La politica migratoria dell'Unione Europea

  
primi anni del nuovo millennio, su una popolazione di 376 
milioni di persone, il 3.4% era costituito da cittadini di Paesi 
terzi.                                                                                              
In realtà nei primi decenni di vita della Comunità il fenomeno 
dell’immigrazione in Europa ha riguardato esclusivamente i 
Paesi membri. Erano, infatti, lavoratori (in specie manovalanza) 
italiani, belgi, etc. a migrare, con la “valigia di cartone” verso 
altri Stati europei in cerca di un’occupazione e di una situazione 
economica di maggior benessere rispetto a quella che il paese 
d’origine era in grado di offrire. Gli stranieri, intesi come 
extracomunitari, rappresentavano una percentuale minima della 
popolazione europea di quegli anni. E’ per tale ragione la 
problematica dell’immigrazione verso (ma soprattutto) e da 
Paesi terzi non costituì oggetto di regolamentazione da parte dei 
Trattati comunitari e degli ordinamenti degli Stati membri, 
preoccupati solo di tutelare i propri lavoratori all’estero.          
Fu solo negli anni ’70 e ’80 che il fenomeno acquistò 
dimensioni consistenti, per poi rappresentare, dagli anni ’90 fino 
ai giorni nostri, un avvenimento quasi quotidiano e questo a 
causa di rivolgimenti storico-politici verificatisi in alcuni Stati 
(si pensi alla caduta del muro di Berlino del 1989 e alla 
dissoluzione dell’ex Unione Sovietica del 1991). Negli stessi 
anni, alcuni Stati europei, quali la Gran Bretagna e la Francia, 
furono interessati da nuovi flussi migratori che portarono gli 
stessi a predisporre una normativa interna ad hoc. Ai movimenti 
regolari di lavoratori si sono poi affiancati in misura crescente 
quelli irregolari, frutto delle politiche immigratorie via via 
 
6
 
  
restrittive che i Paesi europei hanno adottato. Interessata 
all’immigrazione clandestina, proveniente sia dall’Est che dal 
Sud del mondo, è stata soprattutto la nostra Penisola, con le sue 
frontiere marine decisamente vulnerabili rispetto a quelle degli 
altri Stati. La nuova situazione di forte emergenza, è stata 
affrontata a livello comunitario in modo indiretto, con 
riferimento alla libertà di circolazione delle persone, nonché 
nell’ambito della cooperazione con i Paesi terzi ed ha portato gli 
Stati della Comunità europea alla previsione di strategie di 
intervento da decidersi non più in modo individuale, ma 
collettivo. Per molti anni, infatti, la Comunità europea ha 
regolato questi continui movimenti di popolazione attraverso 
una particolare categoria di atti comunitari, per lo più 
Risoluzioni e Raccomandazioni. Nel Trattato di Roma, infatti, 
non vi era una norma che attribuiva una competenza 
comunitaria in materia di immigrazione, e questo ha impedito di 
adottare strumenti giuridici più efficaci, tali da imporre agli Stati 
obblighi giuridici anzichè meri inviti, fino ad Amsterdam. Il 
TdA del 1997 ha introdotto, infatti, come vedremo, tra le tante 
novità, la cd. “comunitarizzazione” dell’immigrazione, vale a 
dire il passaggio da una mera cooperazione intergovernativa ad 
un ambito comunitario.                               La finalità del 
presente lavoro consiste nell’effettuare un percorso spazio-
temporale, in cui oggetto di attenzione sarà l’evoluzione della 
politica migratoria nel contesto comunitario, con l’esclusione di 
quanto si realizza in altri ambiti della cooperazione organizzata 
tra Paesi europei. Le tappe fondamentali di tale percorso 
 
