La partecipazione dell'Unione Europea al Protocollo di Kyoto

 INTRODUZIONE 
 
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generale. Gradualmente si è constatata la necessità di definire, anche a livello 
mondiale, una politica ambientale ed una regolamentazione giuridica ad essa ispirata 
considerata anche l'insufficienza delle misure ambientali end-of-pipe (misure che 
intervengono a posteriori).  
Così, a partire dagli anni '70, gli Stati si sono mostrati più sensibili verso la stipula di 
convenzioni multilaterali, regionali, bilaterali per predisporre strumenti volti a 
proteggere l'ambiente in ogni sua forma nella considerazione che la tutela 
ambientale fosse una questione globale della comunità internazionale.  
In particolare, la Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente umano (UNCHE, 
United Nations Conference on Human Environment), tenutasi a Stoccolma nel 
1972, ha segnato l'inizio di una presa di coscienza a livello globale ed istituzionale 
dei problemi legati all'ambiente. Si legge nella relativa dichiarazione finale: "Siamo 
arrivati ad un punto della storia in cui dobbiamo regolare le nostre azioni verso il 
mondo intero, tenendo conto innanzitutto delle loro ripercussioni sull'ambiente". 
Nei due decenni successivi questa presa di coscienza ha dato avvio a numerosi studi 
e ricerche scientifiche sullo stato di salute del pianeta, anche in virtù dell'istituzione 
di tre organismi fondamentali: l'UNEP (United Nations Environment Programme - 
Programma Ambiente delle Nazioni Unite), che insieme all'UNDP (United Nations 
Development Programme - Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo), alla 
FAO, all'UNESCO ed alla IUCN (International Union for Conservation of Nature - 
Unione Internazionale per la Conservazione della Natura), costituisce uno dei 
riferimenti più importanti per lo sviluppo sostenibile a livello mondiale, la 
Commissione Brundtland su Ambiente e Sviluppo (WCED, World Commission on 
Environment and Development) e il Panel scientifico intergovernativo per lo studio 
dei cambiamenti climatici (IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change). 
Da quel momento la protezione ed il miglioramento dell'ambiente sono divenute, 
nelle intenzioni delle Nazioni Unite, priorità di capitale importanza, in quanto 
presupposto del benessere dei popoli e del progresso del mondo intero. Una priorità 
che obbliga tutti, dai cittadini alle collettività, dalle imprese alle istituzioni, ad 
assumersi le proprie responsabilità. 
LA PARTECIPAZIONE DELL’UNIONE EUROPEA AL PROTOCOLLO DI KYOTO 
L’INTERRELAZIONE DEI LIVELLI INTERNAZIONALE E COMUNITARIO NELLA TUTELA DELL’AMBIENTE 
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 A partire dagli anni Ottanta, dalle problematiche direttamente connesse alla 
salvaguardia dell'ambiente, l'attenzione è andata gradualmente estendendosi anche ai 
risvolti sociali della questione ambientale, facendo emergere con sempre maggior 
evidenza le contraddizioni insite in un modello di sviluppo attento solo alle 
implicazioni prettamente economiche. 
Ma solo a partire dai primi anni '90, si è fatta strada una nuova prospettiva 
improntata alla prevenzione e riduzione degli ecodisastri; l'obiettivo prioritario dei 
183 Paesi che, dopo due anni di intensi lavori preparatori hanno partecipato alla 
Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo (UNCED, United Nations 
Conference on Environment and Development), tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992 
è stato quello di instaurare "una nuova ed equa partnership globale, attraverso la 
creazione di nuovi livelli di cooperazione tra gli Stati, i settori chiave della società ed 
i popoli", procedendo attraverso la conclusione di intese internazionali dirette a 
rispettare gli interessi di tutti gli abitanti della terra ed a tutelare l'integrità del sistema 
globale dell'ambiente e dello sviluppo. 
