La norma finanziaria e lo sviluppo del Mezzogiorno

                                           
A partire da Oreste Ranelletti, padre del Diritto Finanziario e fondatore della corretta metodologia 
per l’analisi del fenomeno finanziario, quella della concezione sostanziale, poi perfezionatasi nel 
tempo, è pressoché unanimemente riconosciuto, anche dai successivi teorici di tale disciplina 
giuridica, che nello studio del fenomeno finanziario ci si avvalga dell’ausilio di altre Scienze, di 
carattere economico e politico (per Ranelletti andavano considerate basi e presupposto per lo studio 
di quelle giuridiche)
1
. Ebbene se l’oggetto del presente elaborato è il fenomeno finanziario 
costituito dal Mezzogiorno d’Italia nel suo complesso, nelle sue ampie problematiche di sviluppo e 
per come a tale fenomeno possa quindi opportunamente rapportarsi la normativa finanziaria, allora 
il discorso non può non iniziare da un’analisi della situazione che il Mezzogiorno presenta, nel suo 
contesto complessivo, come delineatosi in un arco di tempo almeno ventennale, dagli anni Novanta 
ad oggi, desumibile dalla documentazione ufficiale reperibile sui siti internet istituzionali, ed in 
particolare da quella del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS) presso il 
Ministero dello Sviluppo Economico (MISE). Le scienze , dunque, che fungeranno da presupposto 
o ausilio sono prevalentemente quelle economiche e statistiche. Più precisamente la principale 
documentazione presa in considerazione, in ordine cronologico di pubblicazione, è la seguente:                          
-Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica  Un contributo al disegno programmatico- 
Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica  Dipartimento delle 
Politiche di Sviluppo e Coesione- Anno 1999;                                                                                                         
-Mezzogiorno: tendenze Aggiornamento Autunno 2000- Ministero del Tesoro, del Bilancio e 
della Programmazione Economica  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione;                                
-Documento Strategico Mezzogiorno  Linee per un nuovo programma Mezzogiorno 2007-2013- 
Dicembre 2005;                                                                                                                                      
-Rapporto Annuale 2008 del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica sugli 
interventi nelle aree sottoutilizzate- Ministero dello Sviluppo Economico.                                                         
A tale documentazione inoltre si farà riferimento, non solo nel corso di questa parte iniziale ma  
anche nel resto della trattazione. Tale documentazione, infine, va tenuto presente, quando non si 
sofferma specificamente sul Mezzogiorno, offre uno studio prospettico che considera il 
Mezzogiorno nel contesto europeo e nazionale, il che permette di evitare la parzialità dell’indagine 
ed offre una più corretta visione d’insieme.  
                                                 
1
  Amatucci, L’ordinamento giuridico della finanza pubblica, Napoli, 2007, pag. 27. 
3
                                                                                                                                                                         
                                                                                                                                                                        
1. Resoconto della documentazione ufficiale di riferimento.  
                                                                                                                                                              
Lo sguardo retrospettivo sugli anni ’90 proposto sul Mezzogiorno dal contributo 
programmatico dipartimentale evidenzia, innanzitutto, che << alla fine degli anni ’90 la 
situazione economica e sociale del Mezzogiorno conserva aspetti di forte debolezza >>
2
, pur 
apparendo in movimento e trasformazione << come mai lo è stata negli ultimi trenta anni. 
Tuttavia, le tendenze spontanee della società e dell’economia non sembrano in grado, da 
sole, di portare a compimento questa trasformazione; anzi, la trasformazione potrebbe 
arrestarsi o addirittura invertirsi >>. Più in particolare si fa presente che il Mezzogiorno, 
rispetto alle regioni arretrate d’Europa che negli ultimi venti anni hanno compiuto progressi, 
anche molto ampi, nell’ambito degli obiettivi di convergenza regionale, sviluppando reddito, 
occupazione e competitività, non si colloca tra le suddette regioni ma bensì tra quelle più 
arretrate d’Europa i cui progressi compiuti sono assai limitati: << il tasso di crescita 
dell’economia è stato contenuto; la dipendenza del reddito dell’area dai trasferimenti esterni 
è rimasta alta; la disoccupazione è fortemente cresciuta ed è assai elevata >>. Tuttavia si 
evidenziano alcuni  mutamenti significativi a partire dal ’92-’93 in campo economico e 
politico economico: << alcuni indicatori economici aggregati sono peggiorati. Ma altri 
indicatori – di natalità imprenditoriale, di esportazione, di turismo, di contrasto della 
criminalità – hanno mostrato segnali sorprendenti >>. Per cui il Mezzogiorno veniva 
considerato, in tale analisi dipartimentale, << di fronte a una biforcazione: da una parte 
l’opportunità di un balzo decisivo nello sviluppo, con una forte accelerazione della crescita; 
dall’altra il rischio dell’impoverimento >> e che al fine di intraprendere l’uno o l’altro 
percorso fosse decisiva una nuova politica economica nazionale che mirasse ad                  
