La posizione del cointeressato e del controinteressato nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica

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INTRODUZIONE 
 
L’elaborato è il frutto di un percorso dinamico, composto da un’attenta analisi 
degli orientamenti giurisprudenziali e di quelli dottrinali, susseguitisi nel 
tempo,  i quali hanno definito i caratteri attuali del ricorso straordinario al 
Capo dello Stato, non senza lasciare tracce di incertezza. 
Partendo da una generica osservazione degli strumenti di tutela offerti in capo 
a posizioni giuridiche soggettive lese da provvedimenti amministrativi, sarà, 
poi, illustrata la genesi, la struttura e lo svolgimento del ricorso oggetto di 
esame, le differenze con i  ricorsi di carattere ordinario e le relative posizioni 
dei controinteressati e cointeressati all’interno del processo.  
A fronte degli atti della Pubblica amministrazione, si può affermare che la 
tutela in maggior misura penetrante e rilevante è indubbiamente quella 
giurisdizionale, cementificata nell’art. 113 Cost. in relazione a tutti i 
provvedimenti lesivi di diritti soggettivi o interessi legittimi. In sede 
amministrativa, invece, sono proponibili ricorsi – amministrativi, appunto – 
regolati non dalla Costituzione, ma unicamente dalle leggi; difatti la disciplina 
generale è contenuta nel d.P.R. 24 novembre 1971, n.1199, considerato come 
il riferimento normativo principale in materia, fino al d.lgs. 2 luglio 2010, che 
ha approvato il testo del nuovo codice del processo amministrativo. 
Pertanto, gli obiettivi perseguiti nelle pagine che seguiranno saranno 
sostanzialmente tre: in primo luogo, quello di prendere il via da i non pochi 
riferimenti normativi vigenti o meno in materia per esporre in maniera 
uniforme e concisa in che modo sono stati modellati i caratteri dell’istituto 
cardine dell’elaborato; 
in secondo luogo, delineare i diritti e gli oneri attribuiti alle parti interessate nel 
processo, esponendo in dettaglio le più importanti pronunce del Consiglio di 
Stato;
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ed, infine, illustrare i motivi per i quali il ricorso in esame, pur essendo 
considerato un “relitto storico”, permane tuttora nel nostro ordinamento. 
Riassuntivamente, nel primo capitolo saranno analizzati i ricorsi 
amministrativi in generale, ovverosia il ricorso gerarchico proprio ed 
improprio e il ricorso in opposizione, nonché le rispettive procedure e l’ambito 
di applicazione. 
In seguito, verranno illustrati i caratteri del ricorso straordinario al Capo dello 
Stato, tema centrale del lavoro svolto. L’esame verterà sulle origini 
dell’istituto, fino ai giorni nostri; dunque, sarà svolto un opportuno 
parallelismo tra passato e presente, con l’illustrazione dei motivi per i quali il 
rimedio in esame è ancora attuale, secondo quanto previsto tra gli obiettivi. 
Recepito dallo Stato unitario e sopravvissuto alla comparsa della giurisdizione 
amministrativa ed al successivo avvento della Costituzione repubblicana, il 
ricorso straordinario ha costituito un efficace rimedio alternativo al processo 
amministrativo, in considerazione dei limitati costi per avviare la procedura e 
del carattere meramente facoltativo dell’assistenza tecnica. 
Nel paragrafo sulla “giurisdizionalizzazione” del ricorso al Capo dello Stato, 
verranno affrontate le tematiche dominanti in dottrina e in giurisprudenza sulla 
natura del ricorso in questione, il quale ha assunto sempre più la forma di 
rimedio a carattere giurisdizionale, atteso l’intervento del legislatore con la 
legge n.69 del 2009 e le recenti sentenze del Consiglio di Stato e della Corte di 
Cassazione (Corte Cass., S.U., 19 dicembre 2012, n.23464) che hanno tentato 
di dirimere la controversa natura a sfavore di quella amministrativa. 
Sarà analizzata in dettaglio la sentenza delle Sezioni Unite della Suprema 
Corte n. 2065 del 28 gennaio 2011, con la quale è stata introdotta la possibilità 
di adire il giudice dell’ottemperanza in caso di inadempimento del decreto 
presidenziale o, ancora, di sollevare questioni di legittimità costituzionale 
nell’ambito della procedura straordinaria, nonché una trasformazione dei 
poteri decisori originariamente attribuiti al Ministro in meri adempimenti di
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natura formale, in quanto la legge sopra citata ha reso definitivamente 
vincolante il parere del Consiglio di Stato. 
La riforma del 2009, se da un lato ha suscitato alcune perplessità che saranno 
illustrate nella sede opportuna, da un altro lato è stata salutata sia come un 