In effetti, però è solo con  l'adozione del Protocollo di Kyoto che si è pervenuti ad 
un importante risultato soprattutto perché esso costituisce nella storia il primo 
esempio di trattato globale legalmente vincolante (il primo fatto di contenuti 
normativi vincolanti e non di soft law). In particolare, applicando alle possibili 
conseguenze dell'effetto serra il principio precauzionale -in forza del quale si 
interviene preventivamente, contro minacce potenziali, ipotetiche ed incerte, e 
dunque contro minacce sulle quali non sussiste alcuna prova tangibile in merito alla 
possibilità che il disastro ecologico avrà effettivamente luogo-, il Protocollo ha 
individuato una serie di azioni prioritarie per la soluzione delle problematiche dei 
cambiamenti climatici globali. 
Il Protocollo di Kyoto, approvato il 10 dicembre 1997 contiene le prime decisioni 
sull'attuazione operativa di alcuni degli impegni stabiliti durante il summit di Rio de 
Janeiro e formalizzati nella Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui 
Cambiamenti Climatici (UNFCCC - United Nations Framework Convention on 
Climate Change), del 1992. 
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Con esso la comunità mondiale si è determinata a fissare alcuni obiettivi in termini 
di riduzione delle emissioni dei gas di cui sono responsabili soprattutto i Paesi 
sviluppati. 
In alcuni settori prioritari (energia, processi industriali, agricoltura e rifiuti) i Paesi 
sviluppati e quelli ad economia in transizione sono stati chiamati ad elaborare ed 
attuare politiche ed azioni operative specifiche: essi si sono impegnati, in particolare, 
ad incrementare l'efficienza energetica nei più rilevanti settori economici e ad elevare 
le capacità di assorbimento dei gas serra rilasciati in atmosfera (attraverso, ad 
esempio, azioni di forestazione); dal punto di vista politico economico, si è 
concordato di eliminare quei fattori di distorsione dei mercati (quali incentivi fiscali, 
tassazione, sussidi, ecc.) che favoriscono le emissioni di gas serra ed incentivare 
riforme finalizzate, invece, alla riduzione delle emissioni; con particolare riferimento 
al settore dell'agricoltura, si sono raccomandate la ricerca e l'adozione di nuove fonti 
di energia rinnovabile. Inoltre, gli stessi Paesi sono stati sollecitati a cooperare fra 
loro, soprattutto nello scambio delle rispettive esperienze, informazioni e 
conoscenze acquisite nell'attuazione delle rispettive politiche e misure operative. 
Proprio per favorire l'attuazione degli obblighi ed incentivare la cooperazione 
internazionale, il Protocollo di Kyoto ha introdotto alcune novità rispetto alla 
Convenzione UNFCCC costituite dai cosiddetti meccanismi flessibili, che 
consentono agli stati di raggiungere gli obiettivi di riduzione attraverso progetti di 
modernizzazione e sviluppo internazionale nei Paesi in via di sviluppo, favorendo la 
collaborazione internazionale e la cooperazione tra Paesi industrializzati e PVS su 
programmi e progetti congiunti. 
In questo quadro internazionale l’Unione Europea ha sancito in diversi momenti la 
piena volontà di partecipare con un ruolo attivo alla concreta realizzazione degli 
obiettivi stabiliti nel Protocollo di Kyoto. Fin dal 1999
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 infatti, l’Unione ha iniziato a 
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 Nel maggio 1999 la Commissione adottava una comunicazione sul cambiamento climatico in cui da un lato 
veniva sostenuta l’esigenza di una risposta politica sostenuta nel tempo in questo settore; dall’altro si 
affermava che, in base ai dati rilevati, le emissioni di biossido di carbonio erano in aumento e che, se la 
tendenza non fosse stata contrastata, l’obiettivo dell’art. 3 par. 2 del Protocollo di Kyoto “di dimostrare i 
progressi realizzati” entro il 2005 e l’impegno comunitario di una riduzione dell’8% non avrebbe potuto 
essere rispettata. Vedi Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 19 
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porsi il problema del rispetto del trattato, facendosi capofila nell’attivazione degli 
strumenti necessari agli Stati Membri per rispettare  i vincoli imposti. 