7
 
  
saranno rappresentate dal 1957 (Trattato di Roma), 1986 (Atto 
Unico Europeo), 1992 (Trattato di Maastricht), 1997 (Trattato di 
Amsterdam), 2001 (Trattato di Nizza) fino al 2004 (Programma 
dell’Aja).                                  I protagonisti  saranno, da un lato 
i “migranti comunitari”, riferendosi a quei cittadini di uno Stato 
membro della Comunità che si spostano in un altro Stato 
membro per lo svolgimento di un’attività lavorativa, 
beneficiando delle disposizioni del Trattato relative alla libera 
circolazione delle persone, dall’altro i “migranti provenienti dai 
Paesi terzi”, riferendosi così a cittadini di Paesi terzi che si 
ritrovano nell’area comunitaria per lo svolgimento di un’attività 
lavorativa, per motivi di studio, asilo o per ricongiungimento 
familiare. La presente tesi, quindi, sarà strutturata in due parti: la 
prima, trattata nel solo Capitolo I, avrà ad oggetto la libertà di 
circolazione, d’ingresso e di soggiorno riconosciute ai cittadini 
comunitari ed ai loro familiari nell’ambito dell’Unione europea, 
con particolare attenzione all’evoluzione che nel corso degli 
anni l’impianto comunitario ha subito; la seconda, trattata nei 
Capitoli II, III e IV, avrà ad oggetto la politica d’immigrazione, 
così come regolamentata, all’interno dell’Unione, con uno 
sguardo alla disciplina italiana ed al fenomeno dei flussi 
d’ingresso dei cittadini dei paesi terzi, con attenzione particolare 
al passaggio dalla cooperazione governativa al metodo 
comunitario.  
 
 
 
 
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CAPITOLO I 
 
LA POLITICA MIGRATORIA NEI TRATTATI 
 
1. Libera circolazione delle persone: da migrazione di 
un “fattore produttivo” a generalizzazione della 
libertà individuale 
 
a) Il lavoratore subordinato: primo fattore ad essere 
“liberalizzato” 
 
La libera circolazione delle persone ha costituito, fin  dal 1957, 
uno degli obiettivi principali dei “padri fondatori della 
Comunità Europea”. L’art. 3 lett. c della Parte I relativa ai 
principi del TCE, statuisce che l’azione della Comunità 
comporta la realizzazione di un mercato interno caratterizzato 
dall’eliminazione, fra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera 
circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.                         
Questo concetto è stato, poi,  ribadito dall’art 8A (divenuto con 
il TUE art. 7A), introdotto dall’Atto Unico Europeo del 1986, 
che sottolineava nuovamente l’esigenza di creare uno “spazio 
senza frontiere interne”, nel quale si realizzasse la libera 
circolazione, implicando la soppressione dei controlli alle 
frontiere interne sia per le persone che per le merci, in un’ottica 
di integrazione negativa, fondata sull’abolizione degli ostacoli 
diretti ed indiretti agli scambi. Certamente una circolazione 
veramente libera non si potrà ottenere se non risolvendo i 
problemi di sviluppo economico delle zone arretrate ed 
avviando una seria politica regionale e dell’occupazione, ma è 
indubbio che la normativa sulla libera circolazione costituisce 
 
9
 
  
uno dei prodotti più raffinati dell’integrazione comunitaria, 
suscettibile di avere sviluppi al di là del suo ambito, sia in 
termini economici e sociali, sia in termini politici generali
1
. 
Originariamente il Trattato non ha riguardato la persona in 
quanto tale, bensì in quanto soggetto che esercitava un’attività 
economicamente rilevante o comunque fosse a tale soggetto 
collegata, ad esempio per vincoli familiari. Non diversamente da 
quanto previsto per le altre tre libertà, anche la libera 
circolazione delle persone aveva, quindi,  una connotazione 
puramente economica, individuata come migrazione di un 
fattore produttivo.  
Per tale motivo il  Titolo III del Trattato CE risultava e risulta 
tutt’ora così strutturato: 
• Capo I  I Lavoratori - lavoro subordinato (Artt. 39-42) (ex 
artt. 48-51); 
• Capo II  Il Diritto di Stabilimento – lavoro autonomo 
localizzato stabilmente nel territorio di uno Stato membro    
(Artt. 43-48) (ex artt. 52-58); 
• Capo III I Servizi – attività economica prestata 
occasionalmente in uno Stato membro diverso da quello di 
stabilimento (Artt. 49-55) (ex artt. 59-66). 
Si trattava di disposizioni sulla libera circolazione dei lavoratori 
che si applicavano ai cittadini di Stati membri
2
 soltanto qualora 
                                                 
1
 Condinanzi M. e Nascimbene B., in “La libera circolazione delle persone”, Trattato di diritto 
Amm. 1998 
2
 Veniva esclusa l’applicazione ai cittadini di Stati terzi 
 
