La politica estera europea prima e dopo il Trattato di Lisbona. Due casi: la Guerra in Georgia e la Primavera araba

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28
Report by the Foreign Ministers of the Member States on the problems of political unification,
Parte Due, II. Ministerial meetings 1. (a): “ The Foreign Ministers will meet at least once every six
months, at the initiative of the President-in-office ”; 1(c): “ In the event of a serious crisis or special
urgency, an extraordinary consultation will be arranged between the Governments of the
Member States. The President-in-office will get in touch with his colleagues to determine how
such consultation can best be arranged ”; IV comma 1:“ The Governments will consult each other
on all major questions of foreign policy”
29
Il Compromesso di Lussemburgo fu un accordo a livello informale, raggiunto il 30 Gennaio
1966, che pose fine alla “Crisi della sedia vuota” , la quale era scoppiata nell’aprile precedente
con la decisione del Presidente de Gaulle di non far partecipare i rappresentanti francesi alle
riunioni degli organismi CEE, bloccandone il funzionamento. Il Compromesso, siglato fra i governi
allora membri della CEE, statuì che, anche in quelle materie che, secondo i Trattati, erano
sottoposte a votazione a maggioranza qualificata, ogni governo potesse avere un potere di veto,
determinando così il rallentamento dell’integrazione europea.
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Discours de Hans-Dietrich Genscher devant le Parlament Européen, 19 novembre 1981, “ Nous
sommes parfaitement conscients du fait que nous devrons procéder avec circonspection. Mais
la pre side nz a , c he a vre bbe ro dovuto tra tta re e sc lusiva me nte di politic a e ste ra
28
.
Que sta c olla bora z ione da va vita a lla C oope ra z ione Politic a E urope a – C PE .
Il suo a pproc c io sa re bbe sta to tota lme nte di tipo inte rgove rna tivo, da to c he la
C ommissione e l’Asse mble a Pa rla me nta re non a vre bbe ro a vuto a lc un pe so,
ne mme no di tipo c onsultivo, sulle de c isioni pre se ne i c onsigli inte rministe ria li,
c he de c ide va no sola me nte a ll’una nimità .
1.3 L a Dic hiar az ione sole nne di Stoc c ar da e l’Atto Unic o E ur ope o
Ma la c oope ra z ione in ma te ria di politic a e ste ra non pote va c ontinua re a d a ve re ,
se mplic e me nte , lo status di a c c ordo informa le – c ome lo e ra sta to, a nni prima , il
C omprome sso di L usse mburgo
29
. E ssa a ve va la ne c e ssità di e sse re ra fforz a ta e di
e sse re istituz iona liz z a ta a ll’inte rno de lle istituz ioni inte gra te de ll’E uropa .
Ve rso un suo ra fforz a me nto e ra indiriz z a to il pia no ita lo-te de sc o, pre pa ra to da i
rispe ttivi Ministri de gli E ste ri, E milio C olombo e Ha ns-Die tric h Ge nsc he r, il
qua le , nonosta nte i proble mi in que sto tra tta ti rigua rda sse ro princ ipa lme nte le
que stioni istituz iona li e la c ostituz ione di un’Unione E urope a , pre nde va in
c onside ra z ione , a nc he se molto ge ne ra lme nte , la politic a e ste ra c omune .
Ne lle pa role pronunc ia te da Ge nsc he r, il 19 ottobre 1981, da va nti a l primo
Pa rla me nto E urope o e le tto si le gge la c onsa pe vole z z a de ll’impossibilità di a ttua re
un politic a e ste ra c omune ne ll’imme dia to
30
. E gli fu e splic ito in ta l se nso,
13
nous estimons néanmoins indispensable d'inclure la dimension politique et économique de la
sécurité européenne dans la politique extérieure commune”
31
Solemn Declaration on European Union, Consiglio Europeo, Stuttgart, 19 giugno 1983, art. 3.2:
Foreign Policy
32
Ibidem , art. 3.2, commi 1, 2,9
33
Si veda Marinella Neri Gualdesi, L’Italia e l’Europa negli anni ottanta: tra ambizione e
marginalità , pp. 79-95, in P. Craveri, A. Varsori (a cura di), L’Italia nella costruzione europea. Un
bilancio storico , 1957-2007 , Franco Angeli Editore, Milano, 2009
ric orda ndo c he si sa re bbe dovuti a gire gra dua lme nte in que sto c a mpo, ma c he la
politic a e ste ra c omune sa re bbe sta ta ne c e ssa ria .
In que sta situa z ione , si a rrivò a l C onsiglio E urope o di Stoc c a rda , pie ni di
a spe tta tive – in pa rtic ola re sulle riforme c ostituz iona li - c he sfoc ia rono ne lla
Dic hia ra z ione Sole nne sull’Unione E urope a , a dotta ta ne l giugno de l 1983.
