La posta elettronica certificata nell'ordinamento giuridico italiano

  
2
costringendo  il  giurista  a  far  proprie  nozioni  tecniche  ed  applicazioni 
informatiche  ritenute  in un primo momento di  scarso  rilievo, avviando  così un 
processo  di metamorfosi.  Lo  sconvolgimento  delle  abitudini  giuridiche,  da  un 
lato, e dall’altro delle convinzioni dottrinali è “figlio” di un processo iniziato anni 
or  sono, ma  che ha  visto  le  sue  applicazioni pratiche  e  tangibili  solo  in questi 
ultimi anni. 
La cornice normativa del processo  in atto è rappresentato, da un  lato, dal 
d.lgs.  7 marzo  2005,  n.  82  rubricato:  “Codice  dell’amministrazione  digitale”
2
, 
dall’altro dal D.P.R. dell’11 Febbraio 2005, n. 68, rubricato “Regolamento recante 
disposizioni per l’utilizzo della Posta Elettronica Certificata, a norma dell’articolo 
27 della legge 16 Gennaio 2003, n. 3”. 
Per quanto riguarda  il primo dato normativo, ossia  il CAD,  il  legislatore ha 
avuto  il  merito  di  raccogliere  le  principali  norme  in  materia  d’utilizzo  delle 
tecnologie  dell’informazione  e  della  comunicazione  nell’ambito  della  pubblica 
amministrazione cercando di conferire organicità e completezza nei confronti di 
una materia nuova e di grande  interesse. Questo rappresenta uno sforzo serio, 
impegnativo ed apprezzabile del legislatore italiano volto a consacrare la materia 
del  diritto  amministrativo  elettronico,  e  che  si  pone  l’obiettivo  di  tradurre  in 
concreto  i  principi  di  trasparenza,  economicità,  semplificazione,  efficienza  ed 
efficacia  dell’azione  amministrativa,  grazie  soprattutto  all’introduzione  dei 
principali  istituti  digitali  introdotti  dal  Codice,  i  quali  mettono  in  luce  le 
potenzialità  e  indicano  le  misure  necessarie  affinché  questi  possano  avere 
concreta realizzazione nella realtà.  
Con  il decreto presidenziale  si è voluto disciplinare  il nuovo  istituto della 
Posta Elettronica Certificata, denominata PEC
3
, attraverso  la quale si attribuisce 
al  cittadino  ovunque  si  trovi,  tramite  un  semplice  click,  di  comunicare 
immediatamente  e  con  un maggiore  valore  giuridico,  attestando  il momento 
dell’invio e della  ricezione, messaggi  in  formato elettronico  sia  con  la pubblica 
amministrazione  che  tra  privati  stessi  e  di  usufruire  dei  servizi  messi  a 
                                                 
2
 Pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 16 maggio 2005 ed entrato in vigore il 1 gennaio 2006. 
3
 Vedi capitolo 2, “Dalla posta elettronica alla posta elettronica certificata”. 
  
3
disposizione  dai  gestori  delle  caselle  di  posta  certificata.  Tale  provvedimento 
permette di conferire valore giuridico alla trasmissione di documenti prodotti ed 
inviati per  via  telematica;  in particolare  il decreto mira  a  regolamentare  i due 
momenti  fondamentali  nella  trasmissione  di  un  documento  in  formato 
elettronico: l’invio e la ricezione. 
E’  importante  sottolineare,  in questo  contesto,  che  il dettato normativo, 
con cui si realizza la presenza di un’amministrazione digitale, non ha una portata 
totalmente  innovativa
4
,  in  quanto  molte  delle  norme  contemplate  erano  già 
esistenti,  come  ad  esempio:  il  documento  informatico,  la  firma  elettronica, 
quella digitale
5
, le quali sono state ampliate ed elaborate in modo più sistematico 
alla luce del nuovo strumento informatico. 
L’elaborato  si  compone  di  quattro  capitoli,  il  primo  dei  quali  mira  ad 
individuare  le  linee  guida  che  hanno  caratterizzato  il  processo 
d’informatizzazione  e  quindi  la  modernizzazione  e  la  trasformazione  della 
pubblica amministrazione in amministrazione “digitale”; in sostanza attraverso il 
rivoluzionario utilizzo di internet è possibile superare le barriere, le distanze e le 
attese  derivanti  dalla  dislocazione  delle  amministrazioni  sul  territorio;  ciò  è 
quanto  viene  disciplinato  dal  Codice  dell’amministrazione  digitale  che 
rappresenta una sorta di “Magna Charta”
6
 delle moderne amministrazioni. 
Dall’esame  del  d.  lgs  2005  n.  82  comprendiamo  quali  sono  i  principali 
strumenti,  introdotti  dal  legislatore  italiano messi  al  servizio del  cambiamento 
della pubblica amministrazione: il documento informatico, le firme elettroniche, 
il procedimento amministrativo elettronico e la posta elettronica certificata. Tali 
                                                 
