La politica di coesione per il periodo 2007-2013. Programmi e strumenti

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PREFAZIONE 
 
 
La politica di coesione, giunta ormai all‟inizio della quarta edizione, si 
conferma uno dei pilastri fondamentali dell‟Unione europea. 
La credibilità di una grande costruzione politica a più livelli esige 
infatti la solidarietà all‟interno non meno dell‟apertura e della 
competitività nei confronti dell‟esterno.1 
La presente tesi intende dare un panorama dell‟evoluzione e delle 
linee essenziali della politica di coesione analizzando altresì i risultati 
precedenti e le aspettative attuali di tale politica nella regione 
Abruzzo. 
Il primo capitolo descrive la struttura e gli strumenti della compagine 
UE giungendo poi a tratteggiare l‟emersione e l‟affermazione della 
politica di coesione. 
Il secondo capitolo è incentrato sull‟analisi della passata generazione 
della politica di coesione 2000-2006 e descrive tutti gli strumenti 
(Fondi) utilizzati per la sua attuazione. 
Il terzo  ed ultimo capitolo è dedicato alla politica di coesione per il 
periodo 2007-2013 con un‟angolazione nazionale, avendosi riguardo a 
                                                 
1
 Francesco Mastronardi-Giampiero Valeriani;La politica di coesione nell’Europa dei 27. Le risorse 
strutturali comunitarie per il periodo 2007-2013,edizioni giuridiche Simone,2007. 
 6 
come l‟Italia, come Stato membro, interiorizza la competenza 
comunitaria e procede alla sua attuazione. 
La nuova generazione di fondi è descritta nella sua lunga e complessa 
formazione e nell‟architettura che ne è derivata, con i suoi elementi di 
continuità e i suoi tratti di discontinuità, a cominciare dall‟approccio 
strategico. 
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CAPITOLO I  
 
 
NASCITA E SVILUPPO DELL‟UNIONE EUROPEA 
 
Sommario:  1.1: Le origini 
                     1.2: Composizione strutturale dell‟Unione Europea 
                     1.3: Gli strumenti di legislazione dell‟ UE 
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1.1 Le origini 
 
Fino a pochi anni dopo la fine della seconda Guerra Mondiale, 
l‟attività politica e statale era basata ancora sulle Costituzioni e sulle 
legislazioni nazionali. 
Solo il declino economico e politico del vecchio continente ha creato 
le premesse per un nuovo ordine europeo. 
Gli sforzi di unificazione europea hanno portato ad una miriade di 
organizzazioni complesse: l‟OCSE (organizzazione per la 
cooperazione e lo sviluppo economico), L‟UEO (unione dell‟Europa 
occidentale), la NATO (North Atlantic Treaty Organization ), il 
Consiglio d‟Europa e L‟Unione Europea. 
La prima pietra per la costituzione di una Comunità europea venne 
posta dall‟allora ministro degli Esteri francese Robert Schuman, con la 
Dichiarazione del 9 maggio 1950, nella quale presentava il piano 
elaborato in collaborazione con Jean Monnet, che prevedeva 
l‟unificazione dell‟industria carbosiderurgica europea in una 
Comunità. 
Il piano Schuman divenne realtà il 18 Aprile 1951 a Parigi, con la 
conclusione del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone 
e dell‟acciaio (CECA), entrato in vigore il 23 Luglio del 1952, ad 
 9 
opera dei sei Paesi fondatori (Belgio, Repubblica Federale di 
Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi). 
Alcuni anni più tardi gli stessi Stati istituivano, sulla base dei Trattati 
di Roma del 25 marzo 1957, la Comunità economica europea (CEE) e 
la Comunità europea per l‟energia atomica (CEEA o Euratom). 
Nel 1973 aderirono Regno Unito, Danimarca e Irlanda seguiti nel ‟76 
e ‟77 da Grecia, Spagna e Portogallo.  
La creazione dell UE con il Trattato di Maastricht siglato il 7 febbraio 
1992, ma entrato in vigore il 1° novembre 1993, ha segnato una nuova 
tappa nel processo di unificazione europea. 
Nel 1995 aderirono all‟UE Austria, Finlandia e Svezia. 
Il primo sviluppo ai fine della realizzazione dell‟Unione è 
rappresentato dal Trattato di Amsterdam, siglato il 2 ottobre 1997 ed 
entrato in vigore il 1° maggio 1999. 
Alla fine del ‟99, il Consiglio di Helsinki, dichiara la Turchia Stato 
candidato all‟adesione.  
Nel 2001 il Trattato di Nizza consolida ed esemplifica le procedure 
decisionali della Comunità e rende più efficace il sistema 
giurisdizionale. 
Per un‟Europa pronta alla concorrenza mondiale, il Consiglio europeo 
decide di adottare, nel 2000, la cosiddetta Strategia di Lisbona, che 
 10 
prevede un‟apertura di tutti i settori dell‟economia e non, alla 
concorrenza, all‟innovazione e all‟investimento. 
Dal 1° gennaio 2002 nei 12 Paesi membri ha corso legale una nuova 
moneta denominata Euro. 
Infine, un Trattato del 2004 propone una Costituzione per l‟Europa e 
mira a riunire ben 50 anni di Trattati europei. 
Il 1°maggio 2004 l‟UE integra dieci nuovi Paesi: Cipro, Malta, 
Ungheria, Polonia, Slovacchia, Lettonia, Estonia, Lituania.  
E nel 2007 è la volta dell‟ingresso di Bulgaria e Romania. 
Dopo tutte le adesioni dei suddetti Stati, attualmente la Comunità 
conta 27 Paesi membri. 
I criteri di ammissione nella Comunità sono stati:  
- criterio politico : stato di diritto, rispetto dei diritti umani e 
democrazia; 
- criterio economico: capacità concorrenziali ed economia di 
mercato funzionante; 
- capacità di assumersi gli oneri derivanti dall‟adesione all‟UE. 
Ciò che distingue l‟UE dalle associazioni internazionali tradizionali è 
che la stessa riunisce Stati membri che hanno rinunciato a parte della 
loro sovranità a favore dell‟Unione.  
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1.2: Composizione strutturale dell’Unione Europea 
 