Anc he se la de te rmina z ione de ll’a tto c ome “ dic hia ra z ione ” sottra e va a que sto ogni
vinc olo giuridic o, si tra tta va pur se mpre di un ge sto simbolic o di molto va lore . L a
Dic hia ra z ione tra tta va , pe r la prima volta , e splic ita me nte di Unione E urope a e tra
le sue c ompe te nz e , vi e ra a nc he la Politic a E ste ra
31
.
I princ ipa li strume nti di c oope ra z ione e ra de finiti in te rmini ge ne ra li, pre ve de ndo
pe r e se mpio un “ a pprofondime nto de lle c onsulta z ioni pe r re nde re possibile , in
te mpo utile , a z ioni c omuni in re la z ione a tutti i proble mi rile va nti di politic a
e ste ra , c he pre se ntino un inte re sse pe r i Die c i ne l loro insie me ” , una c onsulta z ione
de gli a ltri Sta ti me mbri prima di sta bilire posiz ioni de finitive e c he “ ogni Sta to
me mbro (…) te nga pie na me nte c onto de lle posiz ioni de gli a ltri partne rs ” e d
infine si a uspic a va “ ma ggiore c onside ra z ione pe r il c ontributo c he il Pa rla me nto
e urope o a pporta a ll’e la bora z ione di una politic a e ste ra c oordina ta ”
32
.
L a ne c e ssità di modific he a i tra tta ti c ostitutivi e ra pe rò e vide nte a tutti e si a rrivò,
c osì, a l C onsiglio E urope o di Mila no ne l giugno de l 1985, in c ui Ge rma nia e
Fra nc ia propose ro un proge tto di tra tta to c ongiunto, la c ui importa nz a risie de va
ne i suoi rife rime nti a lla politic a e ste ra e la possibilità di un c olle ga me nto c on
l’UE O. Il C onsiglio E urope o inc a ric ò, quindi, una C onfe re nz a Inte rgove rna tiva di
pre pa ra re un proge tto di riforma de i T ra tta ti vige nti
33
.
14
34
Atto Unico Europeo – Trattato, Lussemburgo, 17 Febbraio 1986 e L’Aja, 28 Febbraio 1986,
Titolo III - Disposizioni sulla Cooperazione europea in materia di Politica Estera, art. 30.1
35
Ibidem , art. 30.2 a)
36
Ibidem , artt. 30.3.a); 30.3.b); 30.3.c)
37
Per una ricostruzione storica dalla Dichiarazione Schuman alla firma dell’Atto Unico si veda B.
Olivi, R. Santaniello, Storia dell’integrazione europea. Dalla Guerra fredda alla Costituzione
dell’Unione , Il Mulino, Bologna, 2005, pp.1-159
Fina lme nte , dopo un lungo diba ttito inte rgove rna tivo, si a rrivò a lla firma il, 17
fe bbra io 1986, a L usse mburgo, di un nuovo T ra tta to, l’Atto Unic o E urope o, c he
modific a va , pe r la prima volta , i T ra tta ti di R oma .
L a C oope ra z ione Politic a E uropa ve nne infine istituz iona liz z a ta c on l’Atto Unic o.
Si pre ve de va , infa tti, c he gli Sta ti me mbri si sforz a sse ro pe r de finire e a ttua re in
c omune una politic a e ste ra e urope a
34
e c he s'impe gna sse ro a d informa rsi
re c iproc a me nte e a c onsulta rsi in me rito a d ogni proble ma di politic a e ste ra di
inte re sse ge ne ra le
35
E ra sta bilito c he i Ministri de gli E ste ri de gli Sta ti me mbri si sa re bbe ro dovuti
inc ontra re a lme no qua ttro volte a ll’a nno, c he la C ommissione fosse a ssoc ia ta a lla
C PE , a ttra ve rso la pa rte c ipa z ione di un C ommissa rio e c he il Pa rla me nto ve nisse
re gola rme nte informa to de i te mi di politic a e ste ra e sa mina ti e c he le sue opinioni
fosse ro te nute in c onside ra z ione
36
.
È e vide nte c he i pa ssi c ompiuti da que sto tra tta to fosse ro molto pic c oli, ma è
a nc he ve ro c he si istituz iona liz z a va la c oope ra z ione in un se ttore – la politic a
e ste ra – c he e ra , insie me a lla mone ta , sinonimo de lla sovra nità di uno Sta to
37
.