4
 G. Ziccardi, Manuale breve di informatica giuridica, Giuffrè 2006, pag. 135, De Giovanni nel suo 
scritto  nota  come  già  in  passato,  prima  di  questa  grande  riforma,  il  legislatore  italiano  fosse 
intervenuto  più  volte  al  fine  di  disciplinare  l’utilizzo  dell’informatica  sia  nella  Pubblica 
Amministrazione, sia tra i privati, ma De Giovanni afferma come in passato le varie disposizioni si 
erano  occupate  di  specifiche  questioni  quali  ad  esempio:  documento  informatico,  la  firma 
digitale,  la costituzione dell’AIPA e simili e sottolinea come queste  fossero prive di una visione 
complessiva  e  strategica.  Ciò  ha  portato  alla  necessità  di  una  disciplina  più  congrua,  che 
sfruttasse al meglio l’impulso della digitalizzazione dell’attività amministrativa e quindi da queste 
premesse è nata  l’idea di un “codice” che raccogliesse  in modo organico  le principali norme di 
utilizzo  delle  tecnologie  dell’informazione  e  della  comunicazione  nell’ambito  della  Pubblica 
Amministrazione. 
5
 Vedi capitolo 1 “I nuovi strumenti informatici a supporto della PEC”. 
6
  A. Visco, Il nuovo diritto, rassegna giuridica pratica, pag. 275 
  
4
istituti giuridici sono alla base della riforma informatica della P.A., e non solo, in 
quanto  consentono  di  snellire,  proceduralizzare  e  standardizzare  l’attività 
amministrativa, ma anche di  fornire maggiori garanzie per  ciò  che  concerne  la 
certezza dei documenti amministrativi nella forma elettronica, risultando così più 
affidabili rispetto ai classici atti prodotti in forma cartacea. 
Il  secondo  capitolo  si  apre  concentrando  l’attenzione  sull’origine  della 
posta  elettronica  ovvero  lo  strumento  che  oggi  è  diventato  il  servizio  più 
utilizzato di internet: l’e‐mail, per poi dedicarsi interamente ad uno strumento di 
particolare  importanza per  lo  scambio di atti e documenti  informatici:  la posta 
elettronica certificata.  
L’e‐mail  dal  momento  in  cui  “è  nata”,  ossia  dal  1971  fino  ad  oggi,  è 
diventato  il  principale  strumento  di  comunicazione  tra  persone  ed  aziende, 
infatti è tangibile come questo nuovo strumento tecnologico, nell’arco di breve 
tempo, ha preso il posto non solo delle comunicazioni cartacee come lettere, fax, 
telex,  telegrammi  o  altro,  ma  anche  del  telefono,  permettendo  così  il 
trasferimento di informazioni sensibili e confidenziali; in questo modo l’e‐mail ha 
aumentato  il  traffico  delle  comunicazioni  grazie  soprattutto  alla  velocità  e 
l’immediatezza con cui i messaggi vengono trasferiti dal mittente al destinatario.  
Nonostante l’uso illimitato della posta elettronica tradizionale, il legislatore 
italiano ha ravvisato dei punti deboli dell’e‐mail stessa, in particolare per quanto 
riguarda  la  sicurezza  delle  informazioni  trasmesse,  l’autenticità  dei  dati 
comunicati  in  rete,  ma  soprattutto  la  questione  più  delicata,  consiste  nella 
circostanza che questo strumento non è  in grado di “certificare” e provare con 
fini probatori  il momento dell’invio e della ricezione del messaggio dal mittente 
al  destinatario,  così  come  avviene  con  un  messaggio  spedito  tramite 
raccomandata con ricevuta di ritorno. Al fine di ovviare a tutti questi problemi, il 
legislatore ha introdotta la c.d. Posta Elettronica Certificata: PEC. 
La  PEC  rappresenta  lo  strumento  principe  attorno  al  quale  ruota  la 
trasmissione  degli  atti  informatici  sia  nei  rapporti  tra  le  pubbliche 
amministrazioni ma  anche  tra  i  privati  cittadini,  grazie  alla  quale  l’invio  e  la 
  
5
ricezione dei documenti in formato elettronico avranno valore legale, come una 
ricevuta di ricezione, proprio come avviene con la tradizionale raccomandata con 
avviso di ricevimento rispetto alla lettera con affrancatura ordinaria. 
L’attuale  disciplina  sulla  posta  elettronica  certificata  è  distribuita  su  due 
grandi  disposizioni  normativi,  in  quanto,  da  un  lato  abbiamo  il  Codice 
dell’amministrazione digitale, che contiene norme di rango  legislativo, dall’altro 
c’è  il DPR 11  febbraio 2005, n. 68, che è  il regolamento recante  la disciplina di 
dettaglio. L’emanazione del  regolamento ha preceduto di qualche  settimana  la 
pubblicazione del Codice
7
, ma è anche vero che  i due atti normativi  sono  stati 
redatti contemporaneamente, nello stesso arco di tempo, quindi nell’ambito del 
presente studio possono essere considerati coevi. 
Il capitolo terzo è dedicato  interamente all’analisi e allo studio della posta 
elettronica certificata, la sezione si apre descrivendo le modalità di utilizzo della 
PEC  le  quali  possiamo  classificarle  in  tre  fasi:  la  prima  è  caratterizzata  dalla 
spedizione  del  documento  dal  mittente  al  proprio  gestore  di  PEC,  la  fase 
successiva  è  il  trasferimento  del messaggio  ricevuto  al  destinatario,  la  venuta 
presa in carico  del documento da parte del gestore di PEC del destinatario stesso 
ed infine la consegna del messaggio; la presenza delle ricevute di accettazione e 
prese  in  carico  hanno  un  valore  importante  in  quanto  attribuiscono  valore 
probatorio pieno dell'avvenuta  spedizione del messaggio e dell'eventuale allegata 
documentazione,  al  pari  del  timbro  che  l'ufficio  postale  appone  in  caso  di 
raccomandata con avviso di ricevimento. 
Per  concludere particolare  attenzione  viene  attribuita  sia  ai  gestori delle 
caselle  di  posta  certificata,  i  quali  assumono  un  ruolo  rilevante  per  la 
trasmissione telematica del messaggio, al pari del mittente e del destinatario, sia 
il CNIPA: “Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione”, il 
quale ha  il  compito di  supportare  il Ministro per  l’Innovazione e  le Tecnologie 
nella  proposizione  ed  elaborazione  di  politiche  per  l’ammodernamento  delle 
pubbliche amministrazioni. 
                                                 
