2
costringendo il giurista a far proprie nozioni tecniche ed applicazioni
informatiche ritenute in un primo momento di scarso rilievo, avviando così un
processo di metamorfosi. Lo sconvolgimento delle abitudini giuridiche, da un
lato, e dall’altro delle convinzioni dottrinali è “figlio” di un processo iniziato anni
or sono, ma che ha visto le sue applicazioni pratiche e tangibili solo in questi
ultimi anni.
La cornice normativa del processo in atto è rappresentato, da un lato, dal
d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 rubricato: “Codice dell’amministrazione digitale”
2
,
dall’altro dal D.P.R. dell’11 Febbraio 2005, n. 68, rubricato “Regolamento recante
disposizioni per l’utilizzo della Posta Elettronica Certificata, a norma dell’articolo
27 della legge 16 Gennaio 2003, n. 3”.
Per quanto riguarda il primo dato normativo, ossia il CAD, il legislatore ha
avuto il merito di raccogliere le principali norme in materia d’utilizzo delle
tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’ambito della pubblica
amministrazione cercando di conferire organicità e completezza nei confronti di
una materia nuova e di grande interesse. Questo rappresenta uno sforzo serio,
impegnativo ed apprezzabile del legislatore italiano volto a consacrare la materia
del diritto amministrativo elettronico, e che si pone l’obiettivo di tradurre in
concreto i principi di trasparenza, economicità, semplificazione, efficienza ed
efficacia dell’azione amministrativa, grazie soprattutto all’introduzione dei
principali istituti digitali introdotti dal Codice, i quali mettono in luce le
potenzialità e indicano le misure necessarie affinché questi possano avere
concreta realizzazione nella realtà.
Con il decreto presidenziale si è voluto disciplinare il nuovo istituto della
Posta Elettronica Certificata, denominata PEC
3
, attraverso la quale si attribuisce
al cittadino ovunque si trovi, tramite un semplice click, di comunicare
immediatamente e con un maggiore valore giuridico, attestando il momento
dell’invio e della ricezione, messaggi in formato elettronico sia con la pubblica
amministrazione che tra privati stessi e di usufruire dei servizi messi a
2
Pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 16 maggio 2005 ed entrato in vigore il 1 gennaio 2006.
3
Vedi capitolo 2, “Dalla posta elettronica alla posta elettronica certificata”.
3
disposizione dai gestori delle caselle di posta certificata. Tale provvedimento
permette di conferire valore giuridico alla trasmissione di documenti prodotti ed
inviati per via telematica; in particolare il decreto mira a regolamentare i due
momenti fondamentali nella trasmissione di un documento in formato
elettronico: l’invio e la ricezione.
E’ importante sottolineare, in questo contesto, che il dettato normativo,
con cui si realizza la presenza di un’amministrazione digitale, non ha una portata
totalmente innovativa
4
, in quanto molte delle norme contemplate erano già
esistenti, come ad esempio: il documento informatico, la firma elettronica,
quella digitale
5
, le quali sono state ampliate ed elaborate in modo più sistematico
alla luce del nuovo strumento informatico.
L’elaborato si compone di quattro capitoli, il primo dei quali mira ad
individuare le linee guida che hanno caratterizzato il processo
d’informatizzazione e quindi la modernizzazione e la trasformazione della
pubblica amministrazione in amministrazione “digitale”; in sostanza attraverso il
rivoluzionario utilizzo di internet è possibile superare le barriere, le distanze e le
attese derivanti dalla dislocazione delle amministrazioni sul territorio; ciò è
quanto viene disciplinato dal Codice dell’amministrazione digitale che
rappresenta una sorta di “Magna Charta”
6
delle moderne amministrazioni.
