La nuova disciplina del commercio

 5
c), della legge 15 marzo 1997, n.59”, pubblicato sul 
supplemento n.80/L alla G.U. n.95 del 24 aprile 1998. 
La riforma della disciplina del commercio è risultata 
essere un processo ambizioso ma necessario.  
Il riordino della suddetta disciplina era, da tempo, una 
delle priorità che il Parlamento si era dato nel corso delle 
ultime legislature. 
L’esigenza di riformare la normativa di settore, vecchia 
oramai di trent’anni, era prospettata da più parti con sempre 
maggiore insistenza e autorevolezza, e la legge n.59/97 ha 
offerto all’esecutivo lo strumento per realizzare uno degli 
obiettivi principali del legislatore, in tempi rapidi, attraverso 
l’esercizio della delega legislativa ivi contenuta. 
L’iter del decreto n.114/98 non è stato – nonostante le 
premesse – dei più facili, costellato invece da critiche 
durissime, non sempre obiettivamente giustificate, e da aspre 
polemiche da parte – soprattutto – degli organismi 
esponenziali del settore a livello nazionale, forse anche 
opportunisticamente preoccupati per la previsione di un 
rinfocolarsi della concorrenza, soprattutto in settori che per 
decenni hanno beneficiato di meccanismi di protezione, 
meccanismi purtroppo ipotetici perché, è doveroso ed 
opportuno evidenziarlo, i vincoli amministrativi non sono 
riusciti ad impedire la crisi del piccolo commercio. 
C’è chi, come il Presidente della CONFCOMMERCIO – S. 
Billè – è giunto a parlare di liberalizzazione selvaggia 
dell’attività commerciale, anche se mi sembra che tale 
previsione si sia tutt’altro che verificata nella nuova realtà 
normativa. 
 6
Basta scorrere i 31 articoli, di cui si compone il decreto 
in commento, per rendersi conto che il commercio – anche 
dopo la riforma – continuerà ad essere un settore ad alto 
tasso di regolazione, né è pensabile che qualcuno si 
attendesse la legittimazione di un esercizio incontrollato (e 
incontrollabile) dell’attività commerciale.  
Il D.Lgs.114/98 ha, comunque, cercato di rispondere alle 
sollecitazioni espresse da parte dell’Autorità Antitrust così 
come dalle Associazioni di categoria, anche se si pone come 
una legge di principi e, in quanto tale, risulta essere priva di 
disposizioni dettagliate. Del resto la materia del commercio 
non è ricompresa tra quelle che l'art.1 della legge n.59/97 
riserva allo Stato, pur non essendo, viceversa, tra quelle 
costituzionalmente di competenza regionale, non rientrando 
tra le materie elencate nell’art.117 della Costituzione: di qui 
la scelta del legislatore delegato di dettare i principi sulla 
materia, demandando la normativa di dettaglio alle Regioni.  
Liberalizzazione, semplificazione burocratica e 
legislativa, decentramento sono i pilastri – utilizzando 
un’espressione dell’allora Ministro dell’Industria, On. P. 
Bersani – attorno ai quali ruota l’intera riforma. 
I punti salienti di questa riforma sono rappresentati, in 
primo luogo, dall’abolizione del Registro degli esercenti il 
commercio (REC), che è rimasto in vigore per le sole attività 
di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande. 
Ispirato poi al principio di semplificazione amministrativa 
è stato il drastico ridimensionamento del sistema delle 
preventive autorizzazioni comunali per l’esercizio del 
commercio, previste ora solo per le medie e grandi strutture 
 7
di vendita, mentre per le piccole strutture – quelle che il 
decreto Bersani indica come esercizi di vicinato – è oggi 
sufficiente una semplice comunicazione al Comune 
competente. 
Il D.Lgs.114/98 oltre a prevedere l’abolizione del REC ha 
anche eliminato le precedenti 14 tabelle merceologiche che 
sono, invece, accorpate in due soli settori (alimentare e non 
alimentare) nell’ambito dei quali l’esercente l’attività 
commerciale ha la facoltà di vendere tutti i prodotti relativi. 
Ispirato al principio del decentramento di funzioni agli 
enti locali è il conferimento alle Regioni di ampi poteri 
normativi e amministrativi – molto più estesi rispetto a quelli 
previsti nella previgente legge 11 giugno 1971, n.426 – che 
comprendono la potestà di disciplinare l’insediamento delle 
attività commerciali, l’adozione di norme urbanistiche riferite 
al settore, la programmazione degli insediamenti. Sempre 
alle Regioni sono poi affidati ampi poteri normativi 
nell’ambito del più ampio progetto di revisione della 
disciplina del commercio al dettaglio su aree pubbliche. 
Innovativamente il decreto in esame disciplina anche 
quest’ultima forma di attività commerciale, tradizionalmente 
sottoposta a separata normazione rispetto a quella svolta in 
sede fissa su area privata. 
Dettata in adempimento ai principi della libera 
disponibilità da parte degli esercenti e della flessibilità nel 
corso della giornata risulta essere la nuova disciplina 
introdotta dal decreto Bersani in tema di orari di vendita. 
Altri elementi di peculiare novità contenuti nel decreto 
Bersani sono rappresentati dalla liberalizzazione, a far data dal 
 8
24 aprile 1999, della vendita di giornali e riviste ma anche 
dall’attribuzione al Ministero dell’Industria di nuovi compiti 
finalizzati alla promozione dell’introduzione e dell’utilizzo del 
commercio elettronico. 
Nelle intenzioni del Governo vi era la volontà di creare un 
sistema distributivo moderno e di qualificare il piccolo 
commercio, togliendo vincoli burocratici e decentrando. 
 