L‟UE è istituzionalmente composta da 10 organi di natura politica, e 
socio - economica. 
 
IL PARLAMENTO EUROPEO:  ( Art 189-201 del Trattato CE )  
Il Parlamento è l‟organo rappresentativo della cittadinanza europea, 
partecipa alla funzione legislativa in binomio col Consiglio2. 
Il PE era originariamente composto da 142 membri, passati poi a 626 
prima che il Trattato di Nizza portasse il numero a 785 in 
considerazione dell‟opportunità di limitare l‟espansione del numero 
dei parlamentari in occasione di nuovi ampliamenti della Comunità. 
I membri del PE sono suddivisi per Paesi di provenienza e la 
ripartizione tiene conto essenzialmente della popolazione di ciascuno 
Stato, oltre che dell‟importanza economica e politica di questo nella 
Comunità. 
L‟elezione dei deputati avviene a suffragio universale con metodo 
proporzionale ( su base regionale o nazionale ).  
                                                 
2
 J.Ginested, Le Parlament européen,Paris 1963; E.Vinci Il Parlamento europeo,Milano,1968. 
 12 
Esso ha sede ufficiale a Strasburgo, ma alcune tornate3 supplementari 
di due giorni si svolgono anche a Bruxelles mentre il suo segretariato 
generale risiede a Lussemburgo. 
I lavori del Parlamento vengono svolti nelle sue undici lingue ufficiali: 
danese, finlandese, francese, greco, inglese, italiano, olandese, 
portoghese, spagnolo, svedese e tedesco. 
Istituzioni di rilevanza all‟interno del PE sono: 
- Il Presidente: dirige le attività parlamentari, presiede le sedute 
plenarie, rappresenta il Parlamento in tutte le relazioni esterne. 
- I gruppi politici: attualmente sono presenti sette gruppi politici 
nei quali sono iscritti i deputati; ma sussiste un numero di 
deputati “ non iscritti “; le loro funzioni sono quelle di 
esaminare le relazioni delle commissioni parlamentari, dettare 
le questioni per le tornate e per l‟ordine del giorno. 
- Le commissioni parlamentari: sono diciassette e svolgono i 
lavori di preparazione per le sessioni parlamentari con il 
compito di redigere dei pareri. Possono essere create 
commissioni d‟inchiesta e temporanee ed esistono, inoltre, 
commissioni parlamentari miste e delegazioni interparlamentari. 
                                                 