Dall’esame del d. lgs 2005 n. 82 comprendiamo quali sono i principali
strumenti, introdotti dal legislatore italiano messi al servizio del cambiamento
della pubblica amministrazione: il documento informatico, le firme elettroniche,
il procedimento amministrativo elettronico e la posta elettronica certificata. Tali
4
G. Ziccardi, Manuale breve di informatica giuridica, Giuffrè 2006, pag. 135, De Giovanni nel suo
scritto nota come già in passato, prima di questa grande riforma, il legislatore italiano fosse
intervenuto più volte al fine di disciplinare l’utilizzo dell’informatica sia nella Pubblica
Amministrazione, sia tra i privati, ma De Giovanni afferma come in passato le varie disposizioni si
erano occupate di specifiche questioni quali ad esempio: documento informatico, la firma
digitale, la costituzione dell’AIPA e simili e sottolinea come queste fossero prive di una visione
complessiva e strategica. Ciò ha portato alla necessità di una disciplina più congrua, che
sfruttasse al meglio l’impulso della digitalizzazione dell’attività amministrativa e quindi da queste
premesse è nata l’idea di un “codice” che raccogliesse in modo organico le principali norme di
utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’ambito della Pubblica
Amministrazione.
5
Vedi capitolo 1 “I nuovi strumenti informatici a supporto della PEC”.
6
A. Visco, Il nuovo diritto, rassegna giuridica pratica, pag. 275
4
istituti giuridici sono alla base della riforma informatica della P.A., e non solo, in
quanto consentono di snellire, proceduralizzare e standardizzare l’attività
amministrativa, ma anche di fornire maggiori garanzie per ciò che concerne la
certezza dei documenti amministrativi nella forma elettronica, risultando così più
affidabili rispetto ai classici atti prodotti in forma cartacea.
Il secondo capitolo si apre concentrando l’attenzione sull’origine della
posta elettronica ovvero lo strumento che oggi è diventato il servizio più
utilizzato di internet: l’e‐mail, per poi dedicarsi interamente ad uno strumento di
particolare importanza per lo scambio di atti e documenti informatici: la posta
elettronica certificata.
L’e‐mail dal momento in cui “è nata”, ossia dal 1971 fino ad oggi, è
diventato il principale strumento di comunicazione tra persone ed aziende,
infatti è tangibile come questo nuovo strumento tecnologico, nell’arco di breve
tempo, ha preso il posto non solo delle comunicazioni cartacee come lettere, fax,
telex, telegrammi o altro, ma anche del telefono, permettendo così il
trasferimento di informazioni sensibili e confidenziali; in questo modo l’e‐mail ha
aumentato il traffico delle comunicazioni grazie soprattutto alla velocità e
l’immediatezza con cui i messaggi vengono trasferiti dal mittente al destinatario.
Nonostante l’uso illimitato della posta elettronica tradizionale, il legislatore
italiano ha ravvisato dei punti deboli dell’e‐mail stessa, in particolare per quanto
riguarda la sicurezza delle informazioni trasmesse, l’autenticità dei dati
comunicati in rete, ma soprattutto la questione più delicata, consiste nella
circostanza che questo strumento non è in grado di “certificare” e provare con
fini probatori il momento dell’invio e della ricezione del messaggio dal mittente
al destinatario, così come avviene con un messaggio spedito tramite
raccomandata con ricevuta di ritorno. Al fine di ovviare a tutti questi problemi, il
legislatore ha introdotta la c.d. Posta Elettronica Certificata: PEC.
La PEC rappresenta lo strumento principe attorno al quale ruota la
trasmissione degli atti informatici sia nei rapporti tra le pubbliche
amministrazioni ma anche tra i privati cittadini, grazie alla quale l’invio e la
5
ricezione dei documenti in formato elettronico avranno valore legale, come una
ricevuta di ricezione, proprio come avviene con la tradizionale raccomandata con
avviso di ricevimento rispetto alla lettera con affrancatura ordinaria.
L’attuale disciplina sulla posta elettronica certificata è distribuita su due
grandi disposizioni normativi, in quanto, da un lato abbiamo il Codice
dell’amministrazione digitale, che contiene norme di rango legislativo, dall’altro
c’è il DPR 11 febbraio 2005, n. 68, che è il regolamento recante la disciplina di
dettaglio. L’emanazione del regolamento ha preceduto di qualche settimana la
pubblicazione del Codice
7
, ma è anche vero che i due atti normativi sono stati
redatti contemporaneamente, nello stesso arco di tempo, quindi nell’ambito del
presente studio possono essere considerati coevi.