 
A poco più di un mese dall’entrata a pieno regime della 
riforma (tra il 4 ed il 10 marzo 1999), la CONFESERCENTI in 
collaborazione con la SWG, ha condotto un’indagine su un 
campione di 400 dettaglianti, dalla quale è risultato come il 
grado di informazione sul provvedimento fosse ancora 
notevolmente basso, risultando, i contenuti del decreto, 
conosciuti solamente dal 42% degli intervistati. 
Il Presidente Nazionale della CONFESERCENTI – M. 
Venturi – sottolineava, in merito, come fosse necessario 
alzare il tiro dell’informazione, avallando un progetto di 
collaborazione con il Ministero dell’Industria per promuovere 
una campagna di capillare informazione che coinvolgesse 
tutti gli operatori. 
 Il decreto Bersani è oramai entrato in pieno vigore – 
dopo il decorso della fase c.d. transitoria – da quasi due anni. 
Sicuramente importanti innovazioni sono state introdotte 
– fondamentali soprattutto per quanto riguardo l’apertura di 
nuove strutture di vendita di piccole dimensioni – ma nella 
realtà quotidiana degli utenti e dei piccoli dettaglianti, la 
 9
liberalizzazione del commercio ha avuto, nel suo primo 
periodo di applicazione, modesti effetti. 
In base ad un sondaggio – svolto telefonicamente 
all’interno di un campione di 404 operatori commerciali di 
età superiore ai 18 anni, nei giorni 12-19 aprile 2000 – 
sempre effettuato dalla SWG in collaborazione con la 
CONFESERCENTI, si evidenzia come i commercianti abbiano 
in parte colto le opportunità legate alla flessibilità agli orari e 
all’estensione della superficie di vendita, non risultando però 
modificata la gamma di prodotti venduti, come a dire che 
l’abolizione delle tabelle merceologiche, nella piccola 
distribuzione, non ha spiegato in pieno i suoi effetti.  
Questo atteggiamento è forse spiegabile con la grande 
importanza della specializzazione come strumento di 
concorrenza verso i distributori organizzati, motivo per cui 
modificare le categorie di prodotti venduti, se non con piccoli 
aggiustamenti, può essere una scelta errata dal punto di vista 
strategico. 
Il negozio di vicinato, sembra continui ad avere la sua 
ragion d’essere proprio nella particolarità dei prodotti che 
offre, ed una volta caratterizzatosi per una scelta perderebbe il 
suo vantaggio competitivo a modificarla. 
Problematico è poi risultato l’adempimento da parte delle 
Regioni e dei Comuni dei molteplici compiti loro attribuiti dal 
decreto. Notevoli sono stati i ritardi, gli inadempimenti, 
diverse le procedure sostitutive che è stato necessario attivare 
da parte del Ministero dell’Industria. 
Proprio a denuncia di questo stato delle cose, legato ad 
un grande svantaggio degli esercizi di vicinato rispetto alla 
 10
grande distribuzione – che, evidentemente, neanche la 
liberalizzazione relativa all’avvio di esercizi di vicinato, ha 
saputo colmare – la CONFESERCENTI ha diffuso in data 23 
maggio 2000 un comunicato stampa nel quale veniva 
promossa un’iniziativa, denominata “Cento autobus in cento 
città”, per informare i cittadini sui contenuti della riforma 
Bersani e per denunciare i ritardi nell’attuazione. 
Ma, la sfida dell’innovazione e delle progettualità non è, 
e non può, essere rimessa solo alle Regioni e ai Comuni.  
Investe anche altri enti pubblici come le Camere di 
Commercio, oltreché i soggetti associativi e, più in generale, 
le forze imprenditoriali.  
Tutti sono chiamati a ripensare il proprio ruolo, alla luce 
di un nuovo modo di interagire tra economia e istituzioni, tra 
il mondo delle amministrazioni pubbliche e il mondo delle 
imprese commerciali. 
Come affermato dall’On. P. Bersani, la riforma ha dato 
vita ad un nuovo patto tra esercenti commercianti, enti locali 
e Stato.  
 
