Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
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di un piano che promuoveva iniziative per una concreta collaborazione tra
gli stati europei al fine di giungere ad una unificazione economica
attraverso istituzioni e regole comuni. Tale proposta di mettere insieme la
produzione franco-tedesca di carbone e acciaio, si concretizzò con la
firma del Trattato di Parigi (1951) che istituì la CECA (Comunità
Europea del Carbone e dell‟Acciaio) da parte di Fran cia, Germania, Italia
e paesi del Benelux. Definita la pietra miliare della Nuova Europa essa
sancì al nascita di un mercato comune del carbone e dell 'acciaio,
sopprimendo i diritti di dogana e le restrizioni quantitative che frenavano
la libera circolazione di queste merci, ciò permise il mantenimento dei più
bassi prezzi possibili, pur garantendo agli stati il controllo sugli
approvvigionamenti . A tale successo, però seguirono due sconfitte: l‟idea
di istituire la Comunità Europea di Difesa e la Comunità Poli tica Europea
(1952). La CED nasce dall‟idea del Primo Ministro francese di costituire
un esercito europeo e di porlo sotto la guida di un‟Autorità
sopranazionale, ma fu un progetto che mise in evidenza un nodo di
difficile soluzione: non si poteva fare un esercito senza un governo
europeo! Di qui l‟idea di fondare la CPE che avrebbe dovuto rappresentare
l 'organismo polit ico incaricato di controllare l 'esercito europeo. Le lunghe
trattative si conclusero con il rigetto da parte del parlamento francese e il
clamoroso insuccesso della CED che finì, però, per rafforzare la
convinzione secondo cui l‟economia era l‟unico campo fert ile per il
processo di integrazione europea.
Sulla base di queste due sconfitte, nel marzo del 1957, vennero redatti
e firmati due trattati di straordinaria importanza, che si ricordano sotto il
nome di “Trattati di Roma”: quello che istituiva la Comunità Economica
Europa (CEE) e quello che creava la Comunità Europea dell‟Energia
Atomica (EURATOM), a cui parteciparono i sei paesi fond atori della
CECA. Fu così che si diede avvio al lungo processo d‟integrazione
europea a cui, ancor oggi, stiamo assistendo.
Nel preambolo del Trattato di Roma i paesi firmatari dichiarano di:
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
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ξ essere determinati a porre le fondamenta di un'unione sempre pi ù
stretta fra i popoli europei;
ξ essere decisi ad assicurare mediante un'azione comune il
progresso economico e sociale dei loro paesi , eliminando le
barriere che dividono l 'Europa;
ξ avere per scopo essenziale i l miglioramento costante delle
condizioni di vi ta e di occupazione dei loro popoli;
ξ voler rafforzare l 'unità delle loro economie e di assicurarne lo
sviluppo armonioso riducendo le disparità fra le differenti regioni
e il ri tardo di quelle meno favorite;
ξ essere desiderosi di contribuire, grazie a una politica commerciale
comune, alla soppressione progressiva delle restrizioni agli
scambi internazionali
Tali intenzioni si sono tradotte in concreto attraverso l‟abolizione fra
gli stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative
all‟entrata e all‟uscita delle merci; l‟ist ituzione di una tariffa doganale
comune e di una politica commerciale comune; l‟eliminazione degli
ostacoli al la libera circolazione delle persone, delle merci , dei servizi e
dei capitali; l‟instaurazione di una politica comune nel settore dei
trasporti; e di part icolare importanza è stata la creazione del Fondo
Sociale Europeo (FSE) 4, “allo scopo di migliorare le possibilità di
occupazione dei lavoratori e contribuire al miglioramento del loro tenore
di vita”, e della Banca Europea per gli Investimenti (BEI) 5, “destinata a
4
T itolo III , capo 2, ar t .123 i l Fondo Sociale Europeo: “Per migl iorare a l possib il i tà d i
occupazione de i lavora tor i a l l‟interno del mercato comune e contr ibui re così a l
migl ioramento de l tenore di vi ta , è i s t i tu i to , ne l quadro, del le d isposiz ioni seguenti ,
un Fondo socia le europeo che avrà i l compito d i promuo vere al l‟interno de lla
Comuni tà le possib il i tà di occupazione e la mobil i tà geografica e professionale dei
lavora tor i”
5
T itolo IV la Banca Europea per gl i invest iment i : “La Banca europea per gl i
invest imenti ha i l compito di contr ibuire, facendo appel lo a l merca to dei cap ital i ed
al le proprie r i sorse, a l lo sviluppo equi l ibra to e senza scosse de l merca to comune
ne ll‟interesse de lla Comuni tà . …”
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
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facil itare l’espansione economica della comunità attraverso la creazione
di nuove risorse” 6.