7
 Il D.P.R. n. 68/2005 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 28 aprile 2005, n. 97; il d.lgs. n. 
82/2005 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 16 maggio, n. 112. 
  
6
Nel quarto ed ultimo capitolo vengono esaminati gli ambiti di operatività 
della  posta  elettronica  certificata  che  spaziano  dalla  pubblica  amministrazione 
Importante  è  stato  l’intervento  della  PEC  nella  riforma  del  processo  civile 
italiano,  in  quanto  la  nuova  legge:  80/2005  ha  introdotto  nel  nostro  processo 
civile  la  possibilità  di  utilizzare  la  posta  elettronica  ed  il  telefax per  effettuare 
notificazioni  telematiche  di  atti  e  documenti,  infatti  la  presenza  della  posta 
elettronica nel processo civile interessa 6 artt. del codice di rito,  ma la riforma è 
intervenuta su altrettanti momenti del processo. 
Di  non  poco  rilievo  è  stata  la  riforma  del  rito  societario  con  il  d.lgs.  17 
gennaio 2003, n. 5,  infatti  l’art. 17 del  testo normativo  in esame,  in materia di 
notificazioni e comunicazioni processuali già contemplava una disciplina analoga  
a quella del codice di  rito comune. L’articolo  in questione dispone che  tutte  le 
notificazioni e  le comunicazioni alle parti  intervenute possono avvenire  tramite 
telefax, posta elettronica o con scambio diretto tra i difensori.  
Da  non  dimenticare  è  lo  studio  affrontato  da  un  gruppo  di  lavoro 
coordinato da ABILAB,  su due banche pilota  che al  fine di  snellire  i documenti 
cartacei  presenti  all’interno  delle  banche  e  realizzare  un  processo  di 
dematerializzazione  per  favorire  le  comunicazioni  interne  tra  il  personale  e 
quelle esterne con la relativa clientela hanno avuto il merito di inserire il servizio 
di PEC all’interno dell’attività bancaria. 
L’elaborato  si  conclude  esaminando  gli  aspetti  positivi, ma  anche  quelli 
negativi del servizio di PEC e gli eventuali interventi futuri, affinché la PEC possa 
essere uno  strumento utilizzato nel quotidiano non  solo per  scopi  “legali”, ma 
anche per fini privati.  
  
7
CAPITOLO 1 
I NUOVI STRUMENTI INFORMATICI A SUPPORTO DELLA PEC 
 
1.1  Il  cambiamento  della  Pubblica  Amministrazione,  verso  una 
Pubblica Amministrazione digitale 
 
Durante  la  fine  degli  anni  ottanta  e  l’inizio  degli  anni  novanta  nei  Paesi 
Occidentali si è sviluppata l’esigenza di creare un nuovo modello istituzionale nel 
quale  definire  il  ruolo  dei  soggetti  pubblici  all’interno  del  contesto 
socio/economico  e  il  rapporto  tra  le  amministrazioni  centrali  dello  Stato  e  le 
amministrazioni periferiche. 
Questa  esigenza  è  stata  avvertita  in  modo  particolare  dagli  Stati 
appartenenti all’Unione Europea, per i quali i processi di integrazione economica, 
monetaria,  normativa,  sociale  e  culturale  hanno  contribuito  ad  accrescere  la 
necessità di una migliore definizione dei rapporti tra  i singoli Paesi e, all’interno 
degli stessi, tra i diversi soggetti pubblici coinvolti. 
Alle esigenze di definizione del ruolo pubblico nell’economia e nel rapporto 
tra amministrazioni centrali e locali si sono affiancate le necessità di risanamento 
economico/finanziario dei singoli Stati, di miglioramento della qualità del servizio 
pubblico  e  di  ammodernamento  del  funzionamento  della  Pubblica 
Amministrazione. 
I fattori di crisi e le azioni poste in essere per il raggiungimento dei suddetti 
obiettivi sono alla base del processo di cambiamento che ha coinvolto il sistema 
delle amministrazioni pubbliche dei Paesi Occidentali, ed ha impegnato i Governi 
centrali in un’intensa attività legislativa diretta a:  
 ξ  Definire  il  nuovo  ruolo  dell’apparato  pubblico,  sia  esso  centrale  che 
locale, all’interno del sistema economico  in relazione sia ai nuovi bisogni 
espressi dalla comunità, e sia ai cambiamenti registrati nei mercati aventi 
ad oggetto la produzione di servizi di Pubblica Utilità; 
  