Il capitolo terzo è dedicato interamente all’analisi e allo studio della posta
elettronica certificata, la sezione si apre descrivendo le modalità di utilizzo della
PEC le quali possiamo classificarle in tre fasi: la prima è caratterizzata dalla
spedizione del documento dal mittente al proprio gestore di PEC, la fase
successiva è il trasferimento del messaggio ricevuto al destinatario, la venuta
presa in carico del documento da parte del gestore di PEC del destinatario stesso
ed infine la consegna del messaggio; la presenza delle ricevute di accettazione e
prese in carico hanno un valore importante in quanto attribuiscono valore
probatorio pieno dell'avvenuta spedizione del messaggio e dell'eventuale allegata
documentazione, al pari del timbro che l'ufficio postale appone in caso di
raccomandata con avviso di ricevimento.
Per concludere particolare attenzione viene attribuita sia ai gestori delle
caselle di posta certificata, i quali assumono un ruolo rilevante per la
trasmissione telematica del messaggio, al pari del mittente e del destinatario, sia
il CNIPA: “Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione”, il
quale ha il compito di supportare il Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie
nella proposizione ed elaborazione di politiche per l’ammodernamento delle
pubbliche amministrazioni.
7
Il D.P.R. n. 68/2005 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 28 aprile 2005, n. 97; il d.lgs. n.
82/2005 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 16 maggio, n. 112.
6
Nel quarto ed ultimo capitolo vengono esaminati gli ambiti di operatività
della posta elettronica certificata che spaziano dalla pubblica amministrazione
Importante è stato l’intervento della PEC nella riforma del processo civile
italiano, in quanto la nuova legge: 80/2005 ha introdotto nel nostro processo
civile la possibilità di utilizzare la posta elettronica ed il telefax per effettuare
notificazioni telematiche di atti e documenti, infatti la presenza della posta
elettronica nel processo civile interessa 6 artt. del codice di rito, ma la riforma è
intervenuta su altrettanti momenti del processo.
Di non poco rilievo è stata la riforma del rito societario con il d.lgs. 17
gennaio 2003, n. 5, infatti l’art. 17 del testo normativo in esame, in materia di
notificazioni e comunicazioni processuali già contemplava una disciplina analoga
a quella del codice di rito comune. L’articolo in questione dispone che tutte le
notificazioni e le comunicazioni alle parti intervenute possono avvenire tramite
telefax, posta elettronica o con scambio diretto tra i difensori.
Da non dimenticare è lo studio affrontato da un gruppo di lavoro
coordinato da ABILAB, su due banche pilota che al fine di snellire i documenti
cartacei presenti all’interno delle banche e realizzare un processo di
dematerializzazione per favorire le comunicazioni interne tra il personale e
quelle esterne con la relativa clientela hanno avuto il merito di inserire il servizio
di PEC all’interno dell’attività bancaria.
L’elaborato si conclude esaminando gli aspetti positivi, ma anche quelli
negativi del servizio di PEC e gli eventuali interventi futuri, affinché la PEC possa
essere uno strumento utilizzato nel quotidiano non solo per scopi “legali”, ma
anche per fini privati.
7
CAPITOLO 1
I NUOVI STRUMENTI INFORMATICI A SUPPORTO DELLA PEC
1.1 Il cambiamento della Pubblica Amministrazione, verso una
Pubblica Amministrazione digitale
Durante la fine degli anni ottanta e l’inizio degli anni novanta nei Paesi
Occidentali si è sviluppata l’esigenza di creare un nuovo modello istituzionale nel
quale definire il ruolo dei soggetti pubblici all’interno del contesto
socio/economico e il rapporto tra le amministrazioni centrali dello Stato e le
amministrazioni periferiche.
Questa esigenza è stata avvertita in modo particolare dagli Stati
appartenenti all’Unione Europea, per i quali i processi di integrazione economica,
monetaria, normativa, sociale e culturale hanno contribuito ad accrescere la
necessità di una migliore definizione dei rapporti tra i singoli Paesi e, all’interno
degli stessi, tra i diversi soggetti pubblici coinvolti.
Alle esigenze di definizione del ruolo pubblico nell’economia e nel rapporto
tra amministrazioni centrali e locali si sono affiancate le necessità di risanamento
economico/finanziario dei singoli Stati, di miglioramento della qualità del servizio
pubblico e di ammodernamento del funzionamento della Pubblica
Amministrazione.