A questo è presto seguita la definitiva approvazione della direttiva 2003/87/CE, con 
la quale si sancisce l’attuazione europea di uno dei meccanismi previsti dal 
protocollo di Kyoto, quello dell’emission trading poi seguita a distanza di un anno 
da un ulteriore normativa denominata direttiva Linking con cui si  è realizzata la 
coordinazione del meccanismo di Emission Trading Europeo, sancito dalla direttiva 
del 2003, con gli altri due meccanismi flessibili del Protocollo di Kyoto, la Joint 
Implementation e il Clean Development Mechanism. 
Fin qui si è illustrata per grandi linee quella che è l’evoluzione ufficiale del problema 
ambientale a livello planetario, esaltando i progressi e gli sforzi fatti sui palcoscenici 
internazionali, tuttavia non sarebbe corretto procedere senza evidenziare alcune 
criticità e contraddizioni insite nelle soluzioni cui si è giunti dopo tre decennidi 
accordi internazionali. 
Innanzitutto è mia premura sgombrare il campo da un equivoco, portato avanti da 
una comunicazione poco tecnica e piuttosto sensazionalistica condotta dai mass-
media. Quando si parla di Protocollo di Kyoto, si intende affrontare principalmente 
il problema ambientale del surriscaldamento del pianeta, tentando di limitare le 
emissioni atmosferiche dei cosiddetti gas effetto serra prodotte esclusivamente da 
alcuni specifici settori industriali. Esorbita dal trattato e conseguentemente 
dall’analisi di questo elaborato qualunque altro aspetto del diritto ambientale, primo 
fra tutti quello del corretto sfruttamento delle risorse. Chiarito ciò è altresì doveroso 
sottolineare che, se indiscutibile è la poco equilibrata gestione delle risorse terrestri, 
l’impoverimento del suolo, o l’inquinamento globale causato da un sistema 
produttivo completamente improntato al consumo, non altrettanto è possibile 
affermare riguardo all’esistenza di una connessione scientifica fra la presenza dei 
cosiddetti gas effetto serra e il riscaldamento climatico. Al contrario forti e 
importanti voci scientifiche dichiarano, non solo indimostrata e indimostrabile la 
maggio 1999: preparativi per l'applicazione del protocollo di Kyoto [COM(1999) 230 def. - Non pubblicata 
nella Gazzetta ufficiale].
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diretta connessione fra anidride carbonica e surriscaldamento globale, ma addirittura 
esistono rilevanti esperimenti scientifici che dimostrano il cosiddetto, effetto di 
fertilizzazione dell’aria
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 ossia, che la maggiore concentrazione di anidride carbonica 
nell’atmosfera al di là di contribuire alla distruzione degli ecosistemi li fortifichi, 
favorendo nel mondo vegetale il vigore del noto processo di fotosintesi clorofilliana, 
che come ben noto consiste nel produrre ossigeno tramite l’assorbimento di 
anidride carbonica. Ma non solo, vi sono sempre rimanendo su un piano scientifico 
altri e importanti studi che dimostrano la cosiddetta ciclicità del clima e pertanto 
attribuiscono a fasi climatiche le oscillazioni di temperatura
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, basti al riguardo 
pensare che durante gli anni ’70 del secolo scorso fiorì una corposa e quanto 
l’attuale, catastrofica letteratura scientifica, preoccupata del raffreddamento del 
globo, la quale paventava la possibilità di essere vicini all’avvio di una nuova era 
glaciale. Se ciò fa sorridere, rende comunque difficile giustificare perché in pieno 
sviluppo industriale dei paesi occidentali e quindi con un emissione crescente di gas 
effetto serra, si verificassero temperature tali da richiamare l’attenzione del mondo 
scientifico sul tema del raffreddamento climatico.   
E infine e forse ancor più interessanti i rilievi che provengono da quelli studiosi 
dediti all’analisi delle prove materiali dell’ esistenza del riscaldamento globale, cioè lo 
scioglimento dei ghiacci polari. Interessante come l’International Artic Research 
Center non abbia mai voluto avallare le tesi dell’IPCC, cioè del gruppo mondiale di 
studiosi istituito dalla convenzione di Rio, che vuole che lo scioglimento progressivo 
del pack Artico sia dovuto principalmente a cause antropiche. 
