La nuova dirigenza: i profili e le competenze dei ruoli manageriali

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Pertanto, proprio la convinzione della necessità di contribuire a colmare, 
almeno in parte, una simile lacuna ha guidato la scelta di effettuare la 
ricerca che si presenta in questo elaborato.  
Ma perché è importante capire cosa è successo all'interno della dirigenza 
pubblica italiana?  
È innegabile che la riforma della dirigenza è stato uno dei momenti 
cruciali della strategia di riforma: la managerializzazione della pubblica 
amministrazione ha significato il tentativo di trasformare radicalmente il 
ruolo della dirigenza italiana; tutte le altre principali innovazioni – dalla 
privatizzazione del pubblico impiego all'introduzione del controllo di 
gestione e dei bilanci per obiettivi, dalla riforma del sistema di carriera 
dei dipendenti pubblici fino alla valutazione (dei dipendenti, delle 
prestazioni) – possono avere effetti concreti significativi sulla realtà solo 
se la dirigenza è capace di assumere un atteggiamento poliedrico ed 
eclettico nei processi amministrativi, nella gestione e 
nell'organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nei processi di 
produzione ed attuazione delle politiche pubbliche. 
Un elemento essenziale della managerializzazione è rappresentato dalla 
capacità di fare della gestione delle risorse umane uno strumento per 
migliorare le prestazioni delle amministrazioni pubbliche. Infatti, se 
certamente il buon manager deve essere professionalmente attrezzato a 
svolgere le attività di programmazione e coordinamento organizzativo, 
non vi è dubbio che, senza una adeguata capacità nella gestione del 
personale, l'efficacia della prestazione dirigenziale viene notevolmente 
ad affievolirsi.  
Insomma, da questo punto di vista, è evidente come le abilità 
professionali nella gestione del personale rappresentino una condizione 
necessaria, pur se non sufficiente, per una buona performance manageriale.  
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Inoltre, nel caso italiano, non si può non ricordare come le recenti 
riforme amministrative aspirino a riorientare completamente le politiche 
del personale.  
In questo processo, il ruolo della dirigenza è, ovviamente, centrale ed 
ineludibile. Volendo fotografare le caratteristiche professionali della 
dirigenza post–riforma, non si poteva, quindi, prescindere, 
dall'affrontare ampiamente la questione delle politiche di gestione del 
personale. 
Tuttavia, è importante conoscere anche il profilo, le competenze, il ruolo 
e gli atteggiamenti della dirigenza pubblica per il semplice motivo che i 
dirigenti sono attori essenziali dei processi attraverso i quali si allocano i 
beni pubblici. Sapere chi sono, da dove vengono, che background 
educativo hanno, cosa fanno, come percepiscono il proprio ruolo, è 
essenziale per capire come funzionano i processi di politica pubblica nel 
nostro Paese e, più in generale, nelle democrazie contemporanee. 
Il famoso luogo comune secondo cui "i responsabili politici passano, i 
dirigenti restano" non ha perso di validità, anche in tempi di spoil  system e 
di accessi all'esterno, che significa, sostanzialmente, che i dirigenti 
svolgono un ruolo strategico nelle decisioni che hanno rilevanza 
collettiva. 
Così, partendo dal considerare la dirigenza pubblica come un bene 
pubblico a tutela dell’imparzialità ma anche del principio di buon 
andamento, come ha ricordato la stessa giurisprudenza della Corte 
Costituzionale quando ha voluto difendere la contrattualizzazione 
dell’alta dirigenza, precisando il vincolo di scopo rispetto a questi due 
principi, è d’obbligo giungere alla constatazione di tutti quegli elementi 
che oggi rendono la dirigenza pubblica un’ “emergenza istituzionale”. 
Ponendo infine, l'accento, oltre che sulle diverse criticità di ruolo, 
funzioni e poteri della dirigenza pubblica anche sui delicati profili di 
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separazione dal vertice politico, ci si interroga, stimolando riflessioni e 
approfondimenti, se la dirigenza abbia i "numeri" per accettare la sfida di 
una amministrazione moderna – obiettivo irrinunciabile – nel contesto 
di una società globale che deve recuperare spazi e occasioni di crescita e 
competitività. 
D’altra parte, poiché esistono già alcune ricerche quantitative (promosse 
dal Dipartimento della Funzione Pubblica, dalla Ragioneria generale 
dello Stato, dall'Aran e dal Formez) su questa tematica, e tenuto conto 
dei dati significativi emersi anche dalle indagini campionarie eseguite 
nell'ambito dei rapporti "Cantieri" si è deciso di affrontare la questione 
anche attraverso lo studio di un caso – quello della Prefettura–UTG di 
Latina – e attraverso un'indagine di tipo qualitativo, intervistando, come 
si dirà in seguito, direttamente alcuni dirigenti pubblici. 
In ultima analisi, in un contesto in cui le esigenze di sviluppo del Paese 
richiedono amministrazioni pubbliche in grado di elaborare e attuare 
politiche efficaci, sviluppare un clima favorevole all'innovazione, 
valorizzare le energie e capacità presenti negli ambienti di lavoro, 
migliorare l'organizzazione del lavoro per renderla sempre più 
rispondente ai nuovi bisogni, sono alcune delle sfide che si devono 
affrontare.  
A questo proposito, si è fermamente convinti che le amministrazioni 
pubbliche possano svolgere un ruolo di primaria importanza per 
valorizzare le differenze di genere nelle loro politiche del personale e 
promuovere la presenza delle donne in posizioni di vertice per 
raggiungere un "equilibrio di genere a livello decisionale", così come 
affermato anche dalla Comunità Europea.  
Tenuto conto di ciò, si è quindi ritenuto necessario esplorare anche 
questa dimensione. 
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CAPITOLO PRIMO 
La nuova dirigenza e il cambiamento della P.A. 
in Italia 
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1.1 I nuovi profili manageriali 
 