I fattori di crisi e le azioni poste in essere per il raggiungimento dei suddetti
obiettivi sono alla base del processo di cambiamento che ha coinvolto il sistema
delle amministrazioni pubbliche dei Paesi Occidentali, ed ha impegnato i Governi
centrali in un’intensa attività legislativa diretta a:
ξ Definire il nuovo ruolo dell’apparato pubblico, sia esso centrale che
locale, all’interno del sistema economico in relazione sia ai nuovi bisogni
espressi dalla comunità, e sia ai cambiamenti registrati nei mercati aventi
ad oggetto la produzione di servizi di Pubblica Utilità;
8
ξ Ridurre il costo delle inefficienze presenti nel Sistema Pubblico;
ξ Migliorare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione pubblica sul
territorio;
ξ Avvicinare in senso orizzontale il sistema delle Amministrazioni Pubbliche,
alle esigenze reali del cittadino e dell’apparato produttivo di ciascun
paese.
Il soddisfacimento di questi obiettivi ha determinato l’avviamento di alcuni
processi di riforma. Attraverso l’azione del legislatore si è cercato di legittimare il
ricorso a nuovi strumenti e di allentare i vincoli normativi e burocratici che
spesso hanno rallentato l’avvicinamento delle amministrazioni pubbliche alle
mutate esigenze dei bisogni della comunità.
Il processo di cambiamento della Pubblica Amministrazione è stato
scandito da un percorso di riforma che ha coinvolto la dimensione politica,
l’ordinamento giuridico, l’organizzazione e la gestione delle amministrazioni
pubbliche per arrivare a coinvolgere la dimensione culturale interna ed esterna al
settore pubblico.
In Italia, nonostante la presenza di un personale qualificato per la funzione
pubblica, la riforma della Pubblica Amministrazione è stata per troppi anni
trascurata dal potere politico che ha rivolto ad essa una scarsa e superficiale
attenzione.
Una decisiva inversione di tendenza si è avuta a partire dagli anni novanta
8
,
quando si è aperta la strada ad un radicale processo di trasformazione d’ampia
portata dal carattere organico, ma al tempo stesso frammentario, che ha mutato
globalmente gli assetti strutturali e gli approcci operativi. Sotto il primo aspetto
le riforme hanno interessato quasi tutti gli apparati amministrativi, nonché la
struttura fondamentale dei rapporti tra lo Stato e le autonomie, attuando un
ampio decentramento; per quanto riguarda l’aspetto frammentario, invece, non
si è trattato di un’unica riforma ma di una pluralità di riassetti e di interventi
normativi adottati in successive fasi storiche infatti, in questo contesto, il
8
I. D’Elia e M. Pietrangeli, Il codice dell’amministrazione digitale: processo di semplificazione
normativa genesi e critiche, op. cit., pag. 16 e ss.
9
Governo ha avviato un’organica ed incisiva serie di riforme che hanno preso
corpo sia in leggi ed atti equiparanti sia in documenti e materiali vari, oltre che in
direttive del Presidente del Consiglio ed in alcuni «progetti pilota
9
».
L’obiettivo da raggiungere era quello di riqualificare l’azione pubblica, di
ritrovare una nuova legittimazione su cui fondare il ruolo delle amministrazioni
pubbliche centrali e locali e, soprattutto, di creare un’amministrazione flessibile,
al servizio del cittadino e degli utenti, quale erogatrice di servizi, in un regime di
efficienza e di economicità delle prestazioni.
Questo processo di cambiamento è stato favorito da un progressivo
predominio delle reti telematiche di informatiche nei rapporti tra cittadini che
non poteva di certo non coinvolgere, se non con gli opportuni cambiamenti del
caso, anche la Pubblica Amministrazione; di fatto, non vi è un’attività pubblica,
un esercizio di Pubbliche Podestà, delle prestazioni di servizi e quant’altro attiene
alla stessa organizzazione che non sia stata affascinata dalla «Rivoluzione
Informatica».