10
 
  
essi esercitassero, o avessero esercitato, il diritto alla libera 
circolazione
3
.  
Successivamente, l’evoluzione della Comunità ha attenuato in 
parte la rigida dicotomia tra lavoratori subordinati-autonomi ed 
ha consentito di impostare concretamente una libera 
circolazione delle persone nell’area comunitaria, 
indipendentemente da un’attività lavorativa, in uno scenario che 
muove verso l’affermazione di diritti comunitari afferenti ad un 
nuovo  “Status civitatis”. 
Le istituzioni comunitarie avrebbero dovuto, entro la fine del 
periodo transitorio, (la prima tappa si sarebbe dovuta concludere 
entro il 31 dicembre 1961), assicurare la piena realizzazione 
delle suddette libertà
4
. La norma da attuare era costituita,  
principalmente, dall’art. 39 (ex art. 48) parag. 2 del Tratt. CE, 
che sanciva la piena parità di trattamento tra lavoratori 
subordinati nazionali e lavoratori comunitari migranti e, di 
conseguenza, il divieto di ogni forma di discriminazione
5
 (art. 6) 
fondata sulla nazionalità per quanto riguarda l’impiego, la 
retribuzione e le altre condizioni di lavoro. Nel settore 
particolare del lavoro subordinato, il divieto di discriminazioni 
rispondeva non solo a finalità sociali ma fungeva anche da tutela 
del mercato del lavoro, evitando che l’assunzione dei lavoratori 
migranti risultasse più conveniente per la possibilità di riservare 
ad essi un trattamento meno favorevole.     
                                                 
3
 Era esclusa l’applicazione alle situazioni “puramente interne ad uno Stato membro” – infra, p. 9 
4
 Gli strumenti normativi di cui le istituzioni comunitarie dispongono per attuare gli obiettivi 
dell’Unione sono le direttive, i regolamenti, le decisioni, le raccomandazioni e pareri.  
5
 Corte di Giustizia – 23 febbraio 1994 Causa Scholz 419/92 – vietate anche le discriminazioni 
indirette cioè fondate su criteri diversi dalla cittadinanza (es. la residenza)  
 
11
 
  
Con i Regolamenti
6
 n.15/61 e n.38/64, in realtà, si rese effettiva 
solo la libera circolazione del lavoratore subordinato, sia pure 
consentendo agli Stati di sottoporla a notevoli riserve. Le 
difficoltà riguardavano le altre categorie di lavoratori, 
soprattutto per chi esercitasse una professione liberale, e questo 
a causa dei problemi relativi al riconoscimento dei titoli di 
studio e diplomi. Ad ogni modo l’attuazione progressiva della 
libera circolazione era stata, timidamente avviata anche se 
sussistevano numerose limitazioni relative al diritto di ingresso 
e soggiorno della famiglia del lavoratore ed anche se bisognava 
fare i conti con la regola del mercato della priorità nazionale, da 
intendersi come subordinazione della possibilità del lavoratore 
comunitario migrante di occupare un impiego all’assenza di 
candidati a quel posto come cittadini dello Stato membro 
considerato.  
La seconda fase del periodo transitorio, che si può considerare 
definitiva, è stata segnata dall’adozione del regolamento 
n.1612/68 del 15 Ottobre 1968 del Consiglio che, nel preambolo 
recita: "la mobilità della manodopera nella Comunità dev'essere 
uno dei mezzi che garantiscano al lavoratore la possibilità di 
migliorare le sue condizioni di vita e di lavoro e di facilitare la 
sua promozione sociale". Il principio di base sancito è quello 
della parità di trattamento, infatti esso riconobbe nell’art. 1, a 
tutti i cittadini comunitari, il diritto di accedere ad un’attività 
                                                 
6
 Art. 249 TCE 2° comma: “il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi 
elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”. Essi pertanto non necessitano 
di alcun atto normativo interno di recepimento o di attuazione, i giudici nazionali li applicano 
immediatamente, non possono subire da parte degli Stati né deroghe né modifiche e possono avere 
come destinatari sia persone fisiche che giuridiche. 
 
