi di sanità o di sicurezza pubblica interessanti l’intera 
provincia o più comuni della medesima” (1°c.). 
In base al primo comma di questo articolo, la precettazione incontra due 
limiti, oltre a quello della competenza territoriale (l’intera provincia o più 
comuni della medesima): il primo riguarda le finalità (sanità o sicurezza 
pubblica) ed il secondo limite la competenza per materia (edilità, polizia 
locale e igiene). 
Spesso, tali limiti, sono stati superati ricorrendo al Testo unico delle leggi 
di pubblica sicurezza (T.u.l.p.s.), approvato con R.D. 18 giugno 1931, 
                                                           
3
 Il testo di legge è pubblicato nella G.U. del 21/6/34, n.234 
 8
n.773
4
. Ricorrendo a tale legge abbiamo avuto la precettazione di lavoratori 
in sciopero con la vaga formula della “tutela dell’ordine pubblico”. 
Infatti, l’art.2, non stabiliva alcun limite al potere di precettazione, 
sancendo che “il prefetto nel caso di urgenza o per grave necessità 
pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela 
dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica” (1°c.). 
In questo modo fino al 1990, abbiamo avuto un’“applicazione particolare 
di un istituto di portata generale” 
5
non concepito in funzione dello 
sciopero.  
Come si può notare, infatti, nessuna delle disposizioni in esame utilizza 
termini come sciopero o precettazione, ma fino al 1990 per impedire uno 
sciopero, all’epoca vietato, si è sempre ricorso a queste norme che hanno 
resistito a lungo nel tempo tra le critiche della dottrina e tra le decisioni, 
anche se non sempre coerenti, della giurisprudenza. 
Il fondamento normativo di tale potere è stato a lungo criticato perché 
“essendo ricavato adattando norme del periodo corporativo […], per un 
verso, difficilmente armonizzabile con il restante sistema di 
regolamentazione dello sciopero e per l’altro, scarsamente funzionale alle 
esigenze attuali”6. 
                                                           
4
 Il testo di legge è pubblicato nella G.U. del 26/6/31, n.146 
5
 GIUGNI, G. Diritto sindacale, 1991, p.256 
7
 RUSCIANO, M. “Lo sciopero nei servizi essenziali” (GDLRI, 1988, p 431) 
 
 9
Un sistema di norme, nato durante il fascismo, che ha resistito sia ai 
cambiamenti istituzionali (la Costituzione ed il passaggio alla democrazia) 
che ai cambiamenti della società (aumento dei servizi pubblici e 
sindacalizzazione).  
La precettazione è stata l’unica arma in possesso della pubblica autorità per 
evitare la lesione di beni particolarmente rilevanti per la collettività a causa 
di uno sciopero, anche se il suo uso non è stato molto frequente, quando è 
stata usata “ha spesso dato cattiva prova di sé, risultando intempestiva”
7
. 
Un’altra questione molto importante riguarda gli strumenti di tutela dei 
lavoratori e delle organizzazioni sindacali contro la precettazione. 
L’art.2 del T.u.l.p.s. prevede che “contro i provvedimenti del prefetto chi vi 
ha interesse può presentare ricorso al Ministro per l’Interno”. 
La giurisprudenza, riconoscendo il carattere della definitività ai 
provvedimenti, ha reso possibile, oltre al controllo di legittimità del giudice 
ordinario, l’immediata impugnazione davanti al giudice amministrativo, 
nonché il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. 
La giurisprudenza
8
 ha stabilito l’inapplicabilità dell’art.28 dello “Statuto 
dei lavoratori”, quindi non si può ravvisare una condotta antisindacale nella 
precettazione da parte del prefetto. 
                                                                                                                                                                          