opportuno adeguamento dell’ordinamento italiano ai principi della CEDU, sia 
come il completamento dell’evoluzione del ricorso straordinario sotto il profilo 
giuridico e dell’autonomia. 
Tuttavia, nonostante la diversità di fonti delle due tipologie di rimedi – 
amministrativo e giurisdizionale – che comporta differenze di carattere 
ontologico, vanno rinvenuti tratti analoghi sotto il profilo procedurale, come 
l’impulso di parte, il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato e, 
in particolar modo, il principio del contraddittorio, vale a dire principi che 
determinano un’identità di ratio.  
Occorre precisare fin da ora che, in risposta al principio di economia 
processuale, si esclude la contemporanea pendenza dei due procedimenti. Il 
ricorrente in sede amministrativa può proporre ricorso giurisdizionale, 
rinunciando nei termini alla definizione del primo gravame; allo stesso modo, 
l’interessato può proporre ricorso amministrativo dopo quello giurisdizionale, 
alle stesse condizioni. Tale principio, tuttavia, soccombe al brocardo latino 
electa una via, non datur re cursus ad alteram quando si parla di ricorso 
straordinario al Presidente della Repubblica, dal  momento che una volta 
proposto tale rimedio, non è più esperibile il secondo e viceversa.  
Per ampliare il discorso relativo al principio del contraddittorio, nel secondo 
capitolo sarà analizzata la posizione del cointeressato nel processo 
amministrativo in generale, nonché nel ricorso straordinario al Capo dello 
Stato, evidenziando, attraverso un’analisi giurisprudenziale degli anni recenti e 
di quelli passati, come la parte in questione sia divenuta da necessaria a 
meramente eventuale.
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I cointeressati, infatti, in quanto soggetti portatori di un interesse analogo o 
identico a quello del ricorrente principale, hanno la possibilità di impugnare il 
provvedimento in maniera autonoma, attesa la diretta lesione dello stesso nei 
loro confronti. Il punto focale dell’analisi tratterà la soluzione adottata dal 
T.A.R. Friuli Venezia Giulia nella sentenza del 27 giugno 2011, n.321, alla 
luce del nuovo codice del processo amministrativo, in merito la possibilità di 
effettuare la trasposizione  in sede giurisdizionale. Come vedremo, se il T.A.R. 
ha dichiarato l’inammissibilità della trasposizione ad opera dei cointeressati, la 
Suprema Corte si è espressa in senso contrario. 
Per converso, nel terzo ed ultimo capitolo della trattazione, si analizzerà la 
posizione dei controinteressati sia nel processo amministrativo che nel ricorso 
straordinario al Capo dello Stato . 
Si parlerà, dunque, degli elementi elaborati dal collegio del Consiglio di Stato 
per classificare tale categoria di soggetti, ovverosia l’elemento sostanziale, il 
quale si caratterizza in un interesse di natura eguale e contraria a quello che 
legittima il ricorrente ad agire in giudizio e deve essere qualificato alla 
conservazione dell’atto, nel senso che tale interesse deve nascere dal 
medesimo provvedimento impugnato e non già da atti successivi, dai quali 
deriverebbe soltanto un interesse di fatto non tutelabile in sede processuale; 
e l’elemento formale, che consiste nell’esplicita menzione del 
controinteressato nel provvedimento impugnato o comunque nell’agevole 
individuabilità dello stesso in base all’atto. 
Sarà esaminata la figura dell’intervento litisconsortile, disciplinato dal codice 
di procedura civile e applicato in maniera analogica a quello amministrativo; 
sulla stessa linea, non potrà mancare un’esposizione relativa alle differenze 
con l’istituto eventuale dell’intervento adesivo dipendente posto in essere dai 
cointeressati o, comunque, dai soggetti legittimati a proporlo.  
Inoltre, saranno illustrati gli ulteriori meccanismi di difesa previsti per 
l’attuazione del contraddittorio attraverso l’istituto dell’opposizione di terzo,
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introdotto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 177 del 17 maggio 
1995, e il ricorso incidentale, previsto dall’art. 42 del nuovo codice del 
processo amministrativo. 
A conclusione dell’organico studio giurisprudenziale, sarà elaborata una 
sostanziosa casistica incorporata di pronunce dei T.A.R e del Consiglio di 
Stato dell’ultimo decennio, a dimostrazione di quanto sia un problema ancora 
attuale quello di individuare dei caratteri ben definiti nella materia oggetto di 
trattazione.
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CAPITOLO I 
 