Il settore agricolo, prima di allora, era di competenza esclusiva dello
stato nazionale, ma l‟istituzione del Mer cato comune ha rappresentato il
primo esempio di organizzazione internazionale i l cui unico obiettivo era
quello di razionalizzare le forme di protezione, non di eliminarle. La PAC
è una delle poli tiche più importanti, il titolo II del Trattato CEE è
interamente dedicato all‟Agricoltura e l‟Art.39 ne evidenzia le
motivazioni salienti e i fini perseguiti : “ incrementare la produttività
agricola, … assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola
grazie, in particolare, al miglioramento del reddito individuale,
stabilizzare il mercato e garantire la sicurezza degli
approvvigionamenti”. Inoltre l‟Art. 43 indicava che, entro due anni, la
Commissione avrebbe dovuto presentare delle proposte in merito
all‟elaborazione e all‟attuazione della PAC. Sulla ba se dei lavori prodotti
dalla Conferenza di Stresa venne presentato un progetto che evidenziava
l‟impellente necessità di coordinare le poli tiche degli Stati membri
affinché intervenissero per migliorare le strutture agricole e facessero
chiarezza sull‟idea degli aiuti finanziari , al fine di accrescere la
produttività. Dopo due anni di negoziati si decise a favore di una polit ica
di prezzi agricoli molto elevati , allo scopo di salvaguardare i redditi degli
agricoltori , e contestualmente vennero fissati dazi sufficienti a proteggere
l‟agricoltura comunitaria dalle merci provenienti dal mercato
internazionale. Tale politica ha causato, però, notevoli distorsioni in
termini di aumento spropositato dell‟offerta degli agricoltori (oltre il
limite della domanda interna e internazionale) e, di conseguenza si è
generata una congiuntura negativa dei prezzi agricoli che non ha più dato
segni di ripresa.
Nel 1962 con il Regolamento (CEE) 25/1962 fu ist ituito il FEAOG
(Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia), c oncernente il
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Art .3 del Trat tato CEE
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
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finanziamento della Politica Agricola Comune e successivamente adottato
con Regolamento (CEE) 17/1964. Ed è grazie a quest‟ultima disposizione
che l‟attività del fondo è stata ripartita in due sezioni: Orientamento, per
il sostegno delle strutture agricole; e Garanzia, per il finanziamento
diretto della Politica Agricola Comune. Ben presto, però, la PAC crolla a
causa di una struttura troppo dispendiosa e alla perdita progressiva di
importanza strategica, polit ica, sociale ed economica del set tore agricolo.
Nel 1973 entrano a far parte della CEE la Danimarca, l‟Irlanda e il
Regno Unito7 e fu proprio su spinta di quest‟ultima che nel 1975 venne
istituito il Fondo europeo di Sviluppo Regionale (FESR), il quale era
destinato a contribuire alla ri conversione delle regioni in declino
industriale ed a compensare gli scarsi vantaggi che esso traeva dalla PAC.
Questo strumento venne creato nel bel mezzo della prima crisi petrolifera
con lo scopo di evitare che le difficoltà interne peggiorassero le
condizioni delle regioni europee meno sviluppate. Inizialmente si trattava
di un fondo modesto, distribuito in base a quote nazionali in contributi
che coprivano non più del 30% del costo dei progetti finanziati (fu poi
modificato più volte come evidenzieremo di seguito).
Un ulteriore passo in avanti nel processo di integrazione, di
particolare ri lievo in ambito politico, fu la decisione presa in sede del
Consiglio europeo di Roma, a Palazzo Barberini nel 1977, in cui si decise
di eleggere il Parlamento Europeo a suffragio universale diretto nella
primavera del 1979. Tra il 7 e il 10 giugno del 1979 circa 180 milioni di
europei si recarono per la prima volta alle urne per eleggere i 410
eurodeputati.