 
7
 ZOPPOLI, A. Art.8 in RUSCIANO, M.-SANTORO PASSARELLI, G. Lo sciopero nei servizi 
essenziali-Commentario alla legge 12 giugno 1990, n.146 Milano: Giuffrè, 1991, n.34, p.108 
8
 Tr. Napoli 23/2/77 n 1425 (DG, 1978, pp. 424-436)  
 10
Infatti, secondo il giudice, il prefetto non può essere considerato un datore 
di lavoro né un suo dipendente, così come non si può fare ricorso all’art.37 
della legge 300/70 che cita “gli altri enti pubblici”, tentando di far rientrare 
tra questi il prefetto. 
 11
 
I.1.3 Il vaglio della Corte Costituzionale  
 
Nonostante le numerose critiche, la Corte dichiarò la legittimità 
costituzionale dell’art.20 del R.D. 383/34 con la sentenza n. 4 del 12/1/77
9
. 
Già in precedenza la Consulta era stata chiamata ad esprimersi sullo 
smisurato potere di cui era titolare il prefetto in virtù dell’art.2 del 
T.u.l.p.s.. 
La Corte, con la sentenza n.8 del 1956
10
, ammise la legittimità dell’art.2 ma 
indicò la necessità di un riesame legislativo della materia che tenesse conto 
del rispetto dei principi generali dell’ordinamento, nonché a limitare nel 
tempo l’efficacia di questi provvedimenti, richiedendo un’adeguata 
motivazione. 
Ma nonostante i suggerimenti della Corte, il legislatore non intervenne e le 
precettazioni continuarono a fondarsi sull’art.2, fu così che la questione ben 
presto si ripropose. 
Con la sentenza n.26 del 1961
11
, la Corte dichiarò l’illegittimità 
costituzionale dell’articolo 2 solo “nei limiti in cui esso attribuisce ai 
prefetti il potere di emettere ordinanze senza il rispetto dei principi 
dell’ordinamento giuridico. Tali principi sono da ritenersi violati a) se sia 
                                                           
9
   La sentenza è pubblicata in Gcost, 1977, I, pp.20-25 e FI, 1977, I, pp.276-278 
10
  La sentenza è pubblicata in FI, 1956, I, 1051
 
 
 12
invaso  il  campo  riservato  all’attività  degli  organi legislativi e degli 
altri  
organi costituzionali dello Stato, b) se, pur conservando alle ordinanze 
prefettizie forma ed effetti di atti amministrativi  ba)  non  siano  osservati  
i  precetti della Costituzione, bb) si sia provveduto nei casi in cui la 
Costituzione stabilisce che la legge disciplini direttamente una determinata 
materia, bc) ovvero nei casi in cui la legge, conferendo al prefetto il potere 
di emettere ordinanze di necessità ed urgenza, non indichi i criteri idonei a 
limitare la discrezionalità”. 
In seguito a questa sentenza, il potere di precettazione basato sull’art.2 del 
T.u.l.p.s. ne uscì fortemente ridimensionato, infatti, i ricorsi alla 
precettazione basati su questa norma si ridussero a pochi casi, di 
conseguenza crebbero le precettazioni fondate sull’art.20 del T.u.l.c.p..  
Ma anche l’utilizzo di questa norma non ebbe vita facile. Nel 1974 il 
prefetto di Rieti ordinò a dodici unità del personale ausiliario di una scuola 
di riprendere il servizio durante uno sciopero a tempo indeterminato. 
Secondo il prefetto, lo sciopero aveva leso il diritto alla salute degli utenti. 
Il pretore di Rieti sollevò la questione di illegittimità costituzionale 
dell’art.20 del R.D. 383 per contrasto con gli artt. 40, 70, 76 e 77 della 
                                                                                                                                                                          
