La lotta al terrorismo internazionale: analisi comparata del ruolo delle Nazioni Unite e delle principali organizzazioni regionali

Nella terza parte, infine, l’indagine comparata si concentrerà sul lavoro 
delle organizzazioni regionali. Per quel che riguarda il blocco europeo, si presterà 
maggiore attenzione al Consiglio d’Europa e alla NATO, per quello americano 
all’Organizzazione degli Stati Americani, per l’Africa all’Unione Africana (ex 
Organizzazione per l’Unità Africana) e, per i Paesi islamici, alla Lega Araba e 
all’Organizzazione della Conferenza Islamica.  
Un discorso a parte sarà infine dedicato all’Unione europea, non solo in 
virtù dell’impegno dimostrato dall’Organizzazione nel combattere il terrorismo 
internazionale, ma anche alla luce dell’esperienza di stage svolta presso la 
Direzione generale “Giustizia Libertà e Sicurezza” della Commissione europea a 
Bruxelles che, grazie al reperimento di materiale altrimenti non disponibile, ha 
consentito un approfondimento e arricchimento del lavoro di tesi che, 
diversamente, non sarebbe stato possibile.  
Come ulteriore contributo in questo senso, nell’appendice dell’elaborato 
saranno riportate tre interviste rilasciate dal Direttore generale, dal Capo Unità 
“Lotta contro il terrorismo” e dal Capo Unità “Relazioni esterne”, finalizzate a 
fornire un quadro più chiaro e completo del fenomeno e una migliore 
comprensione dell’attuale scenario internazionale. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
  
 
 
 
 
CAPITOLO PRIMO 
 
 
 
 
 
 
 
DEFINIZIONE ED EVOLUZIONE 
 DEL TERRORISMO INTERNAZIONALE 
 
 10
1. Tentativo di definizione del fenomeno 
 
Da decenni la questione del terrorismo e della sua definizione divide e fa 
discutere gli attori della scena internazionale; infatti, la maggioranza degli studiosi 
del settore concorda sull’assenza, nel diritto consuetudinario, di una definizione di 
tale fenomeno
1
. 
Sul piano del diritto internazionale, il punto è cruciale: stabilire che cosa si 
intenda per terrorismo significa individuare i confini del fenomeno, vale a dire il 
presupposto di qualsiasi analisi di diritto internazionale condotta in questo 
settore
2
. 
                                                 
1
 Uno dei motivi di divisione sulla questione è la distinzione tra questo fenomeno e le guerre di 
liberazione nazionale. Secondo alcuni autori, infatti, quello che viene generalmente percepito a 
livello internazionale come un disaccordo sulla definizione di terrorismo, deve essere considerato 
in realtà un disaccordo su “un’eccezione” a tale definizione o, più esattamente, sull’esclusione 
degli atti compiuti dai movimenti di liberazione nazionale dal novero degli atti terroristici. 
Dal punto di vista giuridico, l’eccezione è motivata in relazione all’estensione, prevista dal 
Protocollo I alle Convenzioni di Ginevra, dello status giuridico caratterizzante  le forze armate di 
uno Stato impegnate in un conflitto armato internazionale, alle forze armate che, nell’esercizio del 
loro diritto all’autodeterminazione, combattono una guerra di liberazione nazionale.  
Tale questione ha visto dapprima schierati i Paesi in via di sviluppo e quelli socialisti, favorevoli 
all’eccezione, contro quelli occidentali, contrari. Ultimato il processo di decolonizzazione e con la 
fine della guerra fredda, i suoi maggiori sostenitori sono rimasti i Paesi dell’area islamica. 
Tra l’ampia bibliografia in materia, cfr. soprattutto BARBERINI, La definizione di terrorismo 
internazionale e gli strumenti giuridici per contrastarlo, in Per Aspera ad veritatem, n. 28, 2004, 
CERQUA L. D., La definizione di “terrorismo internazionale” alla luce delle fonti internazionali 
e della normativa interna, in Giurisprudenza penale, n. 3, 2007, pp. 788-801, DE SANCTIS F., 
Problematiche legate alla definizione di terrorismo nel diritto internazionale, in SAULLE M. R., 
MANCA L. (a cura di),  Migrazione e terrorismo: due fenomeni impropriamente abbinati, Napoli, 
2006, LAQUEUR, Terrorism, Boston, 1977, LIM C. L., A generic definition of terrorism, in 
Global anti-terrorism law and policy, Cambridge, 2005, MANI, International Terrorism. Is a 
Definition Possibile?, in Indian Journal of International Law, 1978, p. 206 ss.,  PANZERA, 
Terrorismo internazionale, in Enciclopedia del diritto, vol. XLIV, Milano, 1992 e 
QUADARELLA, Il nuovo terrorismo internazionale come crimine contro l’umanità, Napoli, 
2006. 
2
 Si può affermare che il raggiungimento di un accordo su una definizione universale costituirebbe 
un elemento importante e, forse, imprescindibile, per un’effettiva cooperazione interstatale nella 
lotta al terrorismo; a tal proposito, si deve notare che attualmente non esiste alcuna convenzione 
realmente universale volta a reprimere questo fenomeno in maniera globale. 
L’adozione sul piano internazionale di una siffatta convenzione avrebbe principalmente l’effetto di 
obbligare gli stati contraenti a: 
a. Sanzionare penalmente nei loro ordinamenti interni qualsiasi atto terroristico; 
b. Sottoporre a procedimento penale, o consegnare ad uno stato richiedente il sospetto 
terrorista che si trovi sul suo territorio; 
c. Non negare l’eventuale richiesta di estradizione sulla base della natura politica del reato 
in questione. 
 
