La politica di coesione europea per le aree urbane: attuazione, impatto e prospettive

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INTRODUZIONE 
 
Presentazione dell’oggetto di ricerca 
 
Più del 70% dei cittadini europei vive al giorno d’oggi nelle aree urbane 
dell’Unione, quest’ultime presentano caratteristiche diverse da Stato a 
Stato e sono soggette a molteplici sfide di natura economica, sociale e 
ambientale. Oggi più che mai il loro ruolo è considerato centrale sia 
dall’Unione sia dai Paesi membri per rilanciare l’immagine del continente 
europeo nel mondo, ma soprattutto per migliorare la vita dei cittadini. 
Negli ultimi anni, i governi europei sono diventati più scettici rispetto alle 
politiche elaborate dall’Unione e, come noto, il caso più eclatante è l’uscita 
della Gran Bretagna dalla Comunità europea, Paese in cui i cittadini, 
tramite referendum, hanno ritenuto di aver maggior vantaggi al di fuori del 
quadro normativo proveniente dalle istituzioni di Bruxelles.  
In questo clima di sfiducia generale verso l’Europa, la sfida culturale che 
l’Unione si propone intervenendo nelle zone urbane è proprio quella di 
proporre azioni tangibili e misurabili che possano eliminare lo scetticismo 
accumulato dai cittadini nei confronti del progetto europeo. Risalendo alle 
origini di questa sfiducia, vi è sicuramente la difficoltà di comprensione 
del complesso quadro normativo comunitario e degli interventi effettuati 
tramite la politica di coesione.  
Come si vedrà in seguito, in relazione al secondo punto, l’Unione non è 
rimasta indifferente rispetto a questo problema, avviando riforme per 
rendere da un lato più efficiente la politica, dall’altro per semplificarla.  
Questo elaborato quindi analizza le dinamiche degli interventi della 
politica di coesione economica e sociale attraverso i Fondi strutturali, 
composti dal Fondo europeo di sviluppo regionale e dal Fondo sociale 
europeo. L’obiettivo degli interventi della politica di coesione è 
l’eliminazione delle disparità territoriali tra le regioni del continente, ed è 
in questo quadro che si colloca l’intervento nelle aree urbane; mediante la
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previsione nei regolamenti europei di obiettivi e programmi specifici da 
conseguire in queste zone. La politica di coesione è divisa, a partire dal 
ciclo 2000-2006, in settennati e anticipatamente rispetto all’inizio di ogni 
settennato vengono definite dalle istituzioni comunitarie le risorse, i 
principi e gli obiettivi della programmazione. Gli obiettivi devono essere 
principalmente conseguiti dagli Stati membri attraverso la definizione di 
programmi operativi gestiti a livello nazionale, dalle regioni o direttamente 
dalle città. Questa tesi è suddivisa in 5 capitoli e si propone due obiettivi, 
uno generale e uno specifico, in relazione al tema trattato. Il primo è fornire 
un quadro completo e dettagliato dell’intervento europeo nelle aree urbane, 
mentre il secondo è esaminare in particolare l’attuazione, l’impatto 
economico e le prospettive delle azioni intraprese nelle aree urbane 
italiane, attraverso la politica di coesione europea. Per raggiungere questi 
due scopi la struttura dell’elaborato è ordinata distinguendo sempre le parti 
che trattano le questioni europee da quelle riguardanti la declinazione 
italiana degli interventi comunitari, in maniera che il tema e le sue 
caratteristiche siano facilmente apprendibili.  
Nel primo capitolo vengono quindi poste le basi generali per poter 
comprendere l’argomento, indagando appunto su due temi importanti per 
fornire un quadro completo e coerente con le finalità dell’elaborato: la 
struttura urbana in Europa e in Italia e la definizione di aree urbane. Si 
vedrà infatti che per quanto in maniera informale sia semplice parlare del 
fenomeno urbano e associare la definizione di area urbana ai confini 
comunali, la realtà sia ben diversa, in quanto questi due argomenti 
richiedono un maggior approfondimento che solo negli ultimi decenni è 
stato affrontato dall’Unione e dalla comunità scientifica.  
Nel secondo capitolo verrà invece trattato il tema della governance europea 
e italiana, argomento fondamentale per comprendere le dinamiche che 
verranno presentate nei capitoli dedicati alla parte europea e alla 
declinazione italiana della dimensione urbana della politica di coesione.
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Il terzo capitolo è espressamente volto alla comprensione del quadro degli 
interventi predisposto a livello europeo. Verranno innanzitutto prese in 
considerazione le motivazioni che hanno spinto la Comunità europea a 
intervenire nelle aree urbane, illustrando poi i programmi di intervento 
Urban I e II. Successivamente, attraverso principalmente l’analisi dei 
regolamenti europei, sarà fornito un quadro completo riguardante la 
dimensione urbana delle politiche di coesione per i periodi di 
programmazione 2007-2013 e 2014-2020, ponendo infine l’attenzione 
sulla nascita dell’agenda urbana dell’Unione europea.  
Il quarto capitolo proporrà invece un’analisi degli interventi effettuati nelle 
aree urbane italiane attraverso la politica di coesione. Ripresentando la 
suddivisione schematica del terzo capitolo, sarà data rilevanza all’impatto 
della politica di coesione nelle zone urbane italiane, prestando attenzione 
ai soggetti istituzionali coinvolti e alle caratteristiche dei programmi 
operativi nazionali e regionali in relazione alla loro dimensione urbana.  
Nel quinto capitolo, infine, verranno analizzate le proposte di regolamento 
europee per il nuovo periodo di programmazione 2021-2027 ponendo una 
lente d’ingrandimento sulla dimensione urbana dei nuovi obiettivi e 
strumenti della coesione. Inoltre, nel paragrafo 2 del medesimo capitolo, 
verrà fornito il quadro dei recenti lavori preparatori italiani per il futuro 
accordo di partenariato tra la Commissione europea e l’Italia, nel quale la 
dimensione urbana della politica di coesione sarà sicuramente protagonista 
degli interventi.
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Metodologia della ricerca 
 