<< accrescere la concorrenza in tutti i mercati >> ed intervenisse nel contesto economico e 
sociale dell’area, elevandone permanentemente la qualità, affinché, rispettivamente, con la 
concorrenzialità si assecondi la libertà di movimento delle risorse mobili  (<< risparmi, 
capacità imprenditoriale, lavoro specializzato >>) nell’Unione e se ne favorisca l’attrazione 
nel Mezzogiorno, e con gli interventi di contesto, mediante investimenti pubblici in 
infrastrutture, sicurezza, servizi, ambiente, si valorizzino le risorse immobili del 
Mezzogiorno (<< risorse naturali, culturali e umane >>) e quindi si creino e moltiplichino 
<< occasioni di buon investimento >>.                                                                                                          
Sul piano più economico e statistico, lo studio dipartimentale del 1999 si sofferma, poi, sul 
mercato del lavoro per evidenziare, dai relativi dati, la presenza di tre contestuali fenomeni 
ritenuti indicativi della fallimentare debolezza dell’economia meridionale e della sua forte 
diversità rispetto alle regioni europee più avanzate, che nel loro insieme sono considerate  
<< forme di sottoutilizzazione delle capacità di lavoro >>
3
. Esse sono: il basso tasso di 
attività, cioè la quota di persone in età lavorativa (15-64 anni), occupata o in cerca di 
occupazione, con ribassi particolarmente forti per i giovani e le donne meridionali rispetto 
alla media europea ed a quella, anch’essa comunque bassa, italiana; poi l’elevato tasso di 
disoccupazione, all’interno della popolazione attiva, pari nel Mezzogiorno a circa il doppio 
della media europea; ed infine l’ampia e cronica diffusione nel Meridione d’Italia del lavoro 
sommerso, stimato dall’ISTAT in << circa 1/3 del volume complessivo di lavoro nella 
produzione di beni e servizi destinabili alla vendita >>, fenomeno particolarmente presente 
nel settore dell’edilizia. Quindi si evidenziano, ancora, peggioramenti nella situazione 
                                                 
2
  Ministero del Tesoro,del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica, 1999, par. 1, Mezzogiorno: La biforcazione. 
3
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica, 1999, par. 2, Occupazione, produttività e mercato del 
lavoro. 
4
 occupazionale, con forti cali nel corso del periodo 1993-97 dovuti alla << ristrutturazione e 
il risanamento di molte grandi imprese >>, a seguito dei processi di privatizzazione, ed una 
assimilazione della struttura dell’occupazione nel Mezzogiorno, a partire dal 1998, a quella 
media italiana ed europea, ma ovviamente su tassi di occupazione più bassi. Fattori negativi 
incidenti sul mercato del lavoro vengono individuati nei servizi di trasporto, elettrici ed 
idrici, bancari, di procedure amministrative, di relazioni fiduciarie fra gli operatori << e 
nelle rigidità allocative che impediscono il rapido adeguamento dell’offerta di lavoro al 
mutare delle condizioni di mercato >>, nonché << nel valore aggiunto per unità standard di 
lavoro >>, che in alcuni settori, come quello manifatturiero, presentava nel 1996 un valore 
del 19% inferiore alla media italiana, ma a cui corrispondeva un livello di retribuzioni 
inferiore solo dell’ 8,5%, e cioè in ultima analisi una minore flessibilità del livello dei salari. 
In genere le rigidità e la scarsa flessibilità nel mercato del lavoro sono considerati d’ostacolo 
alla diffusione del lavoro regolare.                                                                                       
Nel paragrafo dedicato all’analisi dei trasferimenti, della crescita e degli investimenti, si 
sottolineano delle fondamentali caratteristiche, ormai storiche, dell’economia meridionale, e 
cioè quella di aver beneficiato a lungo di un << flusso costante di risorse pubbliche >>
4
 che 
compensava << la differenza tra il reddito prodotto nell’area e il reddito disponibile per 
consumi e investimenti >>, ma soprattutto ha consentito di realizzare, con capitali di 
provenienza esterna << importanti infrastrutture economiche e sociali >>. Tuttavia con 
l’altrettanto importante effetto negativo di far si che l’economia meridionale fosse 
condizionata dalla dipendenza da risorse pubbliche, << rallentandone lo sviluppo di lungo 
periodo >>, quindi incapace di intraprendere un percorso di crescita sufficientemente 
autonomo. Dal 1992 in poi, questo << scenario, politico ed economico >> viene 
radicalmente a modificarsi, avviandosi nel nostro paese un grosso processo di risanamento 
finanziario per rispettare gli impegni presi con il Trattato di Maastricht, e consentire 
l’ingresso nell’Unione monetaria, che comporta la fine, proprio nel 1992, dell’intervento 
straordinario per il Mezzogiorno. Il conseguente rallentamento del flusso di risorse 
pubbliche, si evidenzia nello studio, comporta << una notevole decelerazione del tasso di 
crescita dell’economia meridionale >>, aumentando mediamente nel periodo 1993-96 al 
tasso (PIL) del solo 0,3% annuo, rispetto ad una media nazionale dell’1,5%; inoltre, 
sussistendo nel Sud d’Italia un tasso di crescita della popolazione superiore alla media 
europea, ciò ha comportato una << riapertura del divario di reddito pro capite tra 
Mezzogiorno e media europea >>, manifestandosi il reddito pro capite nelle regioni del 
Mezzogiorno in misura sensibilmente inferiore a quello della media comunitaria, grosso 
modo fino al 75% di differenza. Gli aspetti positivi dell’economia meridionale del periodo 
in esame vengono individuati nella crescita della << capacità di esportazione dell’area >>