8
 ξ  Ridurre il costo delle inefficienze presenti nel Sistema Pubblico; 
 ξ  Migliorare  l’efficienza,  l’efficacia e  l’economicità dell’azione pubblica sul 
territorio; 
 ξ  Avvicinare in senso orizzontale il sistema delle Amministrazioni Pubbliche, 
alle  esigenze  reali  del  cittadino  e  dell’apparato  produttivo  di  ciascun 
paese. 
Il soddisfacimento di questi obiettivi ha determinato l’avviamento di alcuni 
processi di riforma. Attraverso l’azione del legislatore si è cercato di legittimare il 
ricorso  a  nuovi  strumenti  e  di  allentare  i  vincoli  normativi  e  burocratici  che 
spesso  hanno  rallentato  l’avvicinamento  delle  amministrazioni  pubbliche  alle 
mutate esigenze dei bisogni della comunità. 
Il  processo  di  cambiamento  della  Pubblica  Amministrazione  è  stato 
scandito  da  un  percorso  di  riforma  che  ha  coinvolto  la  dimensione  politica, 
l’ordinamento  giuridico,  l’organizzazione  e  la  gestione  delle  amministrazioni 
pubbliche per arrivare a coinvolgere la dimensione culturale interna ed esterna al 
settore pubblico. 
In Italia, nonostante la presenza di un personale qualificato per la funzione 
pubblica,  la  riforma  della  Pubblica  Amministrazione  è  stata  per  troppi  anni 
trascurata  dal  potere  politico  che  ha  rivolto  ad  essa  una  scarsa  e  superficiale 
attenzione. 
Una decisiva inversione di tendenza si è avuta a partire dagli anni novanta
8
, 
quando si è aperta  la strada ad un radicale processo di trasformazione d’ampia 
portata dal carattere organico, ma al tempo stesso frammentario, che ha mutato 
globalmente gli assetti strutturali e gli approcci operativi. Sotto  il primo aspetto 
le  riforme  hanno  interessato  quasi  tutti  gli  apparati  amministrativi,  nonché  la 
struttura  fondamentale  dei  rapporti  tra  lo  Stato  e  le  autonomie,  attuando  un 
ampio decentramento; per quanto riguarda l’aspetto frammentario, invece, non 
si  è  trattato di un’unica  riforma ma di una pluralità di  riassetti  e di  interventi 
normativi  adottati  in  successive  fasi  storiche  infatti,  in  questo  contesto,  il 
                                                 
8
  I. D’Elia  e M.  Pietrangeli,  Il  codice  dell’amministrazione  digitale:  processo  di  semplificazione 
normativa genesi e critiche, op. cit., pag. 16 e ss. 
  
9
Governo  ha  avviato  un’organica  ed  incisiva  serie  di  riforme  che  hanno  preso 
corpo sia in leggi ed atti equiparanti sia in documenti e materiali vari, oltre che in 
direttive del Presidente del Consiglio ed in alcuni «progetti pilota
9
». 
L’obiettivo  da  raggiungere  era  quello  di  riqualificare  l’azione  pubblica,  di 
ritrovare una nuova  legittimazione su cui  fondare  il ruolo delle amministrazioni 
pubbliche centrali e locali e, soprattutto, di creare un’amministrazione flessibile, 
al servizio del cittadino e degli utenti, quale erogatrice di servizi, in un regime di 
efficienza e di economicità delle prestazioni. 
Questo  processo  di  cambiamento  è  stato  favorito  da  un  progressivo 
predominio delle  reti  telematiche di  informatiche nei  rapporti  tra  cittadini  che 
non poteva di certo non coinvolgere, se non con gli opportuni cambiamenti del 
caso, anche  la Pubblica Amministrazione; di  fatto, non vi è un’attività pubblica, 
un esercizio di Pubbliche Podestà, delle prestazioni di servizi e quant’altro attiene 
alla  stessa  organizzazione  che  non  sia  stata  affascinata  dalla  «Rivoluzione 
Informatica». 
L’informatica  ed  internet
10
  rappresentano  le  colonne  portanti  dell’era 
attuale: dotare  la Pubblica Amministrazione di un’interfaccia digitale
11
, significa 
                                                 