Nello stesso anno il Consiglio Europeo adottò la risoluzione sulla
creazione del Sistema Monetario Europeo (SME) concepito per favorire la
cooperazione finanziaria e la stabili tà monetaria nell‟ambito della
7
La Gran Bre tagna so tto l ineava l‟eccessiva dispendiosi tà del la PAC e vi si opponeva
fermamente, ta le posizione intransigente scatur iva da l fa t to che l‟agr icol tura
br i tannica, r idotta orma i da anni a r icoprire una posiz ione marginale nel paese, non
beneficiava che scarsamente del le spese del b i lanc io comuni tar io .
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
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Comunità Economica Europea, rispecchiando la diffusa preoccupazione
che l‟instabilità finanziaria rimettesse in causa il processo di integrazione
reale della Comunità. Lo scopo era triplice: raggiungere una certa stabilità
economica, superare i vincoli dovuti all 'interdipendenza delle economie
dell 'Unione e favorire il difficile processo d'integrazione delle monete
europee. Elemento centrale dello SME furono gli Accordi europei di
cambio basati sull‟ECU 8, in cui la fluttuazione di ciascuna moneta rispetto
alle altre poteva avvenire soltanto all 'interno di un intervallo del ± 2,25%.
Questo fu solo il primo passo verso la creazione dell‟Unione Monetaria
Europea che trova maggiore fertilità nel Trattato di Maastricht del 1992.
Nel 1981 la Grecia diventa il dec imo Stato membro dell‟UE, il paese
ha potuto aderire all‟UE dopo la caduta del regime militare e il ritorno
alla democrazia. Il primo gennaio 1986 si assiste ad un ulteriore
allargamento: è la volta di Portogallo e Spagna. Ma di maggiore interesse,
in quell‟anno, fu la firma a Lussemburgo dell’Atto Unico Europeo (AUE),
che procedette ad una revisione dei Trattati di Roma al fine di ri lanciare
l ' integrazione europea e portò a termine la realizzazione del mercato
interno. L'Atto modificò le regole di funzionamento delle isti tuzioni
europee ed ampliò le competenze comunitarie, in particolare nel settore
della ricerca e sviluppo, dell 'ambiente e della politica estera comune.
Le principali tappe che hanno portato alla firma dell 'AUE sono:
ξ La dichiarazione solenne di Stoccarda del 19 giugno 1983. Questo
testo è corredato di una serie di dichiarazioni degli Stati membri
sugli obiettivi da raggiungere per quanto riguarda le relazioni
interist ituzionali , le competenze comunitarie e la cooperazione
politica. I capi di Stato e di governo si impegnano a passare in
rassegna i progressi compiuti in questi settori e a decidere, ove
opportuno, di integrarli in un trattato sull 'Unione europea.
8
I l ruo lo de ll‟ECU nello SME non è mai stato fondamentale , è sta to ut i l izza to come
uni tà di conto per def inire le par i tà central i e quindi le par i tà b i la tera l i t ra le var ie
va lute par tec ipanti a l s i stema.
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
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ξ Il progetto di trattato che istituisce l 'Unione europea , in cui viene
costituita una commissione parlamentare per gli affari istituzionali
con i l compito di elaborare un trattato per sostituire le Comunità
esistenti con un'Unione europea.
ξ Il Consiglio europeo di Fontainebleau del 25 e 26 giugno 1984,
traendo ispirazione dal proget to di trattato del Parlamento, nomina
un comitato che esamina le questioni isti tuzionali;
ξ Nel 1985 la Commissione, sotto l 'impulso del suo presidente
Jacques Delors, pubblica il Libro bianco9 a completamento del
mercato interno, e vengono firmati i cd Accordi di Schengen 10
sull‟eliminazione dei controlli alle frontiere.
L‟Atto Unico Europeo rappresenta un ulteriore “mattone” nella
costruzione dell‟Unione Europea, con esso la Comunità si pone
l‟obiettivo, entro la fine del 1992, di adottare le misure destinat e a
valutare l‟instaurazione progressiva del mercato interno, vale a dire uno
spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la l ibera circolazione
delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. Ciò avrebbe fatto
aumentare la concorrenza, sollecitando la razionalizzazione industriale e
consentito una riduzione dei costi . L‟AUE ha apportato importanti
modifiche alla poli t ica di integrazione comunitaria sulla spinta di due
cri teri guida: il primo prevedeva l‟armonizzazione della legislazione
europea in una serie di campi di fondamentale importanza, il secondo
9
I l pr imo Libro bianco dell 'Unione Europea prende i l nome da l suo designatore Jaques
Delors, v iene varato a Milano ne l 1985 dal Consigl io d 'Europa con i l t i to lo I l
completamento del mercato in terno: Libro bianco del la Commissione per i l Consig lio
europeo (Milano, 28 -29 giugno 1985) COM(85) 310, g iugno 1985. In genera le in
questo documento si pone l 'ob iet t ivo s ia de l completamento de l Merca to Unico e s ia
della spec i ficaz ione dei benefici a t tesi consegui t i dal la sua rea l izzazione .