11
  La sentenza è pubblicata in FI, 1961, I, 888 
 
 13
Costituzione, nonché con i principi generali dell’ordinamento 
costituzionale. 
Secondo il pretore, che si richiamava la precedente sentenza n.26/61 in 
relazione all’art.2 T.u.l.p.s., l’ordinanza “consentirebbe l’emanazione da 
parte dell’autorità amministrativa di provvedimenti assolutamente 
discrezionali aventi ad oggetto non solo la concreta limitazione di diritti 
fondamentali (nella specie, il diritto di sciopero) ma anche l’individuazione 
dei casi e delle situazioni in cui tali limitazioni possono essere disposte 
situazioni concrete, materia che la Costituzione stabilisce sia disciplinata 
dalla legge”. 
Ma la Corte non ebbe dubbi nel rigettare la questione, utilizzando diverse 
motivazioni. 
E’ contestata l’equibarabilità tra l’art. 20 T.u.l.c.p. e l’art.2 T.u.l.p.s., 
innanzi tutto perché hanno finalità diverse (tutela dell’incolumità pubblica 
il primo, tutela dell’ordine pubblico, invece, il secondo) e, in secondo 
luogo, comportano un differente grado di delimitazione del potere attribuito 
all’autorità pubblica.  
Questa affermazione smentisce coloro i quali avevano fondato il potere di 
precettazione sull’art.2 al quale molti prefetti avevano fatto ricorso con 
l’avvallo della giurisprudenza amministrativa. 
 14
L’unica cosa che accomuna le due disposizioni riguarda il contenuto dei 
provvedimenti che non mai è prestabilito dalla legge ma è rimesso alla 
scelta discrezionale dell’organo, a seconda delle circostanze, le quali non 
sono né previste né prevedibili.  
Secondo la sentenza n.4/77 della Corte Costituzionale, tale valutazione vale 
anche nei riguardi dell’art.20 T.u.l.p.c. perché le ordinanze di precettazione 
fondate su questa norma “sia che si rivolgano a destinatari determinati, 
prescrivendo loro un comportamento puntuale, sia che dispongano per una 
generalità di soggetti e per una serie di casi possibili, ma sempre entro i 
limiti, anche temporali, della concreta situazione di fatto che si tratta di 
fronteggiare, sono provvedimenti amministrativi, soggetti, come ogni altro, 
ai controlli giurisdizionali esperibili nei confronti di tutti gli atti 
amministrativi”.  
A proposito del contemperamento tra il diritto alla salute e il diritto di 
sciopero non bisogna dimenticare che, con la sentenza n.31 del 1969
12
, la 
Corte Costituzionale affermò che “lo sciopero non può essere esercitato in 
misura lesiva di altri princìpi costituzionali indirizzati alla tutela di beni 
pariordinati a quelli affidati alla tutela di categoria oppure alle esigenze 
necessarie ad assicurare la vita stessa della comunità e dello Stato”. 
                                                           
12
 La sentenza della Corte Costituzionale del 17/3/69, n.31 è pubblicata in Gcost, 1969, p.446-447   
 15
La sentenza n.4/77 escluse l’incostituzionalità, oltre che rispetto all’art.40, 
anche in relazione agli art. 70, 76, e 77 della Costituzione
13
, ed ai principi 
generali dell’ordinamento costituzionale, in quanto “la norma impugnata 
non attribuisce una potestà legislativa bensì una competenza ad emettere 
atti amministrativi di urgenza, sindacabili in sede giurisdizionale in 
situazioni né astrattamente né tempestivamente prevedibili con legge”. 
In merito al presunto contrasto con l’art.40 C., la Corte dichiarò che l’art.20 
T.u.l.p.c. “non ha alcun necessario riferimento al diritto di sciopero, 
l'esercizio del quale può semplicemente rappresentare talora una delle 
svariatissime situazioni suscettibili di dare occasione all’adozione di 
un’ordinanza contingibile ed urgente nelle materie dalla anzidetta 
disposizione indicate ”. 
E siccome il legislatore non aveva provveduto ancora ad emanare la legge 
regolatrice dello sciopero, i limiti “coessenziali” al diritto di sciopero 
(come già indicato nella sentenza n.123 del 1962) vanno pertanto desunti 
dalla legislazione vigente, se compatibili. 
La Corte concluse affermando che i limiti al diritto di sciopero trovano il 
loro fondamento nella Costituzione: la tutela della salute (art.32 C.) e 
l’incolumità delle persone (cui hanno riferimento i motivi di sicurezza), 
                                                           