1.4 Il tr attato di M aastr ic ht
L a c oope ra z ione tra i va ri Sta ti in ma te ria di politic a e ste ra e di sic ure z z a dive nne
uno de i tre pila stri ba se – insie me a lle C omunità e urope e e a lla c oope ra z ione sulla
giustiz ia e d a ffa ri inte rni – su c ui fonda re l’Unione E urope a , istituita a Ma a stric ht
il 7 Ma rz o 1992.
Il T itolo V de l nuovo T ra tta to, de dic a to a lla Politic a E ste ra e di Sic ure z z a C omune
(PE SC ), spe c ific a va infa tti c he l’UE e gli Sta ti me mbri “ sta bilisc ono e d a ttua no
15
38
Trattato sull’Unione Europea, Maastricht, 7 Febbraio 1992, Titolo V – Disposizioni relative alla
Politica Estera e di Sicurezza Comune, art J 1.1
39
Ibidem , art. J 1.2 comma 1
40
Ibidem , art. J 1.2 comma 4
41
Ibidem , art. J 1.2 comma 5
42
Ibidem , art. J.8.1
43
Ibidem , art. J.2.2
44
Ibidem , art. J 3.2
45
Ibidem , artt. J 4.1; J 4.2
una politic a e ste ra e di sic ure z z a c omune (...) e ste sa a tutti i se ttori de lla politic a
e ste ra e di sic ure z z a
38
Gli obie ttivi e ra no pe rò de finiti in se nso ge ne ra le pre ve de ndo, pe r e se mpio, la
“ dife sa de i va lori c omuni, de gli inte re ssi fonda me nta li e de ll'indipe nde nz a
de ll'Unione ”
39
, la “ promoz ione de lla c oope ra z ione inte rna z iona le ”
40
e lo “ sviluppo
e c onsolida me nto de lla de moc ra z ia e de llo Sta to di diritto, nonc hé rispe tto de i
diritti de ll'uomo e de lle libe rtà fonda me nta li”
41
.
L ’e la bora z ione più spe c ific a de i princ ipî e de lle dire ttive ge ne ra li de lla PE SC
sa re bbe sta ta di c ompe te nz a de l C onsiglio e urope o
42
.
Si pre ve de va dunque la C oope ra z ione siste ma tic a fra gli Sta ti su ogni que stione di
politic a e ste ra e di sic ure z z a di inte re sse ge ne ra le . Il C onsiglio de ll’Unione
E urope a a vre bbe de finito, a ll’una nimità , posiz ioni c omuni e gli Sta ti a vre bbe ro
dovuto ga ra ntire c he le loro politic he na z iona li fosse ro c onformi a ta li posiz ioni
c omuni
43
Il C onsiglio, inoltre , a vre bbe potuto sta bilire c he de te rmina te de c isioni di
a pplic a z ione de ll’a z ione c omune pote sse ro e sse re pre se c on voto a ma ggiora nz a
qua lific a ta
44
.
Infine , si pre ve de va c he l’Unione de ll’E uropa Oc c ide nta le , “ c he fa pa rte
inte gra nte de llo sviluppo de ll' Unione e urope a ” , fosse invita ta a d “ e la bora re e di
porre in e sse re le de c isioni e le a z ioni de ll'Unione a ve nti implic a z ioni ne l se ttore
de lla dife sa . Il C onsiglio a vre bbe a dotta to, d'inte sa c on le istituz ioni de ll'UE O, le
ne c e ssa rie moda lità pra tic he ”
45
.
16
46
Trattato di Amsterdam che modifica il Trattato sull’Unione Europea, i Trattati che istituiscono
le Comunità europee e alcuni atti connessi, Amsterdam, 10 novembre 1997, TitoloV –
Disposizioni sulla Politica Estera e di Sicurezza Comune, art. J.2
Que sto se c ondo pila stro de l T ra tta to di Ma a stric ht c olloc a va c osì la C PE ne l
qua dro de lla PE SC introduc e ndo importa nti e le me nti, pe r qua nto a nc ora limita ti
in a lc uni se ttori, ne l proc e sso d’inte gra z ione in ma te ria di politic a e ste ra e di
sic ure z z a .
1.5 Il T r attato di Amste r dam e l’istituz ione de ll’Alto Rappr e se ntante pe r la
P olitic a E ste r a e di Sic ur e z z a Comune
Il T ra tta to di Ma a stric ht a ve va la sc ia to una se rie di proble mi a pe rti, in vista
de ll’a lla rga me nto, c osic c hé i Pa e si me mbri de c ise ro di modific a re nuova me nte i
T ra tta ti istitutivi. L a riforma si e ra rive la ta pa rtic ola rme nte urge nte in se guito a l
c rollo de ll'e x-Iugosla via e a lla tra gic a situa z ione c he si e ra ve nuta a de te rmina re
ne lla re gione , c he ha dimostra to c he l'Unione de ve e sse re in gra do di a gire e di
pre ve nire , a nz ic hé se mplic e me nte di re a gire .