Si segnala che per la stesura dell’elaborato sono stati tenuti in 
considerazione solo le programmazioni europee a partire dall’anno 1994. 
Questa scelta si è rivelata necessaria in quanto solo dal ciclo 1994-1999 è 
possibile individuare le azioni compiute nelle aree urbane italiane 
attraverso la politica di coesione, considerando inoltre il fatto che solo 
dagli anni Novanta il tema delle aree urbane è stato approfondito da parte 
delle istituzioni europee. Certamente interventi in ambito urbano sono stati 
compiuti ancor prima di tale periodo, ma per via dell’assenza nelle 
programmazioni antecedenti al 1994 di obiettivi chiari per individuare in 
le azioni nelle aree urbane e di dati disponibili per valutarne il reale impatto 
economico, non si sono tenuti in considerazione tali cicli della politica.  
Inoltre, nonostante nei paragrafi 1.2 e 1.3 del primo capitolo si cerci di fare 
chiarezza sul significato di area urbana, sia a livello europeo sia a livello 
italiano, ponendo i confini tra alcuni concetti tra i quali “città” e “zona 
urbana”, nell’elaborato questi ultimi due termini vengono utilizzati con 
significato generico. La scelta è basata anche sul carattere intercambiabile 
degli stessi utilizzato nella normativa europea, dove area urbana e città 
vengono impiegati, in tutti i documenti consultati, come sinonimi.  
Per quanto riguarda i dati riportati nell’elaborato è bene chiarire che, se 
non diversamente indicato, le cifre riportate nelle figure si riferiscono alla 
dotazione finanziaria, ovvero al totale delle risorse previste per un 
determinato ciclo di programmazione o un programma operativo. Sempre 
su questo ultimo tema vengono di seguito precisati alcuni concetti per una 
più facile comprensione dei dati che verranno presentati. Il meccanismo di 
utilizzo delle risorse europee è basato su un monitoraggio della spesa 
effettuata dagli Stati membri e un sistema di certificazione. Le risorse 
europee infatti vengono inizialmente assegnate allo Stato membro, ma 
quest’ultimo deve monitorare gli interventi effettuati al fine di rientrare in 
diversi parametri di performance per evitare il disimpegno delle risorse.
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Per questo motivo dunque si parla di “impegni” per indicare l’ammontare 
degli obblighi giuridicamente vincolanti sottoscritti dai beneficiari delle 
risorse, per quanto riguarda la realizzazione dei progetti all’interno dei 
programmi operativi. Si parla invece di “pagamenti” per indicare 
l’ammontare della spesa sostenuta dai beneficiari del programma, ma che 
non è stata certificata in quanto soggetta ancora a monitoraggio e controllo. 
Infine, il termine “spesa certificata” è utilizzato per appunto indicare la 
spesa che ha superato la fase di monitoraggio e controllo ed è dunque 
classificata come controllata e certificata e presentabile all’Unione europea 
per ottenere il rimborso. 
In relazione ai dati mostrati nelle figure del capitolo 4, nei paragrafi 4.1 e 
4.2, è necessario un chiarimento della metodologia utilizzata per 
l’indagine. Nel paragrafo 4.1, nelle figure 9 e 11 sono mostrati i dati 
relativi all’iniziativa Urban I e Urban II in Italia. In entrambe le figure sono 
disponibili i dati del cofinanziamento nazionale, regionale, comunale e le 
risorse private utilizzate relative ai programmi. È da segnalare che mentre 
per Urban I i dati del cofinanziamento nazionale e privato sono stati 
separati, potendo verificare la provenienza specifica delle risorse, dalla 
stessa Commissione europea dalla quale provengono i dati, non sono stati 
forniti per Urban II elementi precisi da segnalare nella figura 11 per 
compiere la stessa operazione effettuata nella figura 9. Nel paragrafo 4.2 
invece si è analizzata la situazione italiana relativa alla dimensione urbana 
della programmazione 2007-2013. Per le figure 13, 14, 15, 16 è stata 
utilizzata la banca dati di OpenCoesione, un’iniziativa coordinata dal 
Dipartimento per le politiche di coesione della Presidenza del Consiglio 
dei ministri. In particolare, delle tredici aggregazioni tematiche presenti, è 
stata utilizzata l’aggregazione dati “Città e aree rurali” andando a 
selezionare i progetti con una componente integrata verticale o orizzontale 
all’interno della priorità 8. La metodologia utilizzata per selezionare 
all’interno del database i progetti riguardanti prevalentemente le aree 
urbane si basa sul fatto che i dati sono suddivisi in base a una 
classificazione che permette di distinguere chiaramente:
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- La categoria di spesa del progetto identificando quindi la macro-
categoria di appartenenza delle azioni; 
- L’articolazione del programma operativo regionale che permette di 
individuare se l’intervento riguarda in prevalenza le aree urbane o le 
aree rurali; 
- La subarticolazione del programma che fornisce una descrizione più 
dettagliata dell’articolazione dell’asse dei programmi operativi 
regionali. 
A seguito di questa operazione, dal database di partenza comprendente 
4.642 progetti riguardanti sia le aree urbane sia le aree rurali, sono stati 
individuati 3.072 progetti integrati per le aree urbane all’interno della 
priorità 8.
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CAPITOLO 1 
L’AREA URBANA NEL CONTESTO EUROPEO E ITALIANO: 
STRUTTURA E DEFINIZIONI 
 