 
  
 11
 
I 
 
I MOTIVI DELLA RIFORMA 
 
 
 
 
1.1. La riforma amministrativa sotto la spinta 
europea 
 
L’inizio del decennio ha significato per il diritto 
amministrativo l’avvio di un periodo di profonde e radicali 
modificazioni, importanti al punto tale da far pacificamente 
considerare gli anni novanta come “l’età della riforma 
amministrativa”
1
, e l’aspetto che maggiormente l’ha 
caratterizzata, alla luce anche del Trattato di Maastricht e del 
successivo Trattato di Amsterdam
2
, è dato da un incessante e 
progressivo processo di “europeizzazione”
3
, manifestatosi 
attraverso la modificazione di istituti e principi del diritto 
amministrativo nazionale, sotto l’influenza del diritto europeo. 
Gli Stati membri, infatti, hanno proceduto, e tuttora 
procedono, a sempre più incisive integrazioni, internazionali e 
sovranazionali, continuando così quel processo di 
                                                          
1
 Il Dott. A. LIROSI, nel corso di una lezione, tenutasi in data 12 dicembre 1998, ha definito il 1990 come “l’anno di 
cesura tra il vecchio ed il nuovo diritto amministrativo…l’anno zero del diritto amministrativo” 
2
 Il Trattato di Maastricht è stato ratificato in Italia con la legge 3 novembre 1992, n. 454 ed è entrato in vigore il 1° 
novembre 1993. Il Trattato di Amsterdam , firmato il 2 ottobre 1997, è entrato in vigore solo il 1° maggio 1999, essendo 
intervenuta solo alla fine del mese di aprile 1999 la ratifica della Francia. 
3
 A cura di M.P. CHITI, G. GRECO, Trattato di diritto amministrativo europeo, Milano, Giuffrè, 1997, parte generale, 
Introduzione. 
 12
progressiva integrazione che è alla base dell’intero progetto 
europeo, secondo quanto sancito negli stessi Trattati. 
È oggi opinione largamente diffusa che, l’entrare in 
sintonia con l’ispirazione che pervade l’ordinamento 
comunitario è un obiettivo che non può essere differito
4
, né 
fallito. 
Il problema non è più, allora, quello di un passivo e 
acritico adagiarsi sulle posizioni che in sede comunitaria 
vengono maturando, quanto piuttosto quello di aderire ad 
esse mossi dalla convinzione che, attraverso la valorizzazione 
dei diritti dei singoli e dei gruppi, coniugata con il 
depotenziamento della funzione legislativa, il tessuto 
democratico, lungi dal subire una regressione, ne ricava 
invece un rafforzamento, e che, una più corretta dialettica tra 
previsioni costituzionali e funzione legislativo – 
amministrativa, può favorire il recupero del principio di 
certezza del diritto e dei rapporti giuridici
5
. 
Il tema della riforma amministrativa è poi reso ancora più 
complesso dal fatto che non è più possibile limitarsi a delle 
“modernizzazioni”
6
 all’interno del tradizionale modello teorico 
utilizzato per ricondurre il fenomeno amministrativo entro 
schemi definiti, perché la riforma passa oggi attraverso la 
rivisitazione stessa di questo modello, in assenza della quale, 
la distanza che separa le nostre istituzioni amministrative da 
quelle degli altri Paesi europei sarebbe destinata ad 
aggravarsi in modo progressivo e irreversibile. 
                                                          