5
: 
dal 1992 al 1997 raddoppia il volume totale delle esportazioni, inizialmente favorito dalla 
svalutazione della lira nel Settembre 1992 che ne permette la maggiore competitività, a 
dimostrazione di come possono incidere sull’andamento dello sviluppo economico gli 
interventi di carattere politico e finanziario, anche quando non sono specificamente 
escogitati allo scopo. La crescita delle esportazioni trasforma anche la << struttura 
esportativa del Mezzogiorno >>, andando a riguardare i tradizionali beni di consumo ove si 
è affermato il Made in Italy: abbigliamento, calzature, mobili, ma anche meccanica e mezzi 
di trasporto. Si sono creati dei veri e propri << distretti di esportazioni >>, come quello nella 
provincia di Bari, volto all’esportazione di mobili, che quasi quadruplica le esportazioni dal 
1992 al 1997, e caratterizzati da << imprese a proprietà e management locale >>. Migliora 
anche la quota di presenze turistiche straniere nelle regioni meridionali, in particolare << nei 
                                                 
4
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica, 1999, par. 3, Trasferimenti, crescita e investimenti. 
5
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica, 1999, par. 4, Il Mezzogiorno esportatore. 
5
 distretti turistici del napoletano, della Sicilia orientale e della Sardegna >>, aree rivitalizzate 
anche dalla sensibile crescita dell’attività agrituristica, del tutto assente agli inizi degli anni 
’90 e che a fine decennio rappresenta << il 30% dell’offerta agrituristica italiana >>. 
Ciononostante << la quota del Mezzogiorno sul totale delle presenze turistiche internazionali 
nel Sud dell’Unione Europea >>, rimane ancora bassa (5,7% nel 1997). Tuttavia lo sviluppo 
delle esportazioni accresce anche il flusso dei traffici negli aeroporti e porti del Sud d’Italia. 
In particolare il sistema portuale italiano registra << una profonda riorganizzazione 
produttiva >>, che ne comporta una sensibile crescita di competitività, e tra i porti 
meridionali quello di Gioia Tauro presenta i risultati migliori, diventando nel giro di tre anni 
<< il primo porto di “transhipment” >> (trasbordo di merci da una nave all’altra) del 
Mediterraneo.                                                                                                                               
Per quanto riguarda le imprese e i servizi lo studio dipartimentale riporta la trasformazione 
negli anni ’90 nel tessuto imprenditoriale del Mezzogiorno, che vede diminuire << il peso 
delle imprese a partecipazione statale >>
6
 ed aumentare quello delle piccole imprese, 
soprattutto esportatrici, con un aumento in particolare nel settore terziario. Trasformazione 
dovuta alla crisi di molte attività economiche preesistenti, alle privatizzazioni e alle 
modifiche di molti assetti proprietari. Mutamenti significativi, negli anni ’90, si hanno anche 
nel settore del commercio e nei servizi: nel commercio aumenta << la grande distribuzione 
organizzata >>
7
 e diminuisce il commercio al dettaglio, con paralleli risvolti occupazionali 
di aumento dell’occupazione dipendente e riduzione di quella indipendente. Il sistema 
bancario meridionale, basato su banche prevalentemente a partecipazione pubblica fino agli 
inizi degli anni ’90, tra il 1992-97, a seguito di crisi ed ingenti perdite, è interessato da un 
profondo risanamento finanziario che rinnova << gli assetti proprietari e il management 
delle principali banche meridionali >>; permane comunque elevato il volume delle 
sofferenze che incontrano negli impieghi le banche meridionali, soprattutto quelle minori: 
22,1% nel 1998 rispetto al 9,2% del sistema bancario italiano.                                                                     
In ultimo, dopo aver rilevato i mutamenti economici, lo studio dipartimentale evidenzia i 
mutamenti sociali e politici intervenuti nel Mezzogiorno negli anni ‘90, ed in particolare se 
ne sottolineano due: la maggiore capacità di governo delle città, dovuti ai benefici apportati 
dalla riforma del sistema elettorale, che ha consentito una maggiore stabilità delle 
amministrazioni rispetto al passato, e quindi anche una più incisiva azione amministrativa, e 
che inoltre ha favorito la crescita della partecipazione politica; la complessiva diminuzione 
della criminalità, dopo l’incremento avutosi alla fine degli anni ’80, nelle principali regioni 
del Mezzogiorno (Campania, Calabria, Sicilia e Puglia), a seguito di << un’efficace azione 
di contrasto delle forze dell’ordine >>
8
. Si evidenzia ancora che, dopo la legge del ’91 sullo 
scioglimento delle amministrazioni comunali per infiltrazioni criminali, per cui nel giro di 2 
anni si è arrivati a sciogliere 76 amministrazioni comunali, diminuisce anche il fenomeno, 
molto diffuso negli anni ’80, della penetrazione della criminalità organizzata nelle 
amministrazioni locali.                                                                                                              
Il successivo aggiornamento dell’autunno 2000 sulle tendenze in atto nel Mezzogiorno, 
muove dal presupposto che il processo di qualificazione degli investimenti pubblici, in base 
agli obiettivi del programma di sviluppo 2000-2006, considera << centrale la valutazione ex 
ante e in itinere dei programmi e dei progetti >>
9
, nonché la << verifica ex post degli effetti 
                                                 
6
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica, 1999, par. 5, Le imprese: natalità e mortalità, 
privatizzazioni e investimenti diretti. 