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subordinata e di esercitarla sul territorio di qualsiasi Stato 
membro alle stesse condizioni dei cittadini di quest'ultimo. 
Esso sostituì gli atti normativi precedenti, inserendo una 
clausola di salvaguardia per gli Stati che potevano sospendere la 
libera circolazione dei lavoratori nel caso di gravi squilibri 
causati, in certe regioni geografiche o per certe professioni, 
dagli spostamenti di mano d’opera. Il mercato vide 
l’ampliamento della propria dimensione spaziale, da nazionale a 
comunitaria ed il lavoratore migrante poteva occupare un 
qualsiasi impiego nel territorio comunitario, senza che doveva 
essere soddisfatta la condizione dell’assenza di candidati 
cittadini dello Stato membro ospitante.  
Inoltre il reg. 1612/68 prescrisse l’eliminazione delle 
disposizioni normative nazionali e delle pratiche discriminatorie 
nei confronti dei cittadini comunitari, al fine di rendere effettivo 
il principio di parità suddetto, sia nell’esercizio dell’attività 
lavorativa, sia in relazione alle condizioni di vita e di lavoro per 
il lavoratore e per la propria famiglia. Fu, infine, oggetto di 
modifiche, prima con i reg. n. 312/76 e reg. n. 2434/92 e, poi, 
con la Direttiva 2004/38
7
, che ha racchiuso in un unico contesto 
normativo la disciplina relativa all’ingresso, soggiorno e 
circolazione dei cittadini comunitari all’interno dei Paesi 
membri. L’unificazione della disciplina è stata resa necessaria 
dalla circostanza che la libertà dei soggetti di accettare 
un’occupazione in un altro Stato  membro non  poteva essere 
                                                 
7
 Di cui in seguito discorreremo; vedi infra paragrafo 2.1 
 
13
 
  
limitata da particolari condizioni relative all’ingresso ed al 
soggiorno.  
Con essa si è quindi, cercato di affrontare e risolvere gli 
ostacoli, giuridici e pratici, ancora incontrati dai cittadini 
europei, per trasformare la loro mobilità in realtà 
quotidianamente praticabile.     
Un completamento significativo della normativa sulla libera 
circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità è stato 
costituito dal Regolamento n.1251/70, relativo al diritto di 
“rimanere” nel territorio di uno Stato membro dopo avervi 
occupato un impiego. Quest’atto fu necessario per evitare che il 
lavoratore, una volta terminato il periodo di vita economica 
attiva, fosse costretto a tornare nel proprio paese di origine, 
lasciando lo Stato in cui avesse ormai raggiunto un adeguato 
livello d’integrazione. Venne così riconosciuto allo stesso il 
diritto di soggiornare nel territorio dello Stato dove aveva 
esercitato il suo ultimo lavoro nel caso in cui, raggiunta l’età 
pensionabile, avesse prestato attività lavorativa in tale Stato 
negli ultimi dodici mesi e vi avesse risieduto da più di tre anni, 
avesse cessato di occupare un impiego a causa di una inabilità 
permanente al lavoro o fosse divenuto un lavoratore frontaliero
8
, 
sempre che risiedesse nello Stato da almeno tre anni. Al 
beneficiario veniva disposto il rilascio di una carta di soggiorno 
di validità quinquennale rinnovabile. Tale documento di 
soggiorno, però, attribuiva al lavoratore il diritto di “rimanere” 
solo nel territorio dello Stato nel quale il soggetto avesse 
                                                 
8
 Lavoratori che risiedano in uno Stato membro e siano occupati in un altro.  
 
14
 
  
esercitato l’ultima attività lavorativa. Sugli altri Stati, in cui il 
soggetto avesse prestato lavoro, per poi allontanarsi per periodi 
di lunga durata, gravava solo l’obbligo di favorire la sua 
riammissione. La direttiva n.90/365/CEE ha cercato di risolvere 
tale limitazione, prevedendo il diritto del cittadino di 
soggiornare in qualsiasi Stato membro dopo aver esercitato, 
nella Comunità un’attività lavorativa salariata o non. Tale 
esercizio veniva subordinato alla condizione di disporre di una 
rendita sufficiente e di un’assicurazione contro le malattie.       A 
tal proposito la direttiva 2004/38 ha previsto che al lavoratore in 
questione, fosse riconosciuto il diritto di soggiorno permanente, 
anche quando per esso non sia trascorso il periodo di cinque 
anni di soggiorno previsto in precedenza per il riconoscimento 
di tale diritto. Anche i familiari potevano restarvi a titolo 
permanente, sia in seguito al decesso del lavoratore, sia nel caso 
in cui avessero soggiornato legalmente e continuamente per 
cinque anni nello Stato ospitante.                         
Recentemente la Commissione, con il regolamento 635/2006, ha 
abrogato il reg. 1251/70, sul presupposto che la direttiva 
suindicata avesse recepito le norme essenziali e le avesse 
modificate, conferendo ai beneficiari del diritto di rimanere uno 
statuto più privilegiato, attraverso il diritto di soggiorno 
permanente.   
 
 
 
 
 
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