10
Gl i obie t t ivi d i ta l i Accordi erano pr inc ipa lmente i seguent i : abol izione dei control l i
s i s tematici del le persone a l le frontiere interne dello spaz io Schengen; rafforzamento
dei control l i a l le front iere esterne; col laborazione del le forze di pol iz ia e poss ibi l i tà
di queste di in tervenire in a lcuni casi anche oltre i propri confini (per esempio durante
gl i inseguiment i d i malavitos i) ; coordinamento degl i sta t i nel la lot ta al la cr iminal i tà
organizzata di r i levanza internazionale (per esempio mafia , t ra ffico d 'armi , droga,
immigraz ione clandestina) ; integraz ione del le banche dat i de l le forze di po liz ia ( i l
Sistema d i informazione Schengen , detto anche SIS)
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
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riguardava, invece, quegli ambiti in cui si prevedeva l‟adozione del
principio del “mutuo riconoscimento”.
L‟Atto si articolava in due Titoli differenti :
ξ uno comprendeva le modifiche ist ituzionali ai Trattati di Roma e
le misure per conseguire l‟obiettivo del completamento del
Mercato Unico entro il 1992;
ξ l‟altro fissava le disposizioni sulla cooperazione politica per
definire una politica estera comune (per la prima volta veniva
codificata).
Tra le principali variazioni apportate si ricordano le seguenti:
ξ l 'Atto prevede un aumento del numero di casi in cui il Consiglio
può decidere a maggioranza qualificata invece che all 'unanimità
(non ritenuta più necessaria per le misure destinate
all 'instaurazione del mercato interno, fatta eccezione per le
disposizioni fiscali e per quelle relative alla libera circolazione
delle persone e ai diritti ed interessi dei lavoratori dipendenti) al
fine di facili tare la realizzazione del mercato interno,.
ξ L'articolo 8a dell‟AUE definisce chiaramente la finalità dell 'Atto,
che consiste nell 'instaurazione progressiva del mercato interno nel
corso di un periodo che entro il 31 dicembre 1992. Il mercato
interno è definito come uno "spazio senza frontiere interne , nel
quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle
persone, dei servizi e dei capitali secondo le disposizioni del
presente trattato 11".
ξ Nonostante la politica sociale sia già disciplinata dal trattato CEE,
l 'Atto introduce due nuovi articol i in questo settore. L'art icolo
118A del trattato CE autorizza il Consiglio, che delibera a
maggioranza qualificata nel quadro della procedura di
11
Trat tato CE: So ttosez ione I – Merca to interno , Art . 8 A a comple tamento del l‟Art .
13 del Trat ta to CEE
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
13
cooperazione, ad adottare prescrizioni minime per promuovere "il
miglioramento (…) dell 'ambiente di lavoro, pe r tutelare la
sicurezza e la salute dei lavoratori 12". L'articolo 118B del trattato
CE attribuisce alla Commissione il compito di “ (…) sviluppare a
livello europeo un dialogo tra le parti sociali (…)”.
ξ “per promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme del la
Comunità, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a
realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e
sociale. In particolare la Comunità mira a ridurre il divario tra le
diverse regioni ed i l ritardo delle regioni meno favorite” 13. Si
afferma, inoltre, che ogni stato appartenente alla Comunità debba
condurre la propria politica economica e coordinarla al fine di
perseguire gli obiettivi di cui sopra, potendo usufruire degli
strumenti messi a disposizione dalla Comunità, quali i Fondi
Strutturali (FEAOG, FSE e FESR), la Banca Europea degli
investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti.