7
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica, 1999, par. 6, I servizi: segnali di novità.  
8
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Il Mezzogiorno: tendenze e politica economica, 1999, par. 8, Assetti sociopolitici. 
9
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Mezzogiorno: tendenze, 2000, par. 1, Premessa. 
6
 sul territorio degli interventi realizzati >>.                                                                                                    
Si osserva quindi, nello studio dipartimentale aggiornato, a proposito del sistema 
imprenditoriale meridionale, la conferma di una significativa e costante crescita del numero 
delle imprese nei settori dell’industria e dei servizi, con un incremento dal 1993 al 2000 
dell’11,7% delle imprese non agricole. In particolare mostra dinamicità il settore dei servizi, 
dove l’aumento è pari al 12,4%, e più specificamente << il comparto dei servizi alle  
imprese >>
10
, in continua crescita grazie anche alla << minore presenza delle imprese 
pubbliche nella produzione di beni e servizi >> e quindi alla maggiore concorrenza. I servizi 
richiesti dalle imprese meridionali sono soprattutto << ad alto contenuto professionale >> 
per il rinnovo dei processi produttivi aziendali, per << trasferire know how progettuale, 
impiantistico, finanziario, introdurre sistemi di gestione delle risorse umane più moderni e 
flessibili >>, ambiti in cui va riducendosi il ritardo di domanda delle imprese meridionali 
rispetto a quelle del Centro-Nord. A partire dalla seconda metà degli anni ’90 si rinnova 
l’interesse delle imprese estere, in particolare con investitori statunitensi e francesi, verso il 
Mezzogiorno: gli investimenti esteri vanno a riguardare soprattutto i settori dell’elettronica e 
delle telecomunicazioni, << segnalando l’interesse per un capitale umano assai ricco, specie 
attorno ai rilevanti centri universitari >>. Si tratta di stabilimenti che nel complesso 
misurano << grandezze simili a quelle di un’area come il Triveneto, ma ancora assai 
modeste per le capacità potenziali dell’area >>. Si evidenziano poi miglioramenti 
nell’andamento dell’occupazione
11
, in particolare anche nel tasso di attività femminile, ma 
nel 2000 il tasso di disoccupazione, attestandosi al 21%, rimane ad un livello molto elevato 
rispetto alla media UE. Si nota l’aumento della grave piaga del lavoro sommerso (del 9,5% 
dal 1997 al 1999), pari in totale al 26% delle unità lavorative del Mezzogiorno; cresce 
inoltre la flessibilità del lavoro (part time, contratti a tempo determinato). In positivo, 
invece, si evidenzia la conferma della crescita delle esportazioni, in particolare << in aree 
dove operano “clusters” (gruppi) di imprese (soprattutto Abruzzo, Campania e Puglia), sia 
nei settori tradizionali di consumo >>
12
 che in quelli a più elevato impiego di capitale e 
tecnologie. Cresce infine anche il turismo
13
, che dal 12,2% nel 1993 passa al 14,4% del 
1999.                                                                                                                        
Proseguendo l’analisi della sopraelencata documentazione, la successiva, in ordine 
cronologico, è il Documento Strategico Mezzogiorno (anno 2005), che rientra nell’ambito 
delle << linee guida per l’elaborazione del Quadro Strategico Nazionale per la politica di 
coesione 2007-2013 >>
14
, redatto dal DPS con la << partecipazione delle Regioni del 
Mezzogiorno >>, ed è frutto di incontri , discussioni  ed approfondimenti tecnici, fornendo 
quindi << un contributo di natura tecnico-amministrativa >> affinché si abbiano gli elementi 
e le proposte di definizione del Quadro Strategico Nazionale 2007-2013. Quindi l’analisi si 
sofferma soprattutto sulle politiche aggiuntive per il Mezzogiorno del periodo 2000-2006, 
nonché sull’impostazione della programmazione per il 2007-2013, delineando dunque un 
quadro d’analisi sul Meridione concernente prevalentemente l’ultimo decennio, sempre in 
un contesto nazionale e comunitario, ed in prospettiva anche oltre. Si tratta di un documento 
unitario che ha lo scopo di accompagnare i Documenti Strategici Regionali delle otto 
Regioni del Mezzogiorno al fine di fornire indicazioni su strumenti, regole, criteri comuni, 
nonché proposte, da seguire nella loro attuazione.                                                                                         
                                                 
10
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Mezzogiorno: tendenze, 2000, par. 2, Vitalità del sistema imprenditoriale. 