4
 A. ZITO, La riforma dell’amministrazione comunitaria e principio di responsabilità: prime riflessioni in margine alla 
legge 15 marzo 1997, n. 59, in Rivista di diritto pubblico comunitario, 1997, n. 3-4, pag. 679. 
5
 A. ZITO, Op. cit., pag. 679 
6
 A. ZITO, Op. cit., pag. 680 
 13
L’obiettivo diventa allora quello di incrementare la 
funzionalità degli apparati amministrativi e l’efficienza 
dell’azione, scopi raggiungibili solo attraverso il 
perseguimento di una razionalizzazione organizzativa, della 
semplificazione, dello snellimento dei procedimenti e della 
ridefinizione dei controlli. 
Quasi inevitabilmente, l’ordinamento del diritto 
amministrativo viene allora ad assumere un aspetto, per certi 
versi, “binario”
7
, dal quale si fanno discendere effetti di 
conformazione e di imitazione, in capo agli Stati e tra gli 
Stati, realizzando così una, sia pur lenta, convergenza 
reciproca dei diritti amministrativi nazionali. 
In Italia, questa tendenza è testimoniata da un consistente 
incremento della produzione legislativa, che si palesa non 
solo nell’organizzazione e nell’attività della P.A., ma anche 
nel rapporto tra questa e il privato. 
 
 
                                                          
7
 S. CASSESE, Diritto amministrativo comunitario e diritti amministrativi nazionali, in Trattato di diritto 
amministrativo europeo, (a cura di M.P. CHITI, G. GRECO), parte generale, Milano, Giuffrè, 1997, pag. 11. 
Sul tema cfr. anche S. CASSESE, Il problema della convergenza dei diritti amministrativi: verso un modello 
amministrativo europeo?, in Rivista trimestrale di diritto processuale civile, 1992, pag. 467; S. CASSESE, L’influenza 
del diritto amministrativo comunitario sui diritti amministrativi nazionali, in Rivista italiana di diritto pubblico 
comunitario, 1993, pag. 329; S. CASSESE, Il diritto amministrativo comunitario e la sua influenza sulle 
amministrazioni pubbliche nazionali, in Diritto amministrativo comunitario, Rimini, 1994, pag. 17. 
 14
 
1.2. L’influenza comunitaria nella disciplina del  
        commercio 
 
Una volta chiarita l’importanza e la portata dell’influenza 
comunitaria sul diritto amministrativo nazionale, è però 
necessario specificare che, diversamente da quanto è 
avvenuto in altri settori economici, in quello del commercio 
l’influenza della CE non può dirsi essere stata fino ad oggi 
particolarmente consistente, sottolineando inoltre il fatto che 
si è trattato, nella maggior parte dei casi, di interventi 
indiretti, mediati, all’interno delle politiche attuate nei diversi 
settori in cui la Comunità esplica la propria competenza di 
attribuzioni, e questo ha portato, parte della dottrina, ad una 
sorta di scetticismo, generando forti dubbi sul fatto che in 
tema di commercio possa mai darsi un’immediata influenza 
del diritto comunitario
8
. 
Inoltre, le misure normative della Comunità che si 
riferiscono direttamente al commercio, sono – salvo alcune 
eccezioni – abbastanza risalenti, e finalizzate ad assicurare 
libertà di stabilimento e di prestazione di servizi attraverso la 
fissazione di omogenee definizioni delle diverse tipologie di 
attività commerciali e dei rispettivi operatori
9
. 
                                                          