“Sopra la cornice della porta c'è una placca metallica lunga e stretta, rivestita di 
smalto. Su sfondo bianco, le lettere nere annunciano Conservatoria Generale dell'Anagrafe. 
Lo smalto è crepato e sbrecciato in alcuni punti. La porta è antica, l'ultimo strato di vernice 
marrone si sta scostando, le venature del legno, visibili, ricordano una pelle striata. Ci sono 
cinque finestre sulla facciata. Appena si varca la soglia, si sente l'odore della carta vecchia.  
Subito dopo la porta compare un alto paravento a vetri con due battenti da cui si 
accede alle enorme sala rettangolare dove lavorano gli impiegati, separati dal pubblico da un 
lungo bancone che unisce le due pareti laterali, a eccezione, a una delle estremità, del ripiano 
mobile che permette il passaggio all'interno. La disposizione dei posti nella sala rispetta 
naturalmente le priorità gerarchiche, ma essendo, come ci si aspetterebbe armoniosa da 
questo punto di vista, lo è anche dal punto di vista geometrico, il che serve a dimostrare che 
non esiste alcuna insanabile contraddizione fra estetica e autorità. La prima fila di tavoli, 
parallela al bancone, è occupata dagli otto scritturali ausiliari a cui compete ricevere il 
pubblico. Dietro questa, altrettanto centrata rispetto all'asse mediano che, partendo dalla 
porta, si perde giù in fondo, negli oscuri confini dell’edificio, c'è una fila di quattro tavoli. 
Questi appartengono ai funzionari. Dopo di loro si vedono i vice, che sono due. Infine, isolato, 
da solo, come doveva essere, il conservatore, a cui quotidianamente si rivolgono 
chiamandolo capo. 
La distribuzione dei compiti fra tutti gli impiegati risponde a una sola regola 
semplice, e cioè che gli elementi di ciascuna categoria hanno il dovere di eseguire tutto il 
lavoro che sia loro possibile, in modo che solo in minima parte debba passare alla categoria 
successiva. Ciò significa che gli scritturali ausiliari sono obbligati a lavorare senza sosta da 
mane a sera, mentre i funzionari lo fanno di tanto in tanto, i vice molto più di rado e il 
conservatore quasi mai. (...) 
Quel chiamarlo signor José, sia detto subito, non vale tanto quanto parrebbe promettere, per 
lo meno qui in Conservatoria Generale, dove il fatto che tutti si trattino nella stessa 
maniera, dal conservatore al più giovane degli scritturali ausiliari, non ha sempre lo stesso 
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significato nella prassi dei rapporti gerarchici, e si potrebbero addirittura osservare nei 
modi in cui viene articolata questa breve parola e secondo i diversi scalini di autorità o gli 
uomini del momento, modulazione assai diverse, tipo quelle dell'accondiscendenza, 
dell'irritazione, dell'ironia, dello sdegno, dell'umiltà, della delazione, il che ben dimostra fino 
a qual punto possono giungere le potenzialità espressive di due fortissime emissioni di voce 
che, a prima vista, così riunite, sembrerebbero voler dire una cosa sola.” 
 
