La politica di immigrazione e di asilo nell'Ue contenuta nel programma dell'Aja

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difficile cammino verso la realizzazione di una delle più significative 
manifestazioni dell’integrazione europea. Il trattato, considera la 
materia immigrazione come uno degli elementi dello “spazio di 
libertà, sicurezza e giustizia”, previsto nella parte III. In particolare la 
Costituzione prevede misure volte “a incentivare e sostenere l’azione 
degli Stati membri al fine di favorire l’integrazione dei cittadini di 
paesi terzi regolarmente soggiornanti nel loro territorio” e afferma, al
contempo, il diritto degli Stati di “determinare il volume di ingresso 
nel loro territorio dei cittadini di paesi terzi” che emigrano per trovare 
lavoro subordinato o autonomo. Le ambizioni espresse nel Trattato 
Costituzionale sono rafforzate dal cosiddetto Programma dell'Aja. Il 
piano, approvato durante il Consiglio europeo di Bruxelles del 4-5 
novembre 2004, contempla tutti gli aspetti delle politiche connesse 
allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia: diritti fondamentali e 
cittadinanza, asilo e migrazione, gestione delle frontiere, integrazione, 
lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata, cooperazione in 
materia giudiziaria e di polizia e diritto civile. Nell’ambito dello 
sviluppo delle politiche comuni su asilo, migrazioni e controllo delle
frontiere, i principi di base sono stati individuati nella giusta 
condivisione di responsabilità fra gli Stati membri, nello scambio di 
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informazioni, di assistenza e di competenze e, più in generale, in una 
maggiore cooperazione fra i Paesi comunitari. Secondo il Programma 
dell’Aja dell’Ue continua a sostenere una piena integrazione dei 
cittadini provenienti da Paesi terzi e residenti legalmente nei territori
comunitari cercando di eliminare forme di esclusione o di 
discriminazione. Su invito del Consiglio europeo, la Commissione, nel 
giugno 2005, ha adottato il Piano d'Azione che traduce in misure 
concrete gli obiettivi del Programma e propone una tabella di marcia 
precisa per la loro realizzazione. Questo Piano di 5 anni definisce 
misure concrete per rafforzare la sicurezza dei cittadini, per 
combattere il terrorismo, per rafforzare i confini esterni dell’Unione, 
per combattere contro la droga, il traffico di esseri umani e il crimine 
organizzato, oltre a stabilire misure per salvaguardare i diritti 
fondamentali, aumentare la cooperazione giudiziaria e agevolare 
l’accesso alla giustizia in tutta l’Unione; propone, inoltre, una politica 
comune in materia di immigrazione. Il rafforzamento dello spazio di 
libertà, sicurezza e giustizia, obiettivo di queste normative, costituisce 
una tappa essenziale per garantire comunità sicure, reciproca fiducia e 
Stato di diritto in tutta l'Unione. 
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CAPITOLO I 
IL DIRITTO DELLO STRANIERO NELLA LEGISLAZIONE 
INTERNAZIONALE E COMUNITARIA 
1. Nozione e strumenti internazionali di tutela dello straniero 
La normativa riguardante la situazione giuridica dello straniero è 
molto particolare e sistematica. In realtà è difficile ricercare elementi 
comuni quando con il termine straniero vengono indicate varie 
situazioni: da colui che non ha alcuna cittadinanza, a colui che è 
cittadino di un Paese di una nuova adesione europea, da chi si trova 
per turismo in Italia a chi ha fatto richiesta di asilo politico.  Neppure 
il testo costituzionale fornisce un supporto: l’art 10 della Costituzione 
Italiana si limita ad usare la parola straniero nel senso più generico 
possibile. Nella Convenzione di applicazione dell’accordo di 
Schengen del 14 giugno 1985 relativo alla eliminazione graduale dei 
controlli alle frontiere comuni è stato, all’art 1, definito il termine 
straniero. Secondo tale convenzione lo straniero è colui che non è 
cittadino di uno stato membro delle Comunità Europee. In sostanza, 
nella maggior parte dei testi e secondo i più influenti studiosi, lo 
straniero è, semplicemente, colui che non ha la cittadinanza del paese 
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in cui vive. Anche se questa definizione risulta chiara ha avuto una 
lunga gestazione storica. Basta pensare che nel Medioevo, l’individuo 
era considerato: “Pertinenza  del territorio su cui risiedeva e quindi 
l’appartenenza alla comunità era data esclusivamente dal domicilio”. 