8
 Tra questi Cnf. M.P. CHITI, Le prospettive di ridefinizione delle funzioni e delle competenze nella disciplina del 
commercio: aspetti nazionali e comunitari, in Disciplina del commercio, Roma, Buffetti ed., 1992, n.1 pag. 34 
9
 Si tratta delle direttive: 64/223/CEE (commercio all’ingrosso); 68/363/CEE (commercio al dettaglio); 75/369/CEE 
(agenti di commercio); 64/224/CEE (intermediari di commercio, dell’industria e dell’artigianato); 86/653/CEE (agenti 
di commercio). 
 15
La ragione di questo apparente disinteresse della 
Comunità per il commercio deve essere ricercata soprattutto 
nella mancanza di una specifica competenza in materia
10
, e 
nella convinzione che esso non costituisca un settore cruciale 
nella realizzazione di un mercato unico
11
. 
L’espressione più importante del diretto intervento 
comunitario in materia di commercio è rappresentata dalla 
redazione, messa a punto dalla D.G. XV della Commissione, 
del “Libro Verde sul commercio” (COM 96/530), avente 
come presupposto un approfondito studio su efficacia ed 
impatti dell’integrazione del mercato interno 
sull’organizzazione e risultati della distribuzione, e che – 
insieme con la precedente Comunicazione dell’11 marzo 
1991
12
, con cui si pone in una sorta di ideale continuità, e 
con la quale costituisce l’unico documento organico adottato 
dalla Comunità in materia – indica quest’attività come un 
fenomeno di carattere strettamente nazionale, che deve, in 
quanto tale, tenere conto delle peculiarità locali. 
La stessa Commissione, nel “Libro Verde” ha 
espressamente riconosciuto nel commercio un settore che, 
per le sue specifiche caratteristiche e per il suo stretto 
legame con l’ambito territoriale in cui si svolge, poco si 
presta ad un intervento della Comunità di tipo primario 
                                                          
10
 Così M.P. CHITI, Referendum e riforma delle leggi sul commercio, in Giornale di diritto amministrativo, 1995, pag. 
584 
11
 L. RIGHI, Commercio e distribuzione, in a cura di M.P. CHITI, G. GRECO, Trattato di diritto amministrativo 
europeo, Parte speciale, Vol. I, Milano, Giuffrè, 1997, pag. 430 
12
 COM 91/41 def. dell’11 marzo 1991, intitolata “Verso un mercato unico della distribuzione”, riprodotta in Disciplina 
del commercio, Roma, Buffetti ed., 1991, n. 3, pagg. 213 e ss. 
 16
rispetto a quello dei singoli Stati membri, lasciando invece 
ampio spazio ad un intervento in termini di sussidiarietà
13
. 
L’indicazione fondamentale che si può trarre dal “Libro 
Verde” è che, per mantenere flessibile e competitivo il 
commercio, è necessario che l’intero settore subisca una 
sorta di deregolamentazione, avendo come obiettivo primario 
quello dello snellimento e della semplificazione legislativa e 
amministrativa
14
. 
Invero, il nostro ordinamento sta compiendo passi 
significativi in questa direzione, grazie ad importanti sviluppi 
normativi che, laddove si sono posti nell’ottica di 
chiarificazione delle competenze e dello snellimento delle 
procedure amministrative, hanno profondamente inciso anche 
nel settore che qui interessa. 
Nella Comunicazione 41/91, cui prima si faceva 
riferimento, intitolata “Verso un mercato unico della 
distribuzione”, si legge che “l’attività comunitaria deve 
essere, per quanto possibile, libera da vincoli normativi”, 
anche se, in sede applicativa, la Corte di Giustizia si è sempre 
mostrata cauta nei confronti dei tentativi di risolvere, alla 
stregua del diritto comunitario, questioni di diritto interno, 
trincerandosi piuttosto dietro un’interpretazione restrittiva dei 
principi comunitari, quasi a voler bloccare un’utilizzazione 
“strumentale” di questi a fini esclusivamente interni, 
nell’ambito di un settore in cui, la marginalità delle esigenze 
                                                          