13
 Ricordiamo che l’art.70 C. affida la funzione legislativa esclusivamente al Parlamento, derogabile con 
la delega al Governo come disciplinato dall’art.76 C. L’art.77 C., invece, disciplina il potere di emanare 
decreti-legge  
 16
espressioni dei diritti inviolabili dell’uomo in base all’art.2 C. e dunque 
preminenti rispetto al diritto di sciopero
14
. 
Nonostante questa importante sentenza, restava un nodo da sciogliere, vale 
a dire se la precettazione affievolisca il diritto di sciopero degradandolo ad 
interesse legittimo, e in tal caso la giurisdizione è del giudice 
amministrativo, oppure la precettazione si limita a riconoscere il 
travalicamento dei limiti “coessenziali” del diritto di sciopero, e n tal caso 
la competenza è del giudice ordinario
 15
. 
La sentenza della Corte fu molto criticata.  
Le risposte della Corte non sembrarono esaustive e soprattutto in contrasto 
con le recenti sentenze, tutte tese a ridurre il potere di emanare ordinanze 
con carattere di necessità ed urgenza
16
.  
Perplessità forti provocò la totale assenza di dubbi attorno 
all’incostituzionalità della norma che viene assolta “con formula piena”
17
. 
Alcuni speravano che il momento storico della regionalizzazione avesse 
potuto spazzare via "un relitto degli ordinamenti del passato” considerato il 
fatto che “i poteri prefettizi (sono) tipici di una amministrazione 
centralizzata ed autoritaria”
18
 
                                                           
14
 Come già ribadito nella sentenza n.123 del 1962 (Gcost, 1962, p.1528 e ss.) 
15
 VALLEBONA, A. Apporto della giurisprudenza costituzionale al diritto del lavoro, 1988, p.113 
16
 POLACCO, P. “Legge e provvedimento amministrativo in materia di sciopero” (Gcost, 1977, I, 
pp.264-279)
 
 
17
 CARLASSARE, L. “Ordinanze prefettizie e diritto di sciopero” (Gcost, 1977, I, pp. 258-263) 
18
 PIZZORUSSO, A. ”Venti anni dopo” (FI, 1977, I, pp.276-277)
 
 
 17
Alcuni commenti furono sarcastici: “La sentenza ha il sapore di un 
ultimatum: mette in mora il legislatore, ma mette alle corde anche il 
sindacato.[…].La riserva di legge è saltata. Rotti gli indugi la Corte si è 
messa  a  cercare  alleati  fuori  dell’ordinamento  giudiziario […]  e  lo ha 
trovato subito, bello e pronto: è un’autorità politico-amministrativa che 
agisce istituzionalmente per fronteggiare situazioni difficili con rozza 
efficacia, ma con la necessaria tempestività e duttilità”
19
. 
Un’altra critica sottolineò che i provvedimenti ex art.20 “possono trovare 
una giustificazione solo in un reale e grave pericolo a cui venga ad essere 
esposta la collettività. […] in tale prospettiva un provvedimento di 
'precettazione’ potrà sottrarsi ai dubbi di illegittimità costituzionale solo 
quando (e nella misura in cui) consenta un efficace intervento reso 
indispensabile dall’esigenza di salvaguardare quegli ‘interessi 
assolutamente preminenti’ messi in pericolo dall’astensione dal lavoro di 
particolari gruppi di lavoratori e non altrimenti tutelabili”
20
  
                                                           
19
 ROMAGNOLI, U. in AAVV (a cura di Branca, G.) Commentario della Costituzione (artt.35-40), 
Bologna-Roma: Zanichelli, 1979, p.318 
20
 CORSO, F. “Sciopero nei pubblici servizi e “precettazione“ prefettizia (DG, 1978, p.433)