9
  I. D’Elia e M. Pietrangelo,  Il  codice dell’amministrazione digitale: processo di  semplificazione 
normativa genesi e  critiche, ult. op.  cit. pag. 14,  Le  riforme  istituzionali e amministrative degli 
anni  ’90  avevano  perseguito  e  realizzato,  in  un’ottica  di  ampio  respiro,  alcune  innovazioni 
decisive  per  la modernizzazione  del  Paese:  dagli  interventi  di  riforme  degli  Enti  Locali  e  dalla 
disciplina  generale  del  procedimento  amministrativo,  ad  un  disegno  organico  di  riforma 
amministrativa con la definizione di criteri e principi sull’impiego dei sistemi informativi pubblici 
automatizzati,  le quali erano volte a conseguire  in modo più razionale, coerente, semplificato e 
democratico  l’attività  amministrativa  stessa,  implicando  un’organizzazione  e  un’integrazione 
efficace  di  archivi,  banche  dati  e  sistemi  informativi  pubblici.  Per  sancire  un  più  stretto 
collegamento tra i due aspetti della modernizzazione della pubblica amministrazione, la legge 23 
ottobre  1992,  delegava  il  governo  ad  emanare  norme  più  razionali  e  stringenti  in  materia, 
finalizzando  direttamente  il  coordinamento  dei  sistemi  informativi  pubblici  alla  garanzia 
dell’integrazione e  interconnessione.  In esecuzione  a  tale delega,  il d.lgs. n. 29/1993 adottava 
ulteriori  criteri  e  corrispondenti  norme  organizzative,  che  si  riflettevano  sull’impiego 
dell’informatica  nell’amministrazione  pubblica;  nello  stesso  anno  il  d.lgs  n.  39/1993, 
rivoluzionando  l’assetto  istituzionale  del  settore  recava  una  prima  disciplina  con  carattere 
sistematico in materia di sistemi informativi pubblici. 
Ruolo  importante,  in questo contesto, è stata attribuita alla  l. 1997/53,  la c.d. Legge Bassanini 
uno, la quale segna la prima fase della digitalizzazione amministrativa. 
10
 C. Paglia, Avvocatura e processo telematico. La firma digitale e il domain name, in Informatica 
e Diritto 2/2000. Internet nasce per esigenze di difesa militare, e cioè per garantire un sistema di 
comunicazione  in  grado di  funzionare  anche  in  caso di attacco nucleare.  L’attuale  internet,  fu 
partorita  nell’ambito  dell’agenzia  che  coordinava  tra  loro  l’esercito,  marina  e  aviazione 
  
10
darle finalmente l’opportunità di porre il cittadino al centro della sua attenzione, 
consentendogli di accedere alle informazioni, di utilizzare i servizi, di influenzare 
le decisioni relative alle varie politiche che lo riguardano, il tutto in tempi brevi e 
con la massima efficienza. 
Così facendo si vuole passare da un’amministrazione dirigistica, verticale e 
segmentata,  ad  un’amministrazione  orizzontale  orientata  al  servizio  e 
caratterizzata  da  fitti  scambi  informativi  tra  le  sue  parti  e  verso  l’ambiente 
esterno.  Per  questo  l’uso  appropriato,  esteso  ed  intenso,  delle  tecnologie 
dell’informazione, rappresenta il punto focale per l’attuazione della riforma della 
Pubblica  Amministrazione,  è  lo  strumento  per  “reinventare
12
”  le modalità  di 
organizzazione e  funzionamento della amministrazioni, e per offrire ai cittadini 
utenti  servizi  più  tempestivi,  qualitativamente migliori  e  facilmente  accessibili 
attraverso l’uso della rete e della comunicazione tecnologica. 
La finalità, senz’altro ambiziosa, è di dotare le pubbliche amministrazioni di 
un sistema completamente digitalizzato, in linea con i continui sviluppi dei servizi 
telematici  ed  informatici,  in  grado  di  contemperare  l’esigenza  di  certezza  e 
trasparenza,  con  quelle  di  celerità,  efficienza  ed  efficacia  dell’azione 
amministrativa,  il  tutto  ovviamente,  all’insegna  del  buon  andamento  della 
macchina burocratica ed organizzativa della Pubblica Amministrazione, della sua 
                                                                                                                                     
americane,  in  seguito  fu  aperta  alle  Università  americane  per  scopi  di  ricerca  scientifica  e 
collegamento  tra  i  poli  universitari,  fino  ad  essere  fruibile  da  chiunque  lo  desideri,  per  uso 
personale o commerciale, a costi che si riducono decisamente di anno in anno e con uno sviluppo 
crescente. 
11
  Sul  punto  vedi:  Dizionario  di  internet  e  delle  reti,  Per  digitale  s’intende  tutto  ciò  che  è 
rappresentato con cifre binarie e numeri, che si contano con le dita, derivante dal  latino digitus: 
dito.  Contrapposto  ad  analogico  il  passaggio  al  digitale  è  chiamato  digitalizzazione,  ossia 
elaborazione delle informazioni tramite la codifica in combinazioni di cifre binarie 0 e 1.    
12
  Intervento  del  Ministro  Franco  Bassanini,  tenuto  a  Napoli  il  17  marzo  2001,  il  Governo 
Elettronico  nelle  parole  del Ministro  della  funzione  pubblica  Bassanini,  si  è  delineato  come 
un’occasione unica ed insostituibile di reinventare il Governo, tenendo conto della vera e propria 
rivoluzione  causata  dalle  tecnologie  e,  soprattutto,  da  Internet,  a  livello  economico,  sociale  e 
politico.  L’E‐Government  “non è più  soltanto  il  rinnovamento  tecnologico del più corposo della 
vecchia  economia.  Deve  essere  invece  considerato  come  l’insieme  di  quelle  nuove  azioni  di 
governo  che  consentono  di  rispondere  adeguatamente  e  tempestivamente,  alle  richieste  di 
Governo  da  parte  degli  attori  sociali  ed  economici  che  cooperano  e  competono  sulle  reti  dei 
mercati globali”. 
  