 11
Astrattamente, non è difficile costruire una definizione di terrorismo, che 
dovrebbe includere tre elementi essenziali:  
• Violenza (attuale o minacciata) 
• Obiettivo politico 
• Risonanza, non necessariamente vasta 
La definizione di “atto di terrorismo” potrebbe, quindi, essere più o meno 
la seguente: “ minaccia o uso di violenza con l’intento di causare timore in un 
determinato gruppo di persone, al fine di conseguire un obiettivo politico”. 
Tuttavia, secondo alcuni, il dibattito necessita di un ancoraggio al diritto, 
ossia ad elementi che siano in grado di individuare un criterio di valutazione che 
non segua sensibilità politiche del momento e che tragga ispirazione, piuttosto, 
dalla finalità di proteggere e contemperare beni giuridici primari e intangibili: 
sicurezza pubblica, status quo, libertà di manifestazione del pensiero, 
autodeterminazione dei popoli, legittima difesa anche da attacchi sistematici e 
diffusi. 
Dottrina e giurisprudenza si sono adoperate nella ricerca di una definizione 
che potesse fissare dei punti fermi nella nozione di terrorismo
3
. 
Esaminiamone alcune. Secondo Laqueur, “il terrorismo costituisce 
l’illegittimo uso della forza per conseguire un fine politico attraverso la scelta, 
come obiettivi, di persone innocenti”. 
Per Sottile, “l’atto terroristico è un atto criminale perpetrato spargendo 
terrore, violenza, nonché provocando una generale intimidazione per un fine 
politico determinato”. 
Uno studio del 1988, condotto dall’esercito americano, individua oltre 100 
definizioni di terrorismo utilizzate, tra le quali ricordiamo quella del “United 
States Department of Defense”, che definisce il terrorismo“l’uso calcolato della 
violenza illegale capace di incutere paura al fine di coartare o intimidire i 
                                                 
3
 La difficoltà di formulare una definizione globalmente valida è dovuta anche al fatto che il 
terrorismo è un fenomeno influenzato da fattori storici, politici, culturali ed ideologici; non a caso, 
un atto violento che un ordinamento giuridico può qualificare come terroristico, può essere 
considerato da un altro ordinamento atto fondante di un nuovo patto costituzionale. Infatti, 
secondo il pensiero di molti studiosi, la nozione di terrorismo appartiene alle società democratiche 
occidentali, mentre non si ricorre a questo tipo di qualificazione quando forme violente di 
opposizione politica si manifestino in sistemi non democratici. 
 