Alla luce di questa breve rassegna di autorevoli voci critiche, trovo sinceramente 
opinabile l’opinione di coloro i quali bramano il riconoscimento della scienza dei 
cambiamenti climatici, come un ramo scientifico assestante e ormai consolidato, 
indipendente dai rami scientifici preesistenti. Allo stesso modo discutibile appare 
3
 Il citato esperimento scientifico e altri studi sul tema sono stati condotti dal Dr. Craig Idso, presidente 
del centro per lo studio del Biossido di Carbonio e i Cambiamenti Globali, Arizona, USA, tali 
testimonianze scientifiche sono consultabili sul sito web del Centro www.co2science.org  
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 Massimo e più autorevole esponente di questa corrente scientifica è il Prof. Antonio Zichichi, presidente 
della federazione mondiale degli scienziati, il quale ha recentemente riesposto le sue teorie durante la 
conferenza sui Cambiamenti Climatici, indetta dal Pontificio collegio Giustizia e Pace, svoltosi a Roma il 
26/4/07 con un intervento intitolato”Meteorologia e Clima: Problemi e aspettative”. 
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inoltre l’agire dell’IPCC, organismo scientifico fortemente voluto dagli stati membri 
della Convenzione di Rio per monitorare e approfondire la problematica del 
surriscaldamento terrestre, ma che tuttavia con metodo poco scientificamente 
ortodosso rifiuta di analizzare cause alternative al surriscaldamento che non siano 
quelle derivanti dai gas effetto serra. 
E’ bene ribadire però che le osservazioni non appena esposte, al fine di 
comprendere il panorama scientifico in cui la normativa che mi propongo di 
analizzare si colloca, se portano dubbi su quelle che i mass-media vogliono far 
passare per verità ormai assodate, non necessariamente offuscano la validità del 
Protocollo di Kyoto. 
Facendo infatti un ragionamento giuridico estremamente semplice, se la comunità 
internazionale ha ormai accettato gli impegni derivanti dal riconoscimento del 
principio di precauzione, quel principio che vuole che si agisca contro una causa di 
deterioramento ambientale anche se gli effetti di essa non si siano verificati o siano 
addirittura scientificamente non certi, nulla osta a far sì che a fronte di un allarme da 
parte di una corrente della comunità scientifica si investano fondi e risorse per 
prevenire il realizzarsi di sciagure ambientali. 
Tuttavia, ci tengo a precisare, se il Protocollo di Kyoto, nonostante voci contrarie, 
ha comunque una sufficiente validità giuridico internazionale per giustificare la sua 
esistenza, ciò che lascia perplessa anche grande parte dei governi dei pesi in via di 
sviluppo o con economie in transizione è il quesito se il Protocollo sia realmente 
uno strumento in grado di offrire una protezione ambientale globale, contribuendo 
ad una riduzione delle emissioni di Gas Serra. La risposta che nell’esordio di questa 
trattazione mi sento di dare, è negativa, o meglio avrebbe potuto ma al momento 
non sembra tale. 
Mi spiego meglio, a fronte di una riduzione delle emissioni, vincolante per i Paesi 
aderenti al trattato, il compromesso politico ha portato all’adozione dei già citati 
meccanismi flessibili. Questi meccanismi la cui esistenza si giustifica principalmente 
con la volontà di ammorbidire i vincoli del trattato per alcuni Paesi riottosi, di fatto 
vanificano l’obiettivo primario che è quello di ridurre le emissioni inquinanti, 
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finendo per trasformare il Protocollo di Kyoto da trattato a salvaguardia 
dell’ambiente a trattato istitutivo di nuovi mercati industriali, i cosiddetti mercati 
delle quote di inquinamento o mercati del carbonio. 