1.1 La struttura del sistema urbano Europeo 
 
Nonostante la storia millenaria dell’Europa, che ha permesso una 
differenziazione del suo sistema urbano da quello di altre macroregioni, 
l’urbanizzazione del Continente viene ricondotta per la maggior parte alla 
rivoluzione industriale. Già nel 1990, da una analisi condotta da Cattan et 
al. (1994), l’Europa risultava il continente con il maggior livello di 
urbanizzazione. Formata da quasi un quarto degli agglomerati urbani con 
più di 10.000 abitanti a livello mondiale, la sua struttura urbana è costituita 
da una elevata densità di città di piccole e medie dimensioni (Bonavero, 
1997). La complessità della composizione del sistema urbano europeo 
pone innanzitutto il problema di delineare un metodo per indagarne le 
caratteristiche. Uno dei primi lavori in tal senso, per analizzare il fenomeno 
urbano in modo organico e sistematico, è stato compiuto da Hall e Hay 
(1980) proponendo l’analisi della struttura urbana del continente attraverso 
due aspetti: la struttura gerarchico-funzionale e l’assetto spaziale. 
Il primo aspetto concerne una classificazione delle città europee per 
dimensioni e funzioni attraverso l’utilizzo di due criteri: 
- Un criterio dimensionale-gerarchico; fondato sulla complessiva 
dotazione di determinate categorie di funzioni
1
 da parte delle 
diverse aree urbane (per esempio direzionali, finanziarie e 
commerciali);  
 