L’informatica ed internet
10
rappresentano le colonne portanti dell’era
attuale: dotare la Pubblica Amministrazione di un’interfaccia digitale
11
, significa
9
I. D’Elia e M. Pietrangelo, Il codice dell’amministrazione digitale: processo di semplificazione
normativa genesi e critiche, ult. op. cit. pag. 14, Le riforme istituzionali e amministrative degli
anni ’90 avevano perseguito e realizzato, in un’ottica di ampio respiro, alcune innovazioni
decisive per la modernizzazione del Paese: dagli interventi di riforme degli Enti Locali e dalla
disciplina generale del procedimento amministrativo, ad un disegno organico di riforma
amministrativa con la definizione di criteri e principi sull’impiego dei sistemi informativi pubblici
automatizzati, le quali erano volte a conseguire in modo più razionale, coerente, semplificato e
democratico l’attività amministrativa stessa, implicando un’organizzazione e un’integrazione
efficace di archivi, banche dati e sistemi informativi pubblici. Per sancire un più stretto
collegamento tra i due aspetti della modernizzazione della pubblica amministrazione, la legge 23
ottobre 1992, delegava il governo ad emanare norme più razionali e stringenti in materia,
finalizzando direttamente il coordinamento dei sistemi informativi pubblici alla garanzia
dell’integrazione e interconnessione. In esecuzione a tale delega, il d.lgs. n. 29/1993 adottava
ulteriori criteri e corrispondenti norme organizzative, che si riflettevano sull’impiego
dell’informatica nell’amministrazione pubblica; nello stesso anno il d.lgs n. 39/1993,
rivoluzionando l’assetto istituzionale del settore recava una prima disciplina con carattere
sistematico in materia di sistemi informativi pubblici.
Ruolo importante, in questo contesto, è stata attribuita alla l. 1997/53, la c.d. Legge Bassanini
uno, la quale segna la prima fase della digitalizzazione amministrativa.
10
C. Paglia, Avvocatura e processo telematico. La firma digitale e il domain name, in Informatica
e Diritto 2/2000. Internet nasce per esigenze di difesa militare, e cioè per garantire un sistema di
comunicazione in grado di funzionare anche in caso di attacco nucleare. L’attuale internet, fu
partorita nell’ambito dell’agenzia che coordinava tra loro l’esercito, marina e aviazione
10
darle finalmente l’opportunità di porre il cittadino al centro della sua attenzione,
consentendogli di accedere alle informazioni, di utilizzare i servizi, di influenzare
le decisioni relative alle varie politiche che lo riguardano, il tutto in tempi brevi e
con la massima efficienza.
Così facendo si vuole passare da un’amministrazione dirigistica, verticale e
segmentata, ad un’amministrazione orizzontale orientata al servizio e
caratterizzata da fitti scambi informativi tra le sue parti e verso l’ambiente
esterno. Per questo l’uso appropriato, esteso ed intenso, delle tecnologie
dell’informazione, rappresenta il punto focale per l’attuazione della riforma della
Pubblica Amministrazione, è lo strumento per “reinventare
12
” le modalità di
organizzazione e funzionamento della amministrazioni, e per offrire ai cittadini
utenti servizi più tempestivi, qualitativamente migliori e facilmente accessibili
attraverso l’uso della rete e della comunicazione tecnologica.
La finalità, senz’altro ambiziosa, è di dotare le pubbliche amministrazioni di
un sistema completamente digitalizzato, in linea con i continui sviluppi dei servizi
telematici ed informatici, in grado di contemperare l’esigenza di certezza e
trasparenza, con quelle di celerità, efficienza ed efficacia dell’azione
amministrativa, il tutto ovviamente, all’insegna del buon andamento della
macchina burocratica ed organizzativa della Pubblica Amministrazione, della sua
americane, in seguito fu aperta alle Università americane per scopi di ricerca scientifica e
collegamento tra i poli universitari, fino ad essere fruibile da chiunque lo desideri, per uso
personale o commerciale, a costi che si riducono decisamente di anno in anno e con uno sviluppo
crescente.
11
Sul punto vedi: Dizionario di internet e delle reti, Per digitale s’intende tutto ciò che è
rappresentato con cifre binarie e numeri, che si contano con le dita, derivante dal latino digitus:
dito. Contrapposto ad analogico il passaggio al digitale è chiamato digitalizzazione, ossia
elaborazione delle informazioni tramite la codifica in combinazioni di cifre binarie 0 e 1.