11
imparzialità e della sua economicità
13
;  in questo senso,  le amministrazioni sono 
sempre più destinate ad usare  le tecnologie informatiche per la formazione e la 
conservazione dei propri atti e per  la raccolta delle  informazioni necessarie alle 
decisioni da assumere
14
.  I documenti e  i dati  in  formato elettronico,  in questo 
modo, saranno direttamente accessibili ai cittadini,  in rapporto all’ampiezza dei 
diritti che saranno loro riconosciuti, a tutela delle proprie situazioni soggettive o 
al  fine di esercitare  il controllo democratico  sull’operato delle amministrazioni. 
L’accesso  alle  informazioni  relative  al  modo  di  svolgimento  delle  funzioni  e 
all’erogazione dei servizi è destinato a semplificare  la vita del cittadino nei suoi 
rapporti  con  l’amministrazione,  fino  alla  vera  e  propria  erogazione  in  rete  di 
determinati  servizi,  quali  ad  esempio  rilascio  dei  certificati,  pagamento 
d’imposte, ecc. 
Su questa  linea,  fondamentale è stata  l’emanazione del Testo Unico sulla 
documentazione amministrativa (T.U.D.A.) con  il D.P.R. del 28 febbraio 2000, n. 
445  che  ha  disciplinato  la  formazione  e  la  conservazione  dei  documenti 
amministrativi  in  previsione  di  una  progressiva  digitalizzazione
15
;  proprio  a 
questo  fine,  parti  importanti  di  tale  disciplina  erano  state  dedicate  alla 
definizione giuridica del documento informatico
16
, della firma elettronica
17
, della 
gestione  informatica  dei  flussi  documentali,  della  tenuta  e  conservazione  dei 
documenti  e  della  semplificazione  della  documentazione  amministrativa.  Tali 
strumenti,  originariamente  pensati  per  affiancare  i  tradizionali  modelli  di 
                                                 
13
 M. Morelli, La seconda fase della digitalizzazione nella pubblica amministrazione tra utopia e 
realtà, disponibile alla pagina: www.giustamm.it 
14
 A. Melonceli,  L’informazione  amministrativa,  Rimini Maggioli  1993,  pag.  38  e  ss.,  anche  la 
Commissione  europea  ha  avuto  modo  di  evidenziare  come  l’applicazione  delle  tecnologie 
dell’informazione  e  della  comunicazione,  il  c.d.  ICT,  al  funzionamento  dell’amministrazione 
rappresenti  una  sfida  notevole  per  il  settore  pubblico,  chiamato  a  far  fronte  alle  crescenti 
aspettative dei cittadini sia in termini di miglioramento della qualità dei servizi e delle prestazioni 
erogate,  sia  in  termini  di  abbattimento  dei  costi.  Della  stessa  opinione:  Codice 
dell’amministrazione digitale commento al d.lgs. 7 marzo 2005, n.82, Maggioli editore, 2005. 
15
 Riguardo il D.P.R..  445/2000 vedi: G. Arena, M. Bombardelli, M. P. Guerra, La documentazione 
amministrativa, Rimini Maggioli 2001. 
16
  In  riferimento  al  documento  informatico  vedi  capitolo  1  “I  nuovi  strumenti  informatici  a 
supporto della PEC”, par. 1.3, “Dal documento tradizionale al documento informatico”. 
17
  In  riferimento  alla  firma  elettronica  vedi  par.  1.3,  di  questo  capitolo,  “Dal  documento 
tradizionale al documento informatico”. 
  
12
gestione  dei  procedimenti  amministrativi,  come  semplici  possibilità  aggiuntive 
per  le  pubbliche  amministrazioni,  sono  destinati  a  costituirne  il  solo  ed  unico 
modus operandi
18
. 
Ai fini del passaggio dalla prima alla seconda fase della digitalizzazione della 
pubblica  amministrazione  e  per  il  progressivo  sviluppo  dell’e‐government
19
  il 
legislatore italiano si è impegnato al fine di dar vita ad una normativa specifica in 
materia  di  diritto  amministrativo  e  utilizzo  delle  nuove  tecnologie,  emanando 
così il d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 il c.d. Codice dell’Amministrazione Digitale, con 
cui  gli  istituti  disciplinati  acquistano  dignità  di  strumenti  primari  per  il 
perseguimento degli obiettivi dell’azione amministrativa: efficacia, economicità, 
trasparenza e semplificazione
20
. 
 