3
 Il termine “tornata” indica un gruppo di riunioni tenute periodicamente sul medesimo argomento.  
 13 
- Il Segretariato generale: assiste il Consiglio in materia 
amministrativa. 
Il PE ha ottenuto sempre maggiori poteri nel corso della sua esistenza, 
particolarmente ad opera del Trattato di Maastricht del ‟92 e del 
Trattato di Amsterdam del ‟97. 
Inizialmente il Trattato UE attribuiva un potere deliberativo molto 
ridotto al Parlamento, situazione rimasta sostanzialmente inalterata 
fino all‟entrata in vigore dell‟ Atto Unico Europeo, che ha istituito la 
procedura di cooperazione per l‟adozione di certi atti del Consiglio e 
la procedura di parere conforme per la stipulazione di accordi di 
associazione alla Comunità. 
L‟Atto Unico Europeo - AUE, ha pertanto attribuito un ruolo spesso 
determinante al parere del PE.4 
Alla procedura di cooperazione il Trattato UE affianca una nuova 
procedura intesa a rafforzare il ruolo del Parlamento europeo nel 
processo decisionale comunitario; indicata come procedura di 
codecisione durante il negoziato che ha portato al Trattato di 
Maastricht, essa ha successivamente perso, su richiesta britannica, 
                                                 
4
 M.Udina, Natura e poteri dell’assemblea parlamentare delle Comunità europee, in Dir int., 1971. 
  G.Biscottini, Considerazioni sull’evoluzione del Parlamento europeo,in Dir.int.,1971 
  C.Romanelli Grimaldi, Il Parlamento europeo Padova 1977.  
 14 
questa denominazione per assumere nel Trattato UE quella più neutra 
di  “ procedura di cui all‟art. 251”. 
La procedura di cui all‟art. 251 non differisce nelle fasi iniziali da 
quella di cooperazione, se non per una partecipazione più incisiva 
della Commissione la quale si trova in rapporto diretto con il 
Parlamento per quanto riguarda sia la proposta sia l‟informazione 
circa la sua posizione. Inoltre in questa procedura la formulazione di 
una posizione comune da parte del Consiglio è solo eventuale, e ha 
luogo qualora il Consiglio non adotti l‟atto accogliendo gli 
emendamenti proposti dal Parlamento nel suo parere o prendendo nota 
della mancata proposizione di emendamenti. Quando è adottata una 
posizione comune, il Parlamento ha tre mesi per deliberare, decorsi i 
quali l‟atto si considera adottato definitivamente qualora vi sia 
approvazione o inattività del PE; l‟atto proposto si considera non 
adottato qualora il PE abbia invece respinto la posizione comune a 
maggioranza assoluta dei componenti. 
Allorché infine il Parlamento abbia proposto emendamenti alla 
posizione comune sempre a maggioranza assoluta dei componenti, il 
Consiglio può accettarli entro un termine di tre mesi e adottare l‟atto 
in questione, a maggioranza qualificata o all‟unanimità se vi è un 
parere negativo della Commissione sugli emendamenti. Se tutti gli 
 15 
emendamenti non sono invece accettati dal Consiglio, il suo 
Presidente, d‟intesa col Presidente del Parlamento, convoca il 
Comitato di conciliazione il cui compito è di giungere ad un accordo 
su un progetto comune, richiamandosi alla posizione comune in base 
agli emendamenti proposti dal Parlamento; se un accordo viene 
raggiunto, Consiglio e Parlamento dispongono di sei settimane per 
approvarlo, mentre l‟atto si considera non adottato in mancanza di 
approvazione da parte di una delle due istituzioni. 
A differenza della procedura di cooperazione, quella di codecisione 
inverte il ruolo delle due istituzioni e attribuisce al Parlamento un vero 
e proprio diritto di veto sulle proposte che non condivide, così da 
aumentare in modo considerevole il ruolo del PE nel procedimento 
normativo comunitario. 
Il Parlamento e il Consiglio fungono inoltre da autorità di bilancio. 
Altre funzioni del Parlamento europeo sono quella consultiva ( da 
parte del Consiglio e della Commissione ) e quella di controllo ( solo 
nei confronti della Commissione ).5  
 
 
 