12
Intervento del Ministro Franco Bassanini, tenuto a Napoli il 17 marzo 2001, il Governo
Elettronico nelle parole del Ministro della funzione pubblica Bassanini, si è delineato come
un’occasione unica ed insostituibile di reinventare il Governo, tenendo conto della vera e propria
rivoluzione causata dalle tecnologie e, soprattutto, da Internet, a livello economico, sociale e
politico. L’E‐Government “non è più soltanto il rinnovamento tecnologico del più corposo della
vecchia economia. Deve essere invece considerato come l’insieme di quelle nuove azioni di
governo che consentono di rispondere adeguatamente e tempestivamente, alle richieste di
Governo da parte degli attori sociali ed economici che cooperano e competono sulle reti dei
mercati globali”.
11
imparzialità e della sua economicità
13
; in questo senso, le amministrazioni sono
sempre più destinate ad usare le tecnologie informatiche per la formazione e la
conservazione dei propri atti e per la raccolta delle informazioni necessarie alle
decisioni da assumere
14
. I documenti e i dati in formato elettronico, in questo
modo, saranno direttamente accessibili ai cittadini, in rapporto all’ampiezza dei
diritti che saranno loro riconosciuti, a tutela delle proprie situazioni soggettive o
al fine di esercitare il controllo democratico sull’operato delle amministrazioni.
L’accesso alle informazioni relative al modo di svolgimento delle funzioni e
all’erogazione dei servizi è destinato a semplificare la vita del cittadino nei suoi
rapporti con l’amministrazione, fino alla vera e propria erogazione in rete di
determinati servizi, quali ad esempio rilascio dei certificati, pagamento
d’imposte, ecc.
Su questa linea, fondamentale è stata l’emanazione del Testo Unico sulla
documentazione amministrativa (T.U.D.A.) con il D.P.R. del 28 febbraio 2000, n.
445 che ha disciplinato la formazione e la conservazione dei documenti
amministrativi in previsione di una progressiva digitalizzazione
15
; proprio a
questo fine, parti importanti di tale disciplina erano state dedicate alla
definizione giuridica del documento informatico
16
, della firma elettronica
17
, della
gestione informatica dei flussi documentali, della tenuta e conservazione dei
documenti e della semplificazione della documentazione amministrativa. Tali
strumenti, originariamente pensati per affiancare i tradizionali modelli di
13
M. Morelli, La seconda fase della digitalizzazione nella pubblica amministrazione tra utopia e
realtà, disponibile alla pagina: www.giustamm.it
14
A. Melonceli, L’informazione amministrativa, Rimini Maggioli 1993, pag. 38 e ss., anche la
Commissione europea ha avuto modo di evidenziare come l’applicazione delle tecnologie
dell’informazione e della comunicazione, il c.d. ICT, al funzionamento dell’amministrazione
rappresenti una sfida notevole per il settore pubblico, chiamato a far fronte alle crescenti
aspettative dei cittadini sia in termini di miglioramento della qualità dei servizi e delle prestazioni
erogate, sia in termini di abbattimento dei costi. Della stessa opinione: Codice
dell’amministrazione digitale commento al d.lgs. 7 marzo 2005, n.82, Maggioli editore, 2005.
15
Riguardo il D.P.R.. 445/2000 vedi: G. Arena, M. Bombardelli, M. P. Guerra, La documentazione
amministrativa, Rimini Maggioli 2001.
16
In riferimento al documento informatico vedi capitolo 1 “I nuovi strumenti informatici a
supporto della PEC”, par. 1.3, “Dal documento tradizionale al documento informatico”.
17
In riferimento alla firma elettronica vedi par. 1.3, di questo capitolo, “Dal documento
tradizionale al documento informatico”.
12
gestione dei procedimenti amministrativi, come semplici possibilità aggiuntive
per le pubbliche amministrazioni, sono destinati a costituirne il solo ed unico
modus operandi
18
.
Ai fini del passaggio dalla prima alla seconda fase della digitalizzazione della
pubblica amministrazione e per il progressivo sviluppo dell’e‐government
19
il
legislatore italiano si è impegnato al fine di dar vita ad una normativa specifica in
materia di diritto amministrativo e utilizzo delle nuove tecnologie, emanando
così il d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 il c.d. Codice dell’Amministrazione Digitale, con
cui gli istituti disciplinati acquistano dignità di strumenti primari per il
perseguimento degli obiettivi dell’azione amministrativa: efficacia, economicità,
trasparenza e semplificazione
20
.