L a Se z ione III de l T ra tta to firma to a d Amste rda m il 2 ottobre 1997 ra fforz a va i
me c c a nismi ope ra tivi e ge stiona li de lla PE SC c on l’obie ttivo di migliora re
l’e ffic a c ia de ll’UE , me ntre i suoi obie ttivi rima ne va no e sse nz ia lme nte gli ste ssi.
Si pre ve de va no c inque strume nti ope ra tivi: de finiz ione de i princ ipî e de lle
dire ttive ge ne ra li PE SC , stra te gie le c omuni, a z ioni c ongiunte , posiz ioni c omuni e
ra fforz a me nto de lla c oope ra z ione fra gli Sta ti
46
.
I primi due strume nti a vre bbe ro a vuto un c a ra tte re e sse nz ia lme nte
inte rgove rna tivo, da c c hé e ra pre vista la vota z ione a ll’una nimità a ll’inte rno de l
C onsiglio e urope o, c osì c ome il quinto da l mome nto c he non si e ste nde va oltre
a lla c oope ra z ione .
Il voto a ma ggiora nz a qua lific a ta ve niva sta bilito c ome norma pe r l’a doz ione e
l’a pplic a z ione di a z ioni c ongiunte e posiz ioni c omuni. T utta via se pe r importa nti
17
47
Ibidem , art. J 13.2
48
Ibidem , art. J 13.1
49
Ibidem , artt. J 16; J 8.3
50
Javier Solana, nato a Madrid il 14 luglio 1942, si iscrisse al Partito Socialista Spagnolo ed entrò
in Parlamento nel 1977. Membro di tutti i governi spagnoli ininterrottamente dal 1982 al 1995,
nel dicembre 1995 divenne Segretario Generale della Nato, carica che ha rivestito fino al 1999,
quando divenne Segretario Generale del Consiglio – Alto Rappresentante (e, successivamente,
anche Segretario Generale dell’UEO) il cui mandato fu rinnovato nel 2004 fino al 2009.
ra gioni di politic a na z iona le uno Sta to si fosse opposto a l voto a ma ggiora nz a
qua lific a ta , la vota z ione non sa re bbe a vve nuta
47
.
Si introduc e va lo strume nto de ll’“ a ste nsione c ostruttiva ”
48
se c ondo c ui un Pa e se
a vre bbe potuto de c ide re di non e sse re vinc ola to a d una de te rmina ta de c isione , pur
a c c e tta ndo c he ta le de c isione vinc ola sse gli a ltri Sta ti.
Infine , fu de c isa , dopo una lunga disc ussione , l’istituz ione di un Alto
R a ppre se nta nte pe r la Politic a e ste ra e di sic ure z z a c omune – il c osidde tto
“ Monsie ur PE SC ” . Il c omprome sso c he si ra ggiunse , dopo un a mpio diba ttito,
sc a turito da lla proposta fra nc e se di nomina re una pe rsona lità e urope a in gra do di
dirige re la Politic a e ste ra e di sic ure z z a , fu que llo di nomina re il Se gre ta rio
Ge ne ra le de l C onsiglio a nc he Alto Se gre ta rio pe r la PE SC . Il suo c ompito
princ ipa le e ra que llo di a ssiste re il C onsiglio in ma te ria di politic a e ste ra e di
c ontribuire a lla formula z ione e a ll’a ttua z ione di de c isioni politic he ; sua e ra a nc he
la re sponsa bilità de l dia logo c on Pa e si te rz i
49
.
L a Pre side nz a de l C onsiglio “ R e la z ioni e ste re ” sa re bbe spe tta to c omunque a lla
Pre side nz a se me stra le c he a vre bbe ra ppre se nta to a nc he l’UE ne lle ma te rie de lla
PE SC , a vre bbe a ttua to in c a mpo inte rna z iona le le de c isioni a dotta te e e spre sso la
posiz ione de ll’UE in c a mpo inte rna z iona le .
Ad e sse re nomina to Alto R a ppre se nta nte fu Ja vie r Sola na
50
, ne l 1999, il qua le
ma nte nne que sta c a ric a pe r qua si tutta la sua dura ta , fino a lla sua dissoluz ione c ol
T ra tta to di L isbona , ne l 2009.
Di pa rtic ola re importa nz a furono a nc he i C onsigli E urope i di C olonia e d He lsinki,
e ntra mbi te nutisi ne l 1999, i qua li de line a rono pe r la prima volta la ne c e ssità pe r