                                                 
5
 F.Pocar, Parlamento europeo, in Enc.Dir,XXXI,1981. 
  R.Adam, L’adozione di atti comunitari in cooperazione con il Parlamento europeo, in Riv.dir.int.,1989. 
 16 
IL CONSIGLIO DELL‟UNIONE EUROPEA: ( Art 202-210 Trattato 
CE ). 
 Il Consiglio - noto anche come Consiglio dei Ministri Europei - è 
composto da ventisette membri, ciascuno dei quali rappresenta uno 
degli Stati che fanno parte della Comunità. 
I rappresentanti devono essere “ a livello ministeriale ”, non è perciò 
necessario che si tratti di ministri, purchè siano persone facenti parte, 
anche a livello inferiore, della compagine governativa. 
La nuova formulazione consente agli Stati membri di inviare alle 
sedute del Consiglio anche componenti del governo di enti territoriali, 
quali le regioni e i Länder tedeschi.  
Il Consiglio costituisce l‟istituzione più importante delle Comunità 
europee, almeno sotto il profilo delle competenze normative. Esso 
infatti, alle condizioni previste dal Trattato, da un lato “ provvede al 
coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati 
membri”, dall‟altro “ dispone di un potere di decisione”.6 
A differenza dei poteri deliberativi spettanti ad altre istituzioni, quelli 
del Consiglio hanno carattere decisionale vero e proprio; il potere 
decisionale del Consiglio non è peraltro illimitato nei settori in cui si 
                                                 
6
 I.Telchini, Il Consiglio nelle Comunità europee, Milano, 1965, pp.123-240. 
 17 
articola l‟intervento delle Comunità, ma è subordinato all‟osservanza 
delle condizioni poste dai Trattati. 
Quindi il Consiglio può deliberare senza una proposta della 
Commissione soltanto quando i Trattati lo prevedono, salva la 
possibilità di sollecitare proposte da parte della stessa Commissione. 
Il Consiglio pertanto non può deliberare senza il parere del Parlamento 
europeo quando esso è richiesto e, soprattutto dopo l‟entrata in vigore 
del Trattato UE, lo stesso è tenuto a seguire le procedure di 
codecisione e di cooperazione regolate dagli artt. 251- 252 nei casi in 
cui sono previste, nonché la procedura di parere conforme nella 
stipulazione di accordi con Stati terzi.7 
 
LA COMMISSIONE EUROPEA: ( Art 211 – 219 Trattato CE ). 
Fra le istituzioni tra cui è ripartita la funzione normativa delle 
Comunità europee, la Commissione è indubbiamente quella che 
insieme al Parlamento offre le maggiori garanzie di autonomia rispetto 
agli Stati membri, anche se dispone di un minore potere deliberativo 
specialmente quando esercita i poteri e le competenze che le sono 
devolute dai Trattati istitutivi della CE e della CEEA8; maggiori poteri 
                                                 
7
 S.Buerstedde, Der Ministerrad in konstitutionnellen System der Europäischen      
  Gemeinschaften,Bruges,1964; F.Tortora De Falco, Il Comitato dei rappresentanti permanenti dai Trattati   
  istitutivi alla prassi comunitaria, Napoli, 1980. 
8
  N.Condorelli Braun, La Commission des “Neuf”, in Rev.mar.com.,1973; U.Draetta, La Commissione   
 18 
ha invece la Commissione quando adempie alle funzioni affidate dal 
Trattato istitutivo della CECA all‟Alta Autorità. 
La Commissione è nominata di comune accordo dai governi degli 
Stati membri. Il numero dei suoi componenti ha subito nel tempo varie 
modifiche per cui dagli originari nove membri il numero degli stessi, a 
seguito dei successivi ampliamenti della Comunità, è stato portato agli 
attuali ventisette. 
La Commissione si è data il proprio regolamento interno in piena 
autonomia, naturalmente nel rispetto delle norme dei Trattati; una 
limitazione a questa autonomia è tuttavia prevista dal Trattato a 
proposito delle modalità di adozione delle deliberazioni che devono 
sempre essere prese a maggioranza del numero dei suoi membri. 
Pur trattandosi di un organo collegiale, la cui responsabilità è 
collettiva, un ruolo particolare compete al suo Presidente. 
Il primo comma dell‟ articolo 219 del Trattato CE dispone che “la 
Commissione agisce nel quadro degli orientamenti politici del suo 
Presidente”; la disposizione è intesa a rafforzare il ruolo politico della 
Commissione nel contesto comunitario e al tempo stesso ad aumentare 
l‟indipendenza dagli Stati membri. 
                                                                                                                                     
   europea dopo Nizza, in Dir. Unione eur.,2001,pp. 815-826.