1.2 La posta elettronica certificata, cenni introduttivi
Il legislatore del Codice dell’Amministrazione Digitale, dopo aver dedicato
la prima parte del testo normativo, alla trattazione del diritto dei cittadini e delle
imprese, all’uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le
pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali, in
modo programmatico ed enfatico
21
, dispone, al Capo IV dedicato agli strumenti
di trasmissione del documento informatico
22
, che gli interessati debbano avere la
18
M. Morelli, La seconda fase della digitalizzazione nella pubblica amministrazione tra utopia e
realtà, op. cit
19
F. Merloni, Introduzione all’e‐government. Pubbliche amministrazioni e società
dell’informazione, Giappichelli 2005, pag. 7, Per e‐government s’intendono tutte le politiche che
attengono all’introduzione delle ICT nelle pubbliche amministrazioni al fine di migliorare i servizi
resi al cittadino, aumentandone la funzionalità. Il termine inglese deriva da “governmet” che può
significare sia governo che amministrazione, mentre il prefisso “e” sta per “electronic”ed è
utilizzato per designare determinate attività svolte tramite internet, reperibile sul sito
www.wikipedia.it
20
C. Giurdanella, E. Guarnacia, Il diritto all’uso delle tecnologie, disponibile sul sito
www.puntoinformatico.it.
21
E. De Giovanni, Il “Codice dell’amministrazione digitale”: prime impressioni, in Diritto
dell’internet, 2005, pag. 227, le norme dai toni enfatici “apparivano tuttavia necessarie data la
novità del testo e comunque passibili di un’azione concretizzatrice ad opera dei successivi decreti
ministeriali”.
22
C. Giurdanella, E. Guarnacia, Il diritto pubblico dell’informatica nel d.lgs. 82/2005: rilievi critici,
in informatica e diritto 1/2005, Circa l’attività amministrativa, infatti, viene ribadito il principio già
13
possibilità di esercitare la partecipazione procedimentale ed il diritto di accesso
per mezzo degli strumenti informatici e che lo Stato debba favorire ogni forma di
uso delle nuove tecnologie per garantire una maggiore partecipazione dei
cittadini al processo democratico.
L’informatizzazione dell’attività amministrativa, se da un lato ha prodotto
la dematerializzazione della documentazione
23
; dall’altro lato, ai fini dello
svolgimento dell’attività amministrativa digitalizzata, ha dato vita alla
circolazione telematica
24
.
La circolazione telematica della documentazione amministrativa
dematerializzata riguarda i profili della dinamica documentale
25
, che consiste:
nella trasmissione telematica della documentazione dai privati, siano essi
cittadini o imprese, alle amministrazioni pubbliche; oppure nella trasmissione dei
documenti dalle amministrazioni ai privati; o ancora, nella circolazione della
documentazione amministrativa tra le amministrazioni pubbliche ordinate allo
svolgimento di procedimenti e di attività amministrative.
Nell’ambito della dinamica documentale assume rilevanza strategica la
disciplina della Posta Elettronica Certificata
26
, intesa come strumento di
circolazione telematica della documentazione amministrativa tra le
amministrazioni pubbliche e tra queste e i privati caratterizzati da requisiti
rafforzati di certezza, in particolare, la certificazione della spedizione e del
affermato precedentemente all’art. 43, comma 6 del Testo Unico sulla documentazione
amministrativa, secondo cui i documenti trasmessi ad una pubblica amministrazione, con mezzo
telematico o informatico idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito
della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento
originale.
23
Il punto è stato già citato precedentemente nel par. 1.3 “Dal documento tradizionale al
documento informatico”.
24
G. Cammorota, Circolazione cartacea e circolazione telematica delle certezze pubbliche, in Foro
amministrativo TAR 2004, n. 11, la circolazione di documentazione amministrativa tra
amministrazioni pubbliche può dar luogo, rispettivamente, a rapporti intraorganici, interorganici,
intersoggettivi, a secondo che la circolazione abbia luogo tra uffici di un medesimo organo, tra
organi di un medesimo ente, o tra enti pubblici diversi.
25
G. Cammarota, La disciplina della posta elettronica certificata, in Giornale di diritto
amministrativo, 9/2005, pagg. 917, al contrario dell’informatizzazione dell’attività amministrativa
che riguarda i profili statici del documento: la formazione dei documenti informatici, la loro
sottoscrizione elettronica, la creazione di basi documentali pubblici mediante archivi digitali e la
generazione automatica degli archivi digitali, mediante l’informatizzazione dei protocolli.