13
 Sul concetto di sussidiarietà, Cnf. S. CASSESE, L’aquila e le mosche. Principio di sussidiarietà e diritti 
amministrativi nell’area europea, in Foro italiano, 1995, V, pag. 373; C. FRANCHINI, La Commissione della CE e le 
amministrazioni nazionali: dalla ausiliarietà alla coamministrazione, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 
1993, pag. 669; L. FERRARI BRAVO, E. MOAVERO MILANESI, Lezioni di diritto comunitario, Napoli, Edit, 
Scientifica, 1997, II ed.; M.P. CHITI, Principio di sussidiarietà, Pubblica amministrazione e diritto amministrativo, in 
Diritto Pubblico, 1996, pag. 789 
14
 Cnf. il “Libro Verde del commercio”, par. 37 e parr. 69 e ss. 
 17
di apertura all’esterno dei mercati nazionali, giustifica un 
intervento della CE solo in termini di stretta sussidiarietà
15
. 
Dalla giurisprudenza comunitaria è però possibile 
dedurre un’importante principio, e cioè che, se è vero che le 
norme comunitarie possono essere opposte anche allo Stato, 
esse non possono però essere interpretate quali impedimenti 
all’adozione, da parte di questo, di qualsiasi misura, anche 
restrittiva, tanto più se finalizzata alla tutela di interessi 
pubblici rilevanti. 
Dunque, anche se l’influenza comunitaria assume un 
peso sempre crescente, non è ancora possibile – soprattutto 
in materia di commercio – configurare una sostituzione totale 
degli organi della CE alle autorità statali, cui rimangono 
riservati ambiti di competenza esclusiva, salvi gli interventi 
comunitari in funzione sussidiaria per le materie che sono 
considerate di concorrente competenza tra Stato e CE
16
. 
Per il resto la materia che qui interessa risulta 
indirettamente interessata da una serie di misure normative, 
per la verità particolarmente consistente, adottate nell’ambito 
delle politiche comunitarie, che risultano essere, con la 
disciplina del commercio, in rapporto di stretta connessione. 
Tra queste vanno ricordate soprattutto la normativa 
attinente l’armonizzazione tecnica in materia di composizione 
dei prodotti, loro imballaggio, etichettatura, quella riguardante 
il trasporto delle merci, il sostegno delle piccole e medie 
imprese, ecc. 
                                                          
15
 L. RIGHI, Op. cit., pag. 432 
16
 Tali competenze vanno peraltro dedotte dai Trattati, non essendo individuabile in questi un’elencazione tassativa 
delle materie considerabili a competenza concorrente. 
 18
Se dunque – ferma restando la segnalata influenza 
indiretta sul commercio di molte politiche comunitarie – non 
è attualmente ipotizzabile un diretto intervento comunitario 
nel settore, che vada al di là di programmi finalizzati a favorire 
l’informazione o la modernizzazione delle imprese 
commerciali
17
, né un’immediata concorrenza tra il Trattato e 
la disciplina nazionale in materia, ciò non significa tuttavia 
che dal livello comunitario non possano trarsi delle precise 
indicazioni circa le linee di sviluppo che anche il nostro 
Paese deve seguire nell’interesse di un equilibrato sviluppo 
del proprio sistema distributivo. 
Ciò nonostante, e pur nella varietà di impostazioni 
seguite dalle diverse legislazioni nazionali
18
, l’ordinamento 
italiano continua a segnalarsi per un’impostazione più 
vincolistica rispetto agli altri Stati membri, anche dopo – lo 
anticipiamo – l’intervenuta riforma della disciplina di settore. 
 
 
 
                                                          
17
 Cfr. ancora il “Libro Verde”, cap. 2 
18
 Ancora il “Libro Verde” sottolinea come il commercio all’interno dell’UE è caratterizzato dalla diversità degli 
elementi economici, demografici, giuridici, fiscali e culturali nazionali di ciascuno Stato  membro.