1.2 La posta elettronica certificata, cenni introduttivi 
 
Il  legislatore del Codice dell’Amministrazione Digitale, dopo aver dedicato  
la prima parte del testo normativo, alla trattazione del diritto dei cittadini e delle 
imprese,  all’uso  delle  tecnologie  telematiche  nelle  comunicazioni  con  le 
pubbliche  amministrazioni  centrali  e  con  i  gestori  di  pubblici  servizi  statali,  in 
modo programmatico ed enfatico
21
, dispone, al Capo  IV dedicato agli strumenti 
di trasmissione del documento informatico
22
, che gli interessati debbano avere la 
                                                 
18
 M. Morelli, La seconda fase della digitalizzazione nella pubblica amministrazione tra utopia e 
realtà, op. cit 
19
F.  Merloni,  Introduzione  all’e‐government.  Pubbliche  amministrazioni  e  società 
dell’informazione, Giappichelli 2005, pag. 7, Per e‐government s’intendono tutte le politiche che 
attengono all’introduzione delle ICT nelle pubbliche amministrazioni al fine di migliorare i servizi 
resi al cittadino, aumentandone la funzionalità. Il termine inglese deriva da “governmet” che può 
significare  sia  governo  che  amministrazione, mentre  il  prefisso  “e”  sta  per  “electronic”ed  è 
utilizzato  per  designare  determinate  attività  svolte  tramite  internet,  reperibile  sul  sito 
www.wikipedia.it 
20
C.  Giurdanella,  E.  Guarnacia,  Il  diritto  all’uso  delle  tecnologie,  disponibile  sul  sito 
www.puntoinformatico.it. 
21
E.  De  Giovanni,  Il  “Codice  dell’amministrazione  digitale”:  prime  impressioni,  in  Diritto 
dell’internet, 2005, pag. 227,  le norme dai toni enfatici “apparivano tuttavia necessarie data  la 
novità del testo e comunque passibili di un’azione concretizzatrice ad opera dei successivi decreti 
ministeriali”. 
22
 C. Giurdanella, E. Guarnacia, Il diritto pubblico dell’informatica nel d.lgs. 82/2005: rilievi critici, 
in informatica e diritto 1/2005, Circa l’attività amministrativa, infatti, viene ribadito il principio già 
  
13
possibilità di esercitare  la partecipazione procedimentale ed  il diritto di accesso 
per mezzo degli strumenti informatici e che lo Stato debba favorire ogni forma di 
uso  delle  nuove  tecnologie  per  garantire  una  maggiore  partecipazione  dei 
cittadini al processo democratico. 
L’informatizzazione dell’attività amministrativa, se da un  lato ha prodotto 
la  dematerializzazione  della  documentazione
23
;  dall’altro  lato,  ai  fini  dello 
svolgimento  dell’attività  amministrativa  digitalizzata,  ha  dato  vita  alla 
circolazione telematica
24
.  
La  circolazione  telematica  della  documentazione  amministrativa 
dematerializzata  riguarda  i  profili  della  dinamica  documentale
25
,  che  consiste: 
nella  trasmissione  telematica  della  documentazione  dai  privati,  siano  essi 
cittadini o imprese, alle amministrazioni pubbliche; oppure nella trasmissione dei 
documenti  dalle  amministrazioni  ai  privati;  o  ancora,  nella  circolazione  della 
documentazione  amministrativa  tra  le  amministrazioni  pubbliche  ordinate  allo 
svolgimento di procedimenti e di attività amministrative.  
Nell’ambito  della  dinamica  documentale  assume  rilevanza  strategica  la 
disciplina  della  Posta  Elettronica  Certificata
26
,  intesa  come  strumento  di 
circolazione  telematica  della  documentazione  amministrativa  tra  le 
amministrazioni  pubbliche  e  tra  queste  e  i  privati  caratterizzati  da  requisiti 
rafforzati  di  certezza,  in  particolare,  la  certificazione  della  spedizione  e  del 
                                                                                                                                     
affermato  precedentemente  all’art.  43,  comma  6  del  Testo  Unico  sulla  documentazione 
amministrativa, secondo cui i documenti trasmessi ad una pubblica amministrazione, con mezzo 
telematico o  informatico  idoneo  ad  accertarne  la  fonte di provenienza,  soddisfano  il  requisito 
della  forma  scritta  e  la  loro  trasmissione  non  deve  essere  seguita  da  quella  del  documento 
originale.  
23
  Il  punto  è  stato  già  citato  precedentemente  nel  par.  1.3  “Dal  documento  tradizionale  al 
documento informatico”. 
24
 G. Cammorota, Circolazione cartacea e circolazione telematica delle certezze pubbliche, in Foro 
amministrativo  TAR  2004,  n.  11,  la  circolazione  di  documentazione  amministrativa  tra 
amministrazioni pubbliche può dar luogo, rispettivamente, a rapporti intraorganici, interorganici, 
intersoggettivi, a secondo che  la circolazione abbia  luogo tra uffici di un medesimo organo, tra 
organi di un medesimo ente, o tra enti pubblici diversi. 
25
  G.  Cammarota,  La  disciplina  della  posta  elettronica  certificata,  in  Giornale  di  diritto 
amministrativo, 9/2005, pagg. 917, al contrario dell’informatizzazione dell’attività amministrativa 
che  riguarda  i  profili  statici  del  documento:  la  formazione  dei  documenti  informatici,  la  loro 
sottoscrizione elettronica, la creazione di basi documentali pubblici mediante archivi digitali e la 
generazione automatica degli archivi digitali, mediante l’informatizzazione dei protocolli. 
26
 Vedi cap. 2 “Il passaggio dalla posta elettronica alla posta elettronica certificata”. 
  