1
 Dove per funzione si intende “[…] un’attività (come il governo, il commercio, 
l’industria, l’istruzione ecc.) che risponde a esigenze sia interne sia esterne” 
(Dematteis, 1993).
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- Un criterio di tipo funzionale; in riferimento al grado di 
specializzazione delle funzioni.  
Per comprendere più opportunamente la differenza tra i due criteri è 
possibile fare rifermento alla classificazione gerarchico-funzionale fornita 
da Kunzmann e Wegener (1990), operata con un uso disgiunto degli stessi. 
Utilizzando il criterio dimensionale-gerarchico vengono individuati 
quattro livelli urbani: città globali dell’Europa occidentale, grandi 
conurbazioni, eurometropoli
2
 e città aventi una influenza rilevante a livello 
nazionale. Mentre utilizzando il criterio funzionale, vengono identificate 
undici tipologie funzionali di città europee quali: città globali, città 
emergenti specializzate nell’alta tecnologia e nelle attività terziarie, città 
industriali in declino, città portuali, città in crescita senza 
modernizzazione, città aziendali, nuove città, centri satelliti 
monofunzionali, città della cultura e del turismo, città di confine, città 
minori e centri rurali dell’urbanizzazione diffusa. L’analisi della struttura 
urbana, utilizzando la classificazione gerarchico-funzionale, non deve 
avvenire necessariamente con l’applicazione disgiunta di tali criteri 
esposti. È possibile infatti dare origine a delle cosiddette “classificazioni 
integrate” con l’uso di entrambi, ma sono anche ammissibili, delle 
classificazioni che riguardano solamente il livello dimensionale-
gerarchico e altre riguardanti il livello funzionale, come nell’esempio 
appena fornito.  
Per quanto invece concerne l’analisi della struttura urbana attraverso 
l’assetto spaziale, esso è fondato sulle cosiddette “immagini di sintesi”, 
ovvero, delle rappresentazioni aggregate dei fenomeni, elaborate a partire 
dalla descrizione dei processi urbani. Vi sono principalmente tre 
“immagini di sintesi” da tenere in considerazione, le quali permettono di 
facilitare la comprensione della configurazione spaziale urbana europea: 
 
2
 Città di rilevanza continentale.
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- Dematteis (1996) ci fornisce una prima immagine di sintesi del 
sistema urbano europeo, individuando tre zone concentriche dove 
l’area centrale viene definita “il cuore europeo”. A seconda delle 
diverse interpretazioni, il cuore sarebbe costituito da un triangolo 
composto dalle città di Londra, Parigi e Bruxelles (Meijer, 1993), 
oppure secondo Cheshire e Hay (1989) dal cosiddetto “golden 
triangle” comprendente le città di Bruxelles, Amsterdam e 
Francoforte; 
FIGURA 1 - LA CONFIGURAZIONE TERRITORIALE DEL SISTEMA URBANO EUROPEO 
SECONDO DEMATTEIS. FONTE: DEMATTEIS (1996)
14 
- Altri studi
3
 hanno invece individuato la presenza di una dorsale 
centrale del sistema urbano europeo, definita come “banana blu”
4
, 
la cui partenza è individuata nell’Inghilterra sud-orientale fino ad 
arrivare a Milano;  
 
 
 
3
 Studio Reclus-Datar (Brunet 1989). 
4
 Il termine è stato utilizzato inizialmente dalla stampa francese per definire la dorsale 
economica e demografica europea. Il “blu” richiama invece il colore dominante della 
bandiera europea. 
FIGURA 2 - IL SISTEMA URBANO EUROPEO SECONDO LO STUDIO RECLUS-DATAR.                         
FONTE: BRUNET (1989)
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- Infine, Kunzmann e Wegener (1991) offrono l’immagine di un 
“grappolo europeo”, ovvero una rappresentazione che si presta a 
sostituire l’immagine precedente della banana blu. I due autori si 
propongono di superare il classico modello gerarchico centro-
periferia introducendo il concetto di “multicentralità distribuita”
5
. Il 
modello si basa sostanzialmente sulla tendenza all’accesso diretto 
dei sistemi urbani ai circuiti internazionali. 
 
Il compito di sfruttare i modelli proposti, non solo ai fini di una maggiore 
comprensione del fenomeno, ma anche ai fini di una migliore 
pianificazione, spetta, oltre che ai vari livelli di governo nazionali anche 
alla Comunità europea. Il ruolo dell’Unione è di estrema rilevanza per il 
 
5
 Alla base di questo concetto vi è la valorizzazione dei sistemi urbani periferici. 
FIGURA 3 - L'IMMAGINE DI SINTESI A "GRAPPOLO EUROPEO". FONTE: KUNZMANN E 
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