A questo punto l’introduzione dello status di cittadino serviva 
proprio per distinguere la persona straniera che non era cittadino. 
 Il legame tra una persona ed una determinata comunità, oltre che 
divenire uno status essenziale per le relazioni giuridiche 
interpersonali, rendeva più certo lo sviluppo giuridico dei rapporti tra 
stato e sudditi. In particolare, in Italia il moderno concetto di 
cittadinanza, nato con lo stato unitario alla metà del 1800, assume un 
importanza strategica in considerazione della dimensione coloniale
1
. 
Quindi lo straniero per lo Stato italiano è chi non è cittadino italiano. I 
non cittadino possono essere di vario tipo e, a questi, corrispondere 
degli status giuridici, anche sostanziali, molto diversi l’uno dall’altro. 
Tutte le categorie di non cittadini hanno una propria situazione 
1
 Se si pensi che fino al 1948 era prevista una forma di cittadinanza attenuata, la cosiddetta “la 
piccola cittadinanza”, che non comprendeva il godimento dei diritti politici ed escludeva di 
conseguenza i suoi titolari dalla partecipazione alla vita della comunità politica statale. Tale 
particolare status era riservato a quelle popolazioni stanziate sul territorio delle colonie, 
territorio considerato diverso da quello metropolitano. Testo: Zanrosso DIRITTO 
DELL’IMMIGRAZIONE. Manuale pratico in materia di ingresso e condizione degli stranieri in Italia. 
SIMONE 2008. 
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giuridica, con una propria normativa. Schematizzando non sono 
cittadini italiani :  
 ξ  I cittadini europei; 
 ξ  I cittadini di paesi terzi, i cosiddetti extracomunitari (regolari e 
non); 
 ξ  Gli apolidi; 
 ξ  I richiedenti asilo politico; 
 ξ  I richiedenti lo status di rifugiato politico.  
Ci possono essere diritti riconosciuti a tutti i cittadini, diritti riservati 
ai cittadini europei, diritti che sono proprio a coloro che richiedono lo 
status di rifugiato politico o di asilo. Gli strumenti di tutela dello 
straniero sono strumenti internazionali ulteriori rispetto al Codice 
internazionale dei diritti umani. Ma sono anche strumenti specifici che 
si riferiscono allo straniero in quanto tale. Spesso queste fonti 
normative si applicano a casi particolari, basti pensare al caso di chi è 
rifugiato politico. Le più importanti sono : 
 ξ  Convenzione sullo status di rifugiato(1954); 
 ξ  Protocollo aggiuntivo sullo status di rifugiato (1967); 
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 ξ  Convenzione dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro 
sulla promozione dell’eguaglianza e trattamento dei lavoratori 
migranti (1975); 
 ξ  Dichiarazione dei diritti umani delle persone che non hanno la 
cittadinanza dei paesi in cui vivono (1985); 
 ξ  Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti dei 
lavoratori migranti e delle loro famiglie
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 (1990); 
 ξ  Convenzione Onu contro la criminalità organizzata 
transnazionale con i relativi protocolli in materia di traffico 
illecito di migranti e la tratta degli esseri umani (2000). 
Non tutte queste fonti sono in vigore e non tutte sono state ratificate 
dall’Italia. Tra quelle più importante, oltre a quelle legate allo status di 
rifugiato, è la convenzione dell’OIL
3
. 
 
 
2
 L’Italia no ha aderito a questa importante convenzione, di ben 93 articoli, che ripropone tutti i 
diritti del codice internazionale dei diritti umani con riferimento alla situazione del lavoratore 
migrante e della propria famiglia.  
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  Organizzazione internazionale del lavoro è un agenzia specializzata delle Nazioni Unite che ha 
lo scopo di promuovere la giustizia sociale e il riconoscimento internazionale dei diritti umani 
fondamentali dei lavoratori. L’Oil fondata nel 1919, è l’unica importante creazione del trattato di 
Varsavia che è stata proposta in seno all’Organizzazione delle Nazioni Unite tanto da divenire, nel 
1946, la prima agenzia specializzata dell’Onu. 