11
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Mezzogiorno: tendenze, 2000, par. 3, Occupazione in crescita,disoccupazione e lavoro sommerso elevati. 
12
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Mezzogiorno: tendenze, 2000, par. 4, Prosegue la crescita dell’export. 
13
  Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, Dipartimento Politiche di Sviluppo e 
Coesione, Mezzogiorno: tendenze, 2000, par. 5, Accelera la crescita del turismo. 
14
  Dipartimento Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, pag. 1. 
7
 In via preliminare, nello studio si indicano i principali risultati scaturiti dal confronto con le 
Regioni, e cioè la validità dell’impostazione generale della programmazione 2000-2006, su 
cui è andata ad << innestarsi in una logica di continuità per le scelte più qualificanti >>
15
 la 
programmazione 2007-2013, e quindi la necessità di valorizzare, nell’attuazione di 
quest’ultima, le positive esperienze acquisite; la necessità perciò di migliorare gli strumenti 
adottati, di estendere la partecipazione, di mobilitare le responsabilità e di promuovere il 
consenso, al fine di sostenere l’ideazione e l’attuazione delle politiche di sviluppo. Dal punto 
di vista tecnico si ritiene necessaria << la fissazione di target finali per alcuni obiettivi di 
servizio >>; si auspica, ancora, il rafforzamento << delle capacità istituzionali e dell’azione 
complessiva della Pubblica Amministrazione >>, possibile come dimostra l’esperienza della 
premialità. Si rileva che << i miglioramenti conseguiti stentano a fare sistema, risultando 
ancora relativamente circoscritti, con una debole capacità di contaminazione >>, e che 
questo sia innanzitutto un problema culturale; che sia indispensabile << la condivisione di 
regole comuni fissate ex ante, dotate di una effettiva cogenza >> per evitare << possibili 
derive >>; che ci si avvalga della programmazione di settore e della progettazione integrata 
per stabilire le priorità nel sviluppare la programmazione, e che perciò è necessario 
distinguere inequivocabilmente << tra le responsabilità e gli obiettivi delle politiche 
ordinarie e le responsabilità e gli obiettivi delle politiche di sviluppo regionale >>, si 
chiariscano gli ambiti e finalità degli interventi e dei relativi finanziamenti, cioè si abbia una 
necessaria << specializzazione delle politiche di sviluppo regionale >>; che si abbia, infine, 
una << consapevole convergenza delle politiche ordinarie, centrali e regionali, sugli obiettivi 
delle politiche di sviluppo >> mediante << una chiara esplicitazione >> degli impegni 
finanziari e normativi. Sempre in via preliminare, poi, si individuano gli ambiti di 
intervento, in base all’esperienza acquisita, prevalentemente nei settori delle infrastrutture e 
dei servizi, mentre in altri come l’istruzione, l’inclusione sociale, si auspicano strategie e 
capacità innovative nell’ambito dei percorsi già intrapresi, ed in altri ancora (ricerca e 
innovazione, internazionalizzazione, logistica) si tratta di dover approfondire le strategie da 
adottare.                                                                                                                                  
Nel Documento Strategico Mezzogiorno, poi, particolare interesse suscita il primo capitolo 
dedicato << alla situazione economica, sociale, dell’ambiente, delle infrastrutture e delle 
amministrazioni del Mezzogiorno…negli ultimi dieci anni >>
16
, evidenziandosi innanzitutto 
che l’area in esame non può più considerarsi << omogeneamente in ritardo di sviluppo >>, e 
che a partire dagli anni ’90 si registrano, nell’economia e nella società meridionale              
<< l’emergere di spinte endogene verso un deciso cambiamento e segnali di potenziale 
accelerazione nel processo di sviluppo >>, tanto che in questi anni si è manifestato un 
progressivo << recupero di capacità di crescita che, per la prima volta dal dopoguerra, è stata 
per un periodo sostenuto di tempo superiore a quello del Centro Nord >>. Tuttavia nel 
complesso, da un punto di vista collettivo, questi segnali non sono << ancora chiari e 
generalizzati >>, sia nel settore pubblico che in << quello della società civile e       
produttiva >>: differenze, rispetto al resto del paese, permangono soprattutto nella dotazione 
delle infrastrutture e nella << disponibilità di servizi >>. Dal punto di vista economico
17
, si 
rileva che se negli anni ’50 e ’60 nel Mezzogiorno crebbero significativamente gli 
investimenti, mentre dagli anni ’70 in poi << il tasso di crescita annuo del Mezzogiorno non 
                                                 
15
  Dipartimento Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, Premessa, pag. 4-
9. 