dal romanzo "Tutti i nomi" di José Saramago 
Einaudi, Torino 1998 
 
Storicamente, i dirigenti pubblici del nostro Paese non godono di una 
buona reputazione.  
Per esempio, Sabino Cassese, trattando alcuni anni fa dell'argomento con 
la consueta icasticità, concludeva drasticamente che "la dirigenza 
italiana ha qualificazioni e motivazioni molto inferiori a quelle degli altri 
Paesi sviluppati"
1
.  
Nel 1990 – quindi alla vigilia del processo riformatore che avrebbe avuto 
inizio pochi anni dopo –  in un approfondito studio realizzato anche in 
questo caso da giuristi
2
 si notava una peculiare "fragilità" rispetto ad altri 
sistemi amministrativi, dovuta alla "scarsa consistenza del ruolo" 
attribuito alla dirigenza pubblica, caratteristica che si accompagnava ad 
una eccessiva consistenza numerica dei dirigenti. 
Nel corso degli anni Novanta tutta l'amministrazione pubblica italiana, 
in linea con quanto accaduto negli altri Paesi occidentali, ha cominciato 
ad essere oggetto, sia a livello centrale che a livello locale, di un 
profondo, articolato ed ambizioso processo di trasformazione, promosso 
da numerose innovazioni normative, finalizzate a modificarne 
                                                 
1
 Cassese S., Le basi del diritto amministrativo, Garzanti, Milano, 1995 
2
 D’Alberti M., La dirigenza pubblica, Il Mulino, Bologna, 1990 
 13
radicalmente le modalità d'azione e i principi organizzativi. Come è noto 
a tutti, la linea–guida della strategia riformista si ispira direttamente alla 
filosofia managerialista che da ormai vent'anni rappresenta la new wave.  
La principale linea–guida delle riforme consiste nel superare le logiche di 
tipo burocratico, introducendo significativi elementi di carattere 
manageriale, presi in prestito dalle organizzazioni private. 
Si avverte, infatti, in un continuo crescendo, l’impellente necessità da 
parte della teoria e delle tecniche della comunicazione pubblica di 
acquisire con grande velocità la medesima consapevolezza e capacità di 
utilizzo di tecniche e strumenti di comunicazione integrata rispetto al 
mondo delle imprese.  
Il concetto di comunicazione integrata
3
 nasce nell’ambito della 
comunicazione d’impresa e “attiene sia alla dimensione d’integrazione 
dei flussi comunicativi che muovono dalle varie aree dell’impresa, 
all’esterno e all’interno (alta direzione, marketing e vendite, risorse 
umane, amministrazione, finanza e controllo, logistica, produzione, etc.), 
sia al concetto dell’integrazione dei vari strumenti di cui l’impresa fa uso, 
nei suoi processi di comunicazione, allo scopo di ottimizzare l’impiego 
delle risorse disponibili, concentrare i messaggi, indirizzare in modo 
completo (appunto, integrato) i vari pubblici di riferimento (…) Il sistema 
pubblico dovrà allora saper interpretare la domanda e le aspettative di 
servizio e saper adottare le medesime metodologie e strumenti della 
comunicazione integrata d’impresa, facendo tesoro delle esperienze 
maturate nel settore privato per quanto attiene a metodologie ed 
efficacia, ma, “aggiungendo” il valore derivante dalla propria unicità e 
specificità, che in ultima analisi differenzia lo scambio comunicativo tra 
                                                 