26
Vedi cap. 2 “Il passaggio dalla posta elettronica alla posta elettronica certificata”.
14
ricevimento della comunicazione, ovvero della notificazione di documenti per
mezzo posta. Inoltre lo strumento di posta elettronica certificata rientra tra gli
strumenti, descritti dal Codice, idonei per la comunicazione che richiedono il
requisito della forma scritta e dell’identificazione della fonte di provenienza
come requisito di validità.
Prima dell’intervento del legislatore il mezzo di comunicazione più diffuso
per la sua economicità e l'immediatezza di trasmissione era la semplice e‐mail, la
quale presenta dei punti deboli, quali, ad esempio, la possibilità di falsificare il
mittente o l'orario di invio; questi sono state le ragioni che hanno indotto a
ricercare forme di comunicazione più sicura, quale la posta elettronica certificata
PEC, nata per assicurare agli utenti la certezza, il valore legale, l'invio e la
consegna dei messaggi e‐mail al destinatario.
In definitiva la PEC altro non è che un sistema di posta, caratterizzata da
proprie regole tecniche e giuridiche, la quale fornisce al mittente
documentazione elettronica attestante, con pieno valore legale, l’invio e la
consegna di messaggi e‐mail; quindi l’ordinaria posta elettronica diventa posta
certificata paragonata ad una normale raccomandata con avviso di ricevimento.
L’istituto della PEC trova una sua esplicita regolamentazione non solo negli
articoli del Codice dell’Amministrazione Digitale, dedicati espressamente a tale
istituto, ma lo scenario normativo è stato ulteriormente arricchito con il D.P.R.
68/2005 “Regolamento recante disposizioni per l’utilizzo della posta elettronica
Certificata” entrato in vigore il 13 maggio 2005.
Prima di parlare e di esaminare il meccanismo di funzionamento della PEC
con i suoi relativi vantaggi e svantaggi è opportuno soffermare ad analizzare gli
“strumenti tecnici” che hanno consentito alla nascita e al relativo sviluppo di
questo meccanismo moderno, quali ad esempio: il documento informatico,
oggetto di trasmissione per via telematica; la firma digitale e il relativo valore
probatorio del documento firmato con tale supporto tecnologico.
15
1.3 Dal documento tradizionale al documento informatico
Il legislatore italiano a fronte dell’informatizzazione e della digitalizzazione
della pubblica amministrazione ha sentito l’esigenza di creare degli strumenti e
dei mezzi che fossero idonei a soddisfare l’esigenza di celerità, trasparenza ed
efficienza dell’attività amministrativa stessa. L’informatizzazione dell’attività
amministrativa ha prodotto la c.d. dematerializzazione della documentazione
27
,
creando accanto al documento cartaceo il documento informatico. L’analisi della
disciplina relativa al documento informatico presuppone però la definizione della
nozione di documento.
Fin dalle origini il concetto di documento s’identificava comunemente con
la parola carta, questa non è una semplice affermazione di tipo dialettico in
quanto in epoca medievale il termine charta indicava quel documento redatto
con forme idonee al fine di garantire l’autenticità per perfezionare un negozio
giuridico e costituire testimonianza autentica di un evento, con la conseguente
possibilità di produzione in giudizio. Alla parola documento sono attribuiti più
significati: da un lato viene considerato come “ogni mezzo che consente di
tramandare la memoria di un fatto, provandone l'esattezza e le modalità;
oppure come testimonianza di qualunque genere che appartenendo a un dato
ambiente o periodo o civiltà, ne è espressione e in qualche modo lo
rappresenta e consente di conoscerlo”; altri lo considerano “come qualunque
oggetto materiale che può essere usato, in originale o in riproduzione, come
strumento di studio, di consultazione, di indagine o come sussidio per
determinate ricerche”; per concludere viene interpretato “come una prova,
dimostrazione, testimonianza, attestazione, indizio. Oggetto che serve a provare,
dimostrare, attestare qualcosa”
28
.
27
G. Cammorota, Circolazione cartacea e circolazione telematica delle certezze pubbliche, op. cit.
28
S. Battaglia, Grande dizionario della lingua italiana, vol. IV, Torino, UTET, 1966, p. 895.