16
  Dipartimento Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, cap. 1, Economia, 
società, ambiente, infrastrutture e amministrazioni nelle regioni del Mezzogiorno: evoluzione recente e prospettive, 
pag. 10-33. 
17
  Dipartimento Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.1, 
Economia e società, pag. 11-22. 
8
 si è troppo discostato da quello italiano >>
18
, invece nella prima metà degli anni ’90 si 
assiste ad una rilevante fase di disinvestimento, sia nel settore pubblico che in quello 
privato, e solo nella seconda metà degli anni ’90 gli investimenti torneranno a crescere. 
Tutto ciò ha significato soprattutto il permanere dei divari territoriali interni, << in 
considerazione del fatto che il Centro-Nord d’Italia è divenuto dal dopoguerra una delle aree 
più prospere d’Europa >>, a cui quindi non si è certo allineato il Mezzogiorno. Tra il 1996 e 
il 2004 invece nel Mezzogiorno si ha un tasso di crescita medio di poco superiore a quello 
del Centro-Nord, ma comunque è una crescita differenziata e disomogenea, quella nel 
territorio meridionale, ove alcune province si presentano molto dinamiche mentre in altre 
permangono situazioni di notevole arretramento. Negli anni 2004-2005, invece, le tendenze 
economiche sono al peggioramento. La situazione occupazionale e gli << squilibri strutturali 
del mercato del lavoro >>
19
 permangono gravi: il tasso di occupazione complessiva per la 
popolazione lavorativa (15-64 anni) dal ’95 al 2004 cresce molto meno rispetto al Centro 
Nord, ed in particolare nella componente femminile (30,7% rispetto al 53,5% del Centro 
Nord e al 55% della media UE25); come permangono elevati i tipici indici di sottosviluppo 
rappresentati dalla << incidenza dell’economia sommersa >> e dalla << quota di famiglie 
sotto la soglia di povertà relativa >>. Del resto, si rileva nello studio, se anche il lavoro 
irregolare << non è presente solo nel Mezzogiorno, nell’area continua a mostrare valori 
molto più elevati che, per molti versi, costituiscono la manifestazione più concreta di più 
complesse dinamiche economiche e sociali che segnalano il perdurare di difficoltà dell’area 
nell’instaurare un rapporto fiduciario tra Stato e società. Nel 2004 l’incidenza delle unità di 
lavoro non regolari nel totale è del 22,8% nel Mezzogiorno, contro il 9,8% del            
Centro-Nord >>. La quota delle famiglie povere, invece, secondo le stime ISTAT del 2004, 
è pari al 25% del totale, riguardando circa il 27% della popolazione meridionale, mentre nel 
Centro-Nord << la quota di popolazione interessata dal fenomeno è pari al 5,7%. In generale 
tutti gli indicatori che approssimano situazioni di bisogno >> (accesso ai servizi pubblici, 
come la sanità, oppure altri quali la situazione abitativa, la dispersione scolastica, etc.)       
<< risultano nell’area sistematicamente più elevati che nel resto del Paese >>. Le attività 
criminali, poi, riprendono a crescere dopo i progressi nella lotta alla criminalità riportati 
nella prima metà degli anni ’90: nel Meridione in particolare è elevata << l’incidenza di 
alcune tipologie di delitti connesse a fenomeni di criminalità organizzata e collegati a 
ottenere controllo sulle attività economiche attraverso meccanismi intimidatori, come ad 
esempio attentati dinamitardi o incendiari (nel 2003 oltre il 90% di tali delitti denunciati…è 
commesso nel Mezzogiorno; il 77% nelle sole quattro regioni a più alta presenza di 
associazioni criminali: Campania, Calabria, Sicilia e Puglia) >>. Nel periodo tra il 1995 e il 
2000 sono fortemente riprese le migrazioni interne verso il Centro-Nord e le emigrazioni 
verso l’estero, che vanno a riguardare soprattutto la componente più giovane e scolarizzata 
(tra i 20 e i 35 anni) della popolazione: un fenomeno, si rileva giustamente nello studio, 
considerato preoccupante poiché comporta << depauperamento dell’area dal punto di vista 
delle migliori energie e del capitale umano >>. Cresce inoltre la presenza di immigrazione 
straniera, anche se in misura inferiore rispetto alla media del paese (dallo 0,8% del Sud e 
2,3% complessivamente dell’Italia nel 2001, all’1,3% per il Sud e 3,4% dell’Italia nel 2004). 