3
 La sua teorizzazione nella letteratura di management italiana nasce dagli studi di 
Renato Fiocca e di un gruppo di studiosi dell’argomento, nell’ambito dell’Università 
Bocconi di Milano; cfr R. Fiocca (a cura di), La comunicazione integrata nelle aziende, 
Egea, Milano, 1994. 
 14
cittadini e istituzioni, rispetto a quello tra consumatori e impresa”
4
. 
Ecco allora il processo dell’integrazione della comunicazione estendersi 
dal rapporto tra imprese e istituzioni a quello tra istituzioni e cittadini, 
tra pubblico e privato; tra Stato e società civile: in ultima analisi all’area 
più vasta della comunicazione pubblica, dove l’esigenza della medesima 
accelerazione di consapevolezza è divenuta ogni giorno più pregnante
5
. 
L'inizio della riforma della disciplina della dirigenza può essere 
ricondotto al D.Lgs. n. 29/1993 in materia di Pubblico impiego e, passando 
per i contratti collettivi del 1994 e del 1998, trova per il momento la sua 
conclusione nel Testo Unico n. 165/2001 e nella più recente legge di 
ulteriore riordino della dirigenza, la n. 145/2002, Disposizioni per il riordino 
della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra 
pubblico e privato
6
. A partire dal decreto del 1993 sono stati ridefiniti il 
ruolo, le competenze, la professionalità e le modalità di carriera del 
dirigente ed è stata data una maggiore attenzione alla valutazione dei 
risultati raggiunti.  
È stato un processo senza alcuna soluzione di continuità di reiterate ed 
infestanti modificazioni normative, caratterizzato da una forte ansia 
riformatrice che si è focalizzata soprattutto sul disegno degli assetti 
formali, sulla continua limatura delle norme. 
                                                 
4
 Comboni D., La comunicazione integrata. Strumenti e target, in Rolando S. (a cura di), 
Teoria e Tecniche della comunicazione pubblica, Etas, Milano, 2003 
5
 In tal senso tutto il processo che parte dalle leggi 142/90 in materia di Ordinamento 
delle Autonomie locali e 241/90, Disciplina del procedimento amministrativo e di accesso agli atti 
amministrativi e arriva alla legge 150 del 2000,  Disciplina delle attività di informazione e di 
comunicazione delle pubbliche amministrazioni, può essere letto come progressiva e 
biunivoca acquisizione di questo tipo di consapevolezza, rispecchiato 
nell’evoluzione della sua formalizzazione normativa. I testi delle leggi in materia di 
comunicazione pubblica e trasparenza sono reperibili sul sito dell’Associazione 
comunicazione pubblica: www.compubblica.it 
6
 Presidenza del Consiglio dei Ministri, Rapporto 2005, “Le Grandi Riforme”, Volume 
1. 
 