14
ricevimento  della  comunicazione,  ovvero  della  notificazione  di  documenti  per 
mezzo posta.  Inoltre  lo  strumento di posta elettronica certificata  rientra  tra gli 
strumenti,  descritti  dal  Codice,  idonei  per  la  comunicazione  che  richiedono  il 
requisito  della  forma  scritta  e  dell’identificazione  della  fonte  di  provenienza 
come requisito di validità. 
Prima dell’intervento del  legislatore  il mezzo di comunicazione più diffuso 
per la sua economicità e l'immediatezza di trasmissione era la semplice e‐mail, la 
quale presenta dei punti deboli, quali, ad esempio,  la possibilità di  falsificare  il 
mittente  o  l'orario  di  invio;  questi  sono  state  le  ragioni  che  hanno  indotto  a 
ricercare forme di comunicazione più sicura, quale la posta elettronica certificata 
PEC,  nata  per  assicurare  agli  utenti  la  certezza,  il  valore  legale,  l'invio  e  la 
consegna dei messaggi e‐mail al destinatario. 
In definitiva  la PEC altro non è che un sistema di posta, caratterizzata da 
proprie  regole  tecniche  e  giuridiche,  la  quale  fornisce  al  mittente 
documentazione  elettronica  attestante,  con  pieno  valore  legale,  l’invio  e  la 
consegna di messaggi e‐mail; quindi  l’ordinaria posta elettronica diventa posta 
certificata paragonata ad una normale raccomandata  con avviso di ricevimento. 
L’istituto della PEC trova una sua esplicita regolamentazione non solo negli 
articoli del Codice dell’Amministrazione Digitale, dedicati espressamente a  tale 
istituto, ma  lo scenario normativo è stato ulteriormente arricchito con  il D.P.R. 
68/2005 “Regolamento  recante disposizioni per  l’utilizzo della posta elettronica 
Certificata” entrato in vigore il 13 maggio 2005. 
Prima di parlare e di esaminare il meccanismo di funzionamento della PEC 
con  i suoi relativi vantaggi e svantaggi è opportuno soffermare ad analizzare gli 
“strumenti  tecnici”  che  hanno  consentito  alla  nascita  e  al  relativo  sviluppo  di 
questo  meccanismo  moderno,  quali  ad  esempio:  il  documento  informatico, 
oggetto di  trasmissione per  via  telematica;  la  firma digitale e  il  relativo  valore 
probatorio del documento firmato con tale supporto tecnologico. 
 
 
  
15
1.3 Dal documento tradizionale al documento informatico 
 
Il  legislatore  italiano a fronte dell’informatizzazione e della digitalizzazione 
della pubblica amministrazione ha sentito  l’esigenza di creare degli strumenti e 
dei mezzi  che  fossero  idonei a  soddisfare  l’esigenza di  celerità,  trasparenza ed 
efficienza  dell’attività  amministrativa  stessa.  L’informatizzazione  dell’attività 
amministrativa ha prodotto  la c.d. dematerializzazione della documentazione
27
, 
creando accanto al documento cartaceo il documento informatico. L’analisi della 
disciplina relativa al documento informatico presuppone però la definizione della 
nozione di documento. 
Fin dalle origini  il concetto di documento s’identificava comunemente con 
la  parola  carta,  questa  non  è  una  semplice  affermazione  di  tipo  dialettico  in 
quanto  in epoca medievale  il  termine  charta  indicava quel documento  redatto 
con  forme  idonee al  fine di garantire  l’autenticità per perfezionare un negozio 
giuridico e costituire  testimonianza autentica di un evento, con  la conseguente 
possibilità  di  produzione  in  giudizio. Alla  parola  documento  sono  attribuiti  più 
significati:  da  un  lato  viene  considerato  come  “ogni  mezzo  che  consente  di 
tramandare  la  memoria  di  un  fatto,  provandone  l'esattezza  e  le  modalità; 
oppure come  testimonianza di qualunque genere che appartenendo a un dato 
ambiente  o  periodo  o  civiltà,  ne  è  espressione  e  in  qualche  modo  lo 
rappresenta e  consente di  conoscerlo”; altri  lo considerano “come qualunque 
oggetto materiale  che  può  essere  usato,  in  originale  o  in  riproduzione,  come 
strumento  di  studio,  di  consultazione,  di  indagine  o  come  sussidio  per 
determinate  ricerche”;  per  concludere  viene  interpretato  “come  una  prova, 
dimostrazione, testimonianza, attestazione, indizio. Oggetto che serve a provare, 
dimostrare, attestare qualcosa”
28
. 
 
 
  
                                                 
27
 G. Cammorota, Circolazione cartacea e circolazione telematica delle certezze pubbliche, op. cit. 
28
 S. Battaglia, Grande dizionario della lingua italiana, vol. IV, Torino, UTET, 1966, p. 895.