ξ Il trattato, inoltre, si propone l 'obiettivo di "rafforzare le basi
scienti fiche e tecnologiche dell ' industria europea e di favorire lo
sviluppo della sua competitività internazionale "14;
“salvaguardare, proteggere e migliorare la qualità dell 'ambiente,
di contribuire alla protezione della salute umana, di garantire
un'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali” 15
(viene precisato che la Comunità interviene in materia ambientale
solo nella misura in cui un'azione può essere realizzata meglio a
livello comunitario piuttosto che a l ivello dei singoli Stati
membri, nel rispetto del principio di sussidiarietà); “Le altre parti
12
Trat ta to CE: So ttosez ione III – Poli t ica Socia le , Art . 118A a completamento
dell‟Art . 21 de l Trat ta to CEE
13
Trat tato CE: Sezione IV – Coesione economica e sociale , Art . 130A a
comple tamento del l‟Ar t . 23 del Trat ta to CEE
14
Trat tato CE, So ttosezione V – Ricerca e svi luppo tecnologico : Art . 130F a
comple tamento del l‟Ar t . 24del Trat ta to CEE
15
Trat tato CE, So ttosezione VI – Ambiente: Art . 130F a completamento del l‟Ar t .
25del Trat tato CEE
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
14
Contraenti, membri delle Comunità europee si adoperano per
definire e attuare in comune una politica estera europea 16”.
ξ L'AUE ha consentito il passaggio, il 1° gennaio 1993, dal mercato
comune al mercato unico. Con la creazione di nuove competenze
comunitarie e la riforma delle ist ituzioni, l 'AUE ha preparato il
terreno per l 'integrazione politica e l 'unione economica e
monetaria, le quali saranno isti tuite dal trattato di Maastricht
sull 'Unione europea.
1.2 La riforma del 1988 e il primo periodo di programmazione
1989-1993
Fino all‟Atto Unico Europeo gli interventi e i finanziamenti concessi
dalla Comunità ai Paesi membri seguivano principalmente il principio di
addizionalità , ossia i progetti presentati in vista dell 'ottenimento
dell 'aiuto comunitario dovevano essere progetti nuovi che gli Stati non
avrebbero realizzato da soli , ma usufruendo del supporto economico della
Comunità (fermo restando che il finanziamento nazionale restasse
preponderante, in quanto l 'aiuto comunitario ha un carattere d i
complemento). Seguendo la stessa logica, la selezione dei progetti e la
responsabilità della loro gestione restavano di competenza nazionale e
regionale, nel quadro dei criteri generali comunitari . Fino ad allora
venivano definite, anno dopo anno, le somme da destinare ai fondi
strutturali, i t ipi d‟interventi da effettuare e tutti i passaggi necessari al
raggiungimento degli scopi previsti dalla politica dell‟Unione, con la
Riforma del 1988 mutò il concetto di programmazione . In seguito ad essa,
tale fase divenne a base pluriennale (il primo periodo di programmazione
16
Trat tato CE, Titolo I II Disposiz ioni sulla cooperaz ione europea in mater ia di
poli t ica estera, Ar t . 30
Capitolo 1 L’evoluzione della politica regionale dell’Unione Europea
15
pluriennale fu 1989/1993), permettendo così un intervento di medio -lungo
periodo.
In seguito a tale riforma l‟azione dei Fondi strutturali si è fatta più
incisiva grazie, soprattutto, al l‟int roduzione di una serie di elementi
innovativi:
ξ una più chiara definizione ed applicazione dei principi ispiratori
degli interventi ed una maggiore trasparenza nelle procedure di
accesso ai Fondi;
ξ una più precisa individuazione delle realtà territoriali amm issibili
ai finanziamenti comunitari ;
ξ un considerevole aumento dell‟entità degli stanziamenti .
La riforma dei Fondi strutturali, prevista dall‟Atto unico europeo del 1986
(articolo 130d) e realizzata nel 1988, stabilisce quattro principi guida per
l‟azione dei fondi strutturali:
ξ concentrazione , che esprimeva l‟esigenza di indirizzare i
finanziamenti verso obiettivi chiaramente individuati;
ξ partenariato , che auspicava una più stretta collaborazione tra la
Commissione europea e le autorità dei paesi membri ai vari livelli
(nazionale, regionale e locale) nella programmazione,
pianificazione, attuazione e monitaraggio degli interventi;
ξ programmazione , che comportava la precisa indicazione dei tempi
per la presentazione delle richieste di finanziamento e per la
realizzazione degli interventi previsti ;
ξ addizionalità , che stabiliva la forma di cofinanziamento per ciò
che concerneva i Fondi comunitari .
Tale Riforma, tra le altre cose, intraprese il compito di classificare gli
interventi di sviluppo comunitari in re lazione ai livell i di bisogno e a
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