 15
Di fronte a queste trasformazioni, che incessantemente si sono 
succedute nel corso dell'ultimo decennio – talvolta in modo non lineare, 
e spesso senza alcuna analisi dei processi in atto – si impone 
inderogabilmente l'esigenza, riconosciuta sia dagli studiosi che dagli 
stessi promotori delle riforme, di monitorare con attenzione i risultati da 
essi prodotti, valutando se tali risultati siano in linea con gli obiettivi 
dichiarati delle riforme e con le ambiziose aspettative che esse hanno 
suscitato, e cominciando ad indagare le cause degli eventuali 
scostamenti tra propositi riformatori e risultati ottenuti. D'altra parte, le 
riforme amministrative, come qualsiasi altra politica pubblica, non 
finiscono con le norme che ne disegnano il contenuto, anzi, in realtà, si 
potrebbe tranquillamente affermare che esse iniziano quando la legge o 
regolamento viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale ovvero quando un 
contratto nazionale di comparto viene sottoscritto. È da quel momento 
che comincia la difficile e complessa strada dell'attuazione che, nel caso 
di progetti importanti ed ambiziosi di riforma, diventa tortuosa e spesso 
imprevedibile. 
Attualmente, accanto al riassetto normativo ed istituzionale delle 
funzioni amministrative, nuovi fenomeni sociali stanno evidenziando 
problemi di natura collettiva a cui le amministrazioni sono chiamate a 
rispondere attraverso politiche prima non necessarie e servizi nuovi, con 
un livello estremamente elevato della personalizzazione e della qualità 
richiesta. All’elaborazione e all’attuazione delle politiche partecipano un 
numero via via crescente di soggetti pubblici e privati che svolgono 
funzioni di interesse generale (si pensi ad esempio alle politiche del 
lavoro). Il ruolo a cui sono chiamate le amministrazioni è sempre più 
quello di partecipare a politiche  integrate che richiedono sforzi di 
cooperazione inter–istituzionale tra gli attori e nuovi modelli di 
relazione. I processi decisionali diventano più complessi e la stessa 
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identificazione degli stakeholders risulta più articolata e di difficile 
definizione a priori: la molecolarizzazione dei rapporti economici e 
sociali ha indebolito anche le tradizionali capacità di rappresentanza 
degli interessi.  
In questo quadro più sfumato, i media giocano un ruolo sconosciuto fino 
a pochi anni fa e sono capaci di influenzare le decisioni e le scelte in 
modo consistente, accogliendo istanze, facendosi portatori di proposte, 
proteste, interessi. Questa progressiva fluidità di rapporti e di regole 
rende il quadro dell’azione amministrativa più articolato e complesso. 
Pertanto le amministrazioni, oggi, sono poste di fronte a tre grandi sfide, 
all’interno delle quali, i dirigenti pubblici svolgono un ruolo di 
fondamentale importanza: 
1.   La prima sfida è quella di rendere attrattive le amministrazioni 
pubbliche per i talenti migliori. Se la qualità del personale rappresenta la 
variabile fondamentale per determinare gli effetti delle politiche 
pubbliche, allora le amministrazioni devono recuperare una capacità 
competitiva sul mercato del lavoro per attrarre i giovani migliori. Si 
tratta di valorizzare il rapporto con le università, di migliorare le logiche 
di reclutamento e selezione, di favorire più adeguate condizioni di 
lavoro, di mostrare all’opinione pubblica la rilevanza, la varietà e le 
opportunità che le amministrazioni pubbliche possono offrire. 
2.   La seconda sfida riguarda la capacità delle amministrazioni di 
sviluppare un maggiore senso di appartenenza e motivazione tra le persone 
che operano nei servizi pubblici. Troppo spesso è possibile osservare 
personale demotivato che lamenta di non essere stato coinvolto nei 
profondi processi di riforma che magari ha conosciuto solamente dalla 
lettura dei quotidiani, ma che nella sostanza ha solamente subito. È 
necessario avviare percorsi di ascolto e coinvolgimento dei lavoratori, 
valorizzare le esperienze riconoscendo ai migliori una differenziazione 
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di condizioni e una visibilità esterna dei risultati ottenuti, investire 
sull’immagine dei funzionari e del lavoro pubblico. 
3.    La terza sfida a cui sono poste di fronte le amministrazioni 
pubbliche è quella dell’adeguamento delle capacità e delle competenze degli 
operatori. I lavori nelle amministrazioni pubbliche richiedono spesso 
saperi e capacità professionali di alto profilo e per questo una grande 
parte del personale è laureato o diplomato. 
Non è però sufficiente. Gli scenari che le amministrazioni si trovano a 
dover affrontare richiedono di investire nella formazione del personale e 
in percorsi di apprendimento capaci di sviluppare nuove competenze, 
capaci di andare oltre ai tradizionali saperi e conoscenze, per entrare 
anche nello sviluppo delle qualità personali. 
Sempre più ad esempio un dirigente pubblico di alto profilo deve sapere 
governare sistemi complessi di relazioni o contribuire attraverso una 
visione sistemica ad elaborare politiche pubbliche efficaci. 
In quest’ottica quindi, tenendo conto dell’attuazione degli scenari di 
cambiamento in corso, è necessario rendere più coerenti le strategie e le 
logiche di organizzazione del lavoro. “La realtà del postfordismo con cui 
i settori manifatturieri, da una decina d’anni, hanno iniziato a fare i conti 
ha messo in luce una nuova e diffusa centralità delle risorse umane come 
fattore distintivo di competizione”
7
.  
Gli sviluppi di questa consapevolezza si sono tradotti in idee e tendenze 
che assumono nomi e formule differenti (economia della conoscenza, 
sviluppo delle competenze, apprendimento organizzativo, mercato della 
conoscenza, ecc.) ma che trovano il comune denominatore nel proporre 
con evidenza la centralità e la valorizzazione delle persone, come fattore 
fondamentale per la competizione e i modelli partecipativi come 
strategia per affrontare le relazioni tra capitale e lavoro. 
                                                 
7
 Davenport Th, Prusak L., Il sapere al lavoro, Etas Milano, 2000