A conclusione di queste poche pagine introduttive, è bene però mettere a fuoco 
quello che sarà il vero cuore della mia analisi, cioè il rapporto fra Kyoto e l’Unione 
Europea. Come ho già detto l’UE ha svolto un ruolo di primordine nelle trattative e 
nello sviluppo dei contenuti del Protocollo, ha inoltre deciso di ratificare e 
adempiere il trattato in nome degli Stati Membri, provvedendo poi con il Burden 
Sharing Agreement ad assegnare ad ogni Stato Membro una quota di riduzione cui 
attenersi. Ma non solo, con le due direttive prima citate ha compiuto un ulteriore 
passaggio, ha deliberato l’instaurazione di un mercato di permessi e quote di 
emissione all’interno della Comunità che affiancherà il mercato mondiale previsto 
dal Protocollo.  Da ciò la necessità di analizzare i meccanismi di interazione e le 
criticità di questi due mercati. Analisi questa che si svolgerà purtroppo su un piano 
teorico, mancando allo stato attuale esperienze per approfondire tematiche 
interessanti come quelle relative ad esempio alla funzione degli intermediari o 
all’analisi dei flussi di vendita e acquisto di permessi, in quanto il mercato mondiale 
avrà inizio l’anno venturo e durerà fino al 2012. Quello europeo invece nel periodo 
2005 – 2007 ha svolto un biennio pilota per testare la funzionalità del sistema di 
Emission Trading, biennio che ha portato risultati deludenti ed infruttuosi in quanto 
a causa di un’errata monitorizzazione delle emissioni  erano state assegnate quote di 
inquinamento superiori del 4% circa rispetto a quelle realmente utilizzate dalle 
industrie dell’Unione, con la conseguenza che i permessi di emissione che nel 
gennaio 2005 della fase pilota erano valutati sul mercato a circa 22€ per tonnellata di 
CO2 nel gennaio dell’anno successivo, a causa della loro sovrabbondanza 
raggiungevano l’irrisorio costo di circa 0.20 € per tonnellata. Pertanto anche per 
poter analizzare realisticamente il funzionamento del nostro mercato di riferimento 
bisognerà attendere l’anno venturo 
Una prima considerazione al riguardo tuttavia può essere qui espressa. Ciò che 
sicuramente il protocollo di Kyoto e il sistema di direttive europee comporteranno, 
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aldilà dei risultati nella protezione ambientale, sarà una modifica nei costumi 
gestionali ed occupazionali delle imprese. La capacità di inquinare diverrà infatti in 
pochi anni un altro degli input produttivi da considerare nella gestione aziendale al 
pari degli altri input variabili, come le materie prime. In quanto è chiaro che se si 
vuole aumentare la produzione di un dato bene  bisognerà decidere di inquinare di 
più e ciò sarà possibile soltanto andando ad acquistare i permessi sui mercati. In 
modo semplicistico la si può immaginare come fosse una banale fornitura di 
elettrcità, per cui se si vogliono tenere accessi gli impianti bisogna essere pronti a 
pagarne il costo, un costo che è da pagare annualmente, in tempi produttivi quindi 
quasi immediati, aggravando pertanto le imprese di un ulteriore spesa e di un 
ulteriore rischio da valutare con oculatezza nelle politiche aziendali. E’ per lo stesso 
motivo che trovo altresì difficile immaginare un azienda, operante in uno dei settori 
produttivi, compresi nelle norme internazionali, esimersi dal dotarsi di tecnici
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specializzati nelle operazioni di scambio di diritti di inquinamento o specializzati 
nella promozione di tecnologie sui mercati esteri, dipendendo il bilancio gestionale 
proprio dalla capacità che le imprese avranno di ottenere permessi d’inquinamento 
al minor costo. 
Insomma seppur con qualche dubbio sugli effetti ambientali di tali normative, si può 
continuare lo sviluppo di questa dissertazione almeno con la consapevolezza che i 
costi portati dal Protocollo di Kyoto saranno compensati da un po’ di occupazione. 
Buona Lettura! 
 
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 Interessante sul punto un recente sondaggio svolto dalla società statistica Hill and Knowlton, che rivela 
come il 77% dei top manager interpellati su un campione mondiale senta il bisogno di istituire all’interno 
della sua azienda la figura del responsabile dell’energia aziendale. Dello stesso tono il sondaggio 
pubblicato dalla Ngos Ceres di Boston che rivela come il 90% su un campione di  300 capi azienda 
interpellati dichiari la riduzione delle emissioni e l’aumento dell’efficienza energeticà una priorità per la 
propria attività. Sul punto vedi l’articolo di M. Magrini, “Le corporation battezzano i manager 
dell’ambiente”, in Il Sole24Ore del 17/05/2007 pag.18