 
IL RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE 
DELLA REPUBBLICA 
 
 
Sommario: §1. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: 
1.1. I ricorsi amministrativi: ricorso gerarchico e in opposizione. – 1.2. 
Il ricorso straordinario al p.d.R: 1.2.1. Genesi. – 1.2.2. Struttura e 
ambito di applicazione – 1.2.3. Il principio di alternatività. – 1.2.4. 
Presentazione. – 1.2.5. Fase decisoria.- 1.3. “Giurisidizionalizzazione” 
del ricorso al p.d.R. 
 
§1.1. I ricorsi amministrativi: ricorso gerarchico e in opposizione. 
 
Il ricorso amministrativo, nel diritto amministrativo italiano, è l’istanza 
diretta ad una pubblica amministrazione al fine di ottenere una tutela della 
propria situazione giuridica soggettiva, nella specie di interesse legittimo, 
ovvero, nei casi di giurisdizione esclusiva, di diritto soggettivo. Esso si
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configura come un mezzo di tutela giustiziale
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 e non giurisdizionale, mediante 
il quale è riconosciuta al cittadino la facoltà di sindacare l’attività della p.a. 
Tradizionalmente, i ricorsi amministrativi sono distinti in:  
- ordinari, cioè ricorsi che hanno per oggetto un provvedimento 
amministrativo non definitivo, che si risolvono nell’ambito del settore 
amministrativo stesso cui appartiene l’autorità che ha emanato l’atto 
impugnato e determinano la pronuncia dell’ultima parola da parte dell’autorità 
amministrativa designata (cfr. ricorso gerarchico e ricorso in opposizione); 
- straordinari, cioè ricorsi che, invece, hanno per oggetto atti 
amministrativi definitivi, che realizzano una tutela “esterna”, dal momento 
che si risolvono al di fuori del settore amministrativo cui appartiene l’autorità 
che ha emanato l’atto (cfr. ricorso straordinario al Capo dello Stato); 
- impugnatori, quando hanno ad oggetto un atto amministrativo ritenuto 
lesivo; 
- non impugnatori, quando, invece, hanno ad oggetto un mero 
comportamento della P.A. o la costituzione o modificazione di un rapporto 
giuridico in cui è coinvolta la pubblica amministrazione stessa (come ad 
esempio il ricorso alle commissioni di vigilanza per l’edilizia economica e 
popolare) e che, pertanto, hanno carattere eccezionale ed atipico. 
Ma passiamo ad una rassegna dettagliata dei rimedi in questione, attraverso 
l’analisi delle forme dei ricorsi previste dal D.P.R. n. 1199/1971. 
 
Ricorso gerarchico 
Il ricorso gerarchico è un rimedio amministrativo ordinario esperibile nei 
confronti di atti amministrativi non definitivi, per motivi di legittimità e di 
                                                           
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 Così M. CALABRO’, Modelli di tutela non giurisdizionale: i ricorsi amministrativi, Report annuale – 
2013 – Italia, www.ius-publicum.com, “La funzione giustiziale viene intesa come attività della p.a. 
diretta a risolvere al proprio interno, ma in modo imparziale e obiettivo, un conflitto con il cittadino 
senza esigenza del ricorso al potere giudiziario.”