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2.  Strumenti derivati dall’appartenenza all’Unione Europea 
L’Italia fa parte dell’Unione Europea e soggiace, oltre i trattati e alle 
convenzione, a normative comunitarie, direttamente o indirettamente 
applicabili in materia di stranieri
4
. È importante ricordare che la 
normativa sull’immigrazione non è stata comunitarizzata nei primi 
trattati, lo diviene solo con il trattato di Amsterdam nel 1997. 
Dall’entrata in vigore del trattato di Amsterdam sono state adottate 
molte misure comuni in materia di asilo ed immigrazione, settori nei 
quali, attualmente la comunità e gli stati membri condividono la 
competenza a legificare
5
. Il trattato che adotta una Costituzione per 
l’Europa considera la materia dell’immigrazione come un elemento 
dello “spazio di libertà sicurezza e giustizia”
6
 . In particolare, la 
politica di immigrazione viene prevista fra le politiche interne, 
unitamente alle politiche che riguardano i controlli delle frontiere e 
4
 Dobbiamo ricordare che il diritto degli stranieri pur essendo una tematica sopranazionale per 
definizione è anche una normativa di precipuo interesse nazionale. Lo è per molti motive ragioni 
sia legate al controllo delle frontiere, quindi all’entrata sul territorio nazionale, sia legate alla 
stessa identità culturale ed economica nazionale. 
5
 Gli stati membri mantengono tuttavia un importante ruolo in questo ambito e adottano di 
continuo nuove misure nazionali che, in alcuni casi, incidono anche sugli altri stati membri o sulla 
Comunità in generale. La probabilità che misure di asilo e d’immigrazione di uno stato membro 
incidano su quelle di un altro sono aumentate in conseguenza all’assenza di controlli delle 
frontiere dello spazio Schengen, la politica comune dei visti, alle intese relazioni economiche e 
sociali fra gli stati membri. 
6
 Previsto nella parte III “ LE POLITICHE E IL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE.” 
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all’asilo. Nel trattato viene dato priorità ad alcune decisioni assunte 
dal consiglio europeo straordinario di Tampere (15-16 ottobre 1999), 
come la prevenzione e il contrasto dell’immigrazione clandestina, la 
gestione più efficace dei flussi migratori, la lotta contro la tratta di 
esseri umani. Con il Trattato di Nizza 2003 si attua un primo tentativo 
di passare, per quanto riguarda le decisioni politiche della nostra 
materia, dall’unanimità alla maggioranza qualificata. I trattati 
attualmente in vigore per l’unione europea sono le due versioni 
consolidate del Trattato sull’Unione Europea (in sostanza il trattato 
di Maastricht modificato) e del Trattato che istituisce la comunità 
europea (in sostanza il Trattato di Amsterdam modificato).  Nel 
preambolo della versione consolidata del trattato sull’Unione  europea 
vengono delineati gli obiettivi che si prefigge l’Unione, ovvero 
rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati 
membri mediante l’istituzione di una cittadinanza dell’Unione e 
conservare e sviluppare l’Unione quale spazio di libertà, sicurezza e 
giustizia in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone 
insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle 
frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della 
criminalità e la lotta contro quest’ultima. Il titolo IV della versione 
consolidata del Trattato che istituisce la Comunità Europea, composta 
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da 9 articoli e intitolato “Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche 
connesse con la libertà, sicurezza e giustizia in cui sia assicurata la 
libera circolazione delle persone” costituisce la base della normativa 
europea. La normativa può essere suddivisa, in base al loro contenuto, 
in norme di programmazione, di cooperazione e operative. Il gruppo 
più pregnante è quello della programmazione ossia, artt. 61, 62, 63, 
ove vengono definite le materie sulle quali il consiglio s’impegna ad 
adottare: 
ƒ Art 61. Misure volte ad assicurare la libera circolazione delle 
persone, insieme a misure di accompagnamento direttamente 
collegate in materia di controlli alle frontiere esterne, asilo, 
immigrazione, nonché misure per prevenire e combattere la 
criminalità, altre misure nei settori dell’asilo, dell’immigrazione 
e della salvaguardia dei diritti dei cittadini dei paesi terzi, 
misure nel settore della cooperazione di polizia in materia 
civile, misure appropriate per incoraggiare  e rafforzare la 
cooperazione amministrativa, misure nel settore della 
cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale volte ad 
assicurare alle persone un elevato livello di sicurezza mediante