Su questi temi certamente si ritornerà nel seguito della trattazione.                                                              
Per quanto riguarda l’istruzione, o meglio i tassi d’istruzione, << i valori del Sud non si 
discostano, se non di poco, da quelli nazionali >>
20
, ma << un deficit di accumulazione di 
                                                 
18
  Dipartimento Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.1.1 I 
processi di crescita, pag. 11-12. 
19
  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.1.2, 
Mercato del lavoro e dinamiche sociali, pag. 12-15. 
20
  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.1.3, 
Capitale umano, ricerca, innovazione e società dell’informazione, pag. 15-19. 
9
 capitale umano si verifica al Mezzogiorno, invece, per una inferiore qualità delle 
competenze acquisite nel sistema scolastico >>, ossia nella << qualità dell’istruzione >>: 
indagini OCSE dimostrano infatti che le competenze dimostrate dagli studenti del 
Mezzogiorno sono sui livelli più bassi, simili a quelli dei << paesi ultimi in graduatoria >>. I 
processi educativi e formativi per la popolazione adulta presentano invece dati 
insoddisfacenti per tutto il paese. Del resto, rispetto alle imprese del Centro-Nord, si registra 
anche una minore sensibilità delle imprese meridionali a soddisfare la domanda di personale 
considerando il livello di istruzione, nonché a formare il personale. Inoltre la probabilità di 
trovare occupazione per i laureati meridionali è sensibilmente inferiore rispetto al       
Centro-Nord.                                                                                                                                               
Il settore della Ricerca e Sviluppo nel Mezzogiorno, poi, continua lo studio, presenta 
dimensioni e spese molto più modeste rispetto al Centro-Nord, ma sono anche modesti, in 
termini brevettuali, i risultati nazionali rispetto a quelli medi europei. Cresce invece 
rapidamente, nel Mezzogiorno come nel resto del paese, << l’uso delle tecnologie 
dell’informazione >>: internet si diffonde velocemente << nelle famiglie, nelle imprese e 
nelle istituzioni >>.                                                                                                                     
Per quanto riguarda il turismo e l’internazionalizzazione, alcune delle indagini svolte si 
rivelano particolarmente interessanti. Innanzitutto si evidenzia che nonostante i progressi 
nelle esportazioni, di cui si è già detto, la quota di queste << sul totale nazionale rimane 
modesta (attorno all’11% nel 2004) >>
21
; molto poche sono poi le imprese meridionali, tra 
quelle multinazionali italiane, che investono all’estero, come pure bassa è la quota di 
investimenti attratta dall’estero nel Mezzogiorno. Il turismo invece, pur continuando ad 
accrescere la presenza straniera (dal 22% del 1995 al 27% del 2003), rispetto alla media 
italiana presenta una domanda in tal senso ancora bassa, essendo in Italia la quota di 
presenze straniere pari al 40% delle presenze turistiche totali. Il turismo al Sud presenta, 
invero, delle significative caratteristiche: si tratta in buona parte di turismo di massa di 
carattere locale, cioè dovuto alla domanda interna alla stessa area (il 50% delle presenze 
turistiche proviene dallo stesso Sud), e poco ai flussi turistici che riguardano le coste del 
Centro-Nord, e questo produce << effetti spesso pesanti sul sistema paesaggistico e 
ambientale, incapaci di attivare circuiti virtuosi e uno sviluppo di una moderna industria 
turistica >>. A questo poi lo studio associa dei dati emblematici sulle abitazioni nel 
Mezzogiorno: si stima << una elevata consistenza di abitazioni non occupate >>, metà delle 
quali << destinata a vacanza >> e pari a circa 1.300.000 abitazioni nel 2003, << che 
sfuggono quasi completamente alle rilevazioni ufficiali sulle presenze turistiche >> e che 
moltiplicherebbero di circa 4,5 volte le presenze turistiche ufficiali. Il dato, oltre ad essere 
significativo nel delineare la struttura del turismo meridionale, degli impatti che ciò di fatto 
comporta nella << gestione dei servizi pubblici locali (dalla depurazione delle acque allo 
smaltimento dei rifiuti >>, etc., e trattandosi, poi, anche di un turismo prevalentemente 
balneare, concentrato nei mesi estivi, nei cui confronti le amministrazioni locali mostrano 
spesso scarsa attenzione), è molto importante nell’offrire un fondamentale ambito di 
intervento alla norma finanziaria, e perciò su queste importanti problematiche si ritornerà 
successivamente. << Le dinamiche internazionali del turismo >>, invece, apportano scarsi 
benefici al Mezzogiorno, a causa della << frammentarietà e (dello) spontaneismo con cui si 
è sviluppata l’offerta turistica >>, dell’offerta di ospitalità qualitativamente modesta << in 
rapporto ai prezzi praticati >>, della << sostanziale carenza di servizi complementari >> e 
della << scarsa attenzione alla qualità del territorio >>, le cui risorse spesso sono soggette ad 
abbandono o degrado anziché a tutela. L’offerta turistica del Sud comunque, si dice nello 
studio, comincia a presentarsi anche più variegata, con << sistemi d’offerta più articolati >>, 
ancorati a risorse storico-culturali ed attrazioni in genere diverse dalla sola offerta balneare.                      
                                                 
21
  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.1.4, 
Apertura internazionale e turismo, pag. 19-21. 
10
 Riguardo invece al sistema creditizio nel Mezzogiorno, interessato negli anni ’90 da 
un’ampia fase di ristrutturazione, esso continua a presentarsi squilibrato rispetto al Centro-
Nord, con un << grado di intensità creditizia >>
22
 (la quota degli impieghi bancari sul PIL)  
<< ancora molto basso… (26% nel 2003 contro il 56% del Centro-Nord) >>, e significative 
differenze nei tassi di interesse praticati.                                                                                                        
Importante e significativo, e perciò meritevole di successivi approfondimenti, è quanto si 
evidenzia nello studio del 2005 sulle infrastrutture e i servizi infrastrutturali
23
, spesso 
considerati settori ove il Mezzogiorno presenta ritardi storici: in realtà carenze esistono su 
tutto il territorio nazionale, ma esse sono più gravi al Sud, dove comunque a tal fine non si 
registra una situazione omogenea. Pur essendosi fatti significativi progressi nella 
pianificazione, si dice nel documento, questi non hanno prodotto ancora risultati importanti, 
<< tali da modificare i differenziali con il Centro-Nord >>
24
. Nei trasporti, per esempio, il 
Mezzogiorno presenta sistematici differenziali negativi con il Centro-Nord, ad eccezione 
delle infrastrutture stradali e tranne che per Sicilia e Basilicata, mentre in quelle ferroviarie 
la Campania presenta valori migliori del Centro-Nord, come pure in quelle portuali Calabria 
e Sardegna. Significativo è invece il dato << relativo alla dotazione di infrastrutture 
interportuali >> che evidenzia emblematiche lacune in tutte le regioni meridionali nei servizi 
per la logistica, dove indici molto bassi testimoniano la scarsa attenzione delle 
amministrazioni meridionali verso quei servizi complementari che al contrario costituiscono 
parte integrante delle stesse prestazioni infrastrutturali, ed incidono sensibilmente sulla 
qualità dei servizi nel complesso offerti. Particolarmente carente poi è << la dotazione di reti 
idriche di adduzione >>, critica è la situazione delle infrastrutture da depurazione delle 
acque reflue e urbane, con dati drammatici per Campania e Sicilia. Per gli impianti di 
gestione dei rifiuti ugualmente si evidenziano notevoli ritardi: << il recupero energetico da 
trattamento dei rifiuti è sostanzialmente assente. La discarica risulta essere ancora l’opzione 
di smaltimento principale, anche se in progressiva riduzione (al 2004 è pari al 73% contro il 
93% del 2000) >>. Più in generale, per quanto riguarda la << gestione dell’ambiente e 
dell’inquinamento,…la pianificazione e gestione del territorio si è rivelata inadeguata ad 
affrontare problematiche ambientali, quali ad esempio il rischio idrogeologico e i diffusi 
fenomeni di criminalità ambientale (discariche illegali, abusivismo edilizio). L’approccio è 
stato quello di sanare danni già prodotti piuttosto che prevenirli >>
25
. Mancano le 
infrastrutture di contenimento degli << impatti ambientali dei poli industriali (depurazione, 
sistemi di gestione dei rifiuti speciali) >>. In tutto il paese si rileva poi la sussistenza di un 
elevato rischio idrogeologico, aggravato dall’ << inadeguatezza della gestione e del 
controllo del territorio >> e dall’insufficienza della pianificazione territoriale di settore. Tale 
rischio è ben presente nel Mezzogiorno ed in particolare in Campania, ma anche in 
Basilicata e Calabria, e ciononostante si rilevano ritardi nella << realizzazione delle opere 
strutturali >> dovuti prevalentemente a ritardi o carenze nelle pianificazioni amministrative. 
Nelle emissioni di gas serra, se in Italia si è complessivamente << lontano dagli obiettivi di 
riduzione assunti…in sede internazionale ed europea >> (le emissioni aumentano del 5,6% 
dal 1995 al 2002), nelle regioni del Mezzogiorno non si presentano certo miglioramenti, ma 
permangono invece le difficoltà, anche nel solo monitoraggio della qualità dell’aria.                                  
Venendo invece alle istituzioni ed alla capacità amministrativa, la cui efficacia è considerata 
centrale per lo sviluppo, e che per favorirla queste sono state oggetto, nel decennio in esame 
                                                 
22
  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.1.5, Il 
credito alle imprese, pag. 21-22. 
23
  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.2, 
Infrastrutture, servizi infrastrutturali e ambiente, pag. 22-27. 
24
  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.2.1, 
Infrastrutture e servizi, pag. 22-25. 
25
  Dipartimento delle Politiche di Sviluppo e Coesione, Documento Strategico Mezzogiorno, 2005, par. 1.2.2, 
Gestione dell’ambiente e inquinamento, pag. 25-27. 
11