 12
governi o le società nel perseguimento di obiettivi che generalmente sono politici, 
religiosi o ideologici”. 
Il quadro che ne deriva è quello nel quale il terrorismo internazionale si 
connota congiuntamente per le modalità della condotta, per la valenza dei soggetti 
o delle strutture prese di mira, in relazione alla dimensione potenziale del danno 
arrecato e alla capacità intimidatoria rispetto alle persone direttamente o 
indirettamente coinvolte. 
Ne consegue che “il terrorismo propriamente detto non sarebbe 
semplicemente l’uso della violenza per fini politici, non solo la violenza eccessiva, 
non solo la violenza armata contro gli inermi, ma una strategia politica 
autonoma, autosufficiente e risolutiva”
4
. 
Un discorso a parte, infine, merita la Convenzione del 1999 sulla 
repressione del finanziamento del terrorismo
5
 (art. 2 par. 1 lett. b), che fornisce 
una definizione generale di terrorismo come qualsiasi atto “intended to cause 
death or serious bodily injury to a civilian, or to any other person not taking an 
active part in the hostilities in a situation of armed conflict, when the purpose of 
such act, by its nature or context, is to intimidate a population, or to compel a 
government or an international organization to do or to abstain from doing any 
act”
6
. 
In base a questa definizione, l’elemento soggettivo del reato è composto, 
oltre che dal dolo generico di voler causare la morte o il grave danno fisico, dal 
dolo specifico dello scopo politico dell’atto. 
Questo particolare scopo è ciò che, in sostanza, contraddistingue un reato 
“generico”, per quanto efferato, da un atto terroristico considerato quale crimine 
internazionale. 
Per concludere con una riflessione che aiuti a contestualizzare il fenomeno 
e a evidenziarne anche gli elementi contraddittori che lo caratterizzano, può valere 
la parabola di due giovani nobili ateniesi, vissuti nel VI secolo a.C., Armodio e 
                                                 
4
 TOWNSCHEND, La minaccia del terrorismo, Bologna, 2004 
5
 La definizione contenuta nella Convenzione costituisce un utile punto di riferimento nel contesto 
dei lavori del Comitato ad hoc istituito nel 2000 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite  con 
la ris. 51/210 del 17 dicembre 1996 
6
 International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism 
 13
Aristogitone, passati alla storia come due tirannicidi, ideatori di un progetto per 
uccidere il tiranno Ippia. 
I due riuscirono ad uccidere solo Ipparco, fratello di Ippia, associato da 
loro al governo di Atene; catturati, vennero processati e condannati a morte come 
tirannicidi, destabilizzatori, nemici dello Stato. Il giudizio della Polis fu severo e 
la loro morte fu accompagnata dalla riprovazione collettiva. Alla morte di Ippia, 
però, il giudizio della collettività mutò improvvisamente: il governo di Ippia, 
considerato ora dall’opinione pubblica una tirannide, fece sì che Armodio e 
Aristogitone fossero celebrati come eroi. Pertanto la Polis si affrettò ad emendarsi 
della terribile punizione riservata ai due giovani, ripagando i loro eredi con 
vantaggi e onori. I due tirannicidi, il cui gesto era stato oggetto di riprovazione, 
diventano il simbolo della liberazione dal tiranno. 
L’atto di Armodio e Aristogitone è, a ben vedere, un atto di violenza 
politica, ma di certo Ippia è un modello di tiranno che trova, anche nella storia 
contemporanea, repliche eloquenti.  
Rispetto a tali contesti, è lecito chiedersi quale sia, oggi, il giudizio morale 
e la configurazione giuridica appropriata da dare ad essi.  
L’assassinio di un tiranno del XXI secolo è un atto di terrorismo? 
La domanda è tuttavia parziale, perché il terrorismo si sviluppa anche 
attraverso dinamiche violente, che spesso nulla hanno a che fare con una visione 
idealistica e romantica; il nodo più difficile da sciogliere, dunque, è stabilire 
secondo quale criterio un atto violento sia da ascrivere alla prima categoria o alla 
seconda e se, addirittura, sia legittimo distinguere tra terrorismo e terrorismi, tra 
atto violento nobile e atto violento ignobile. 
 
 
2. L’evoluzione del terrorismo: da fenomeno statale a fenomeno 
individuale 
 
Con il termine terrorismo, che viene dal latino terrere e che fu utilizzato 
per la prima volta durante la Rivoluzione francese per indicare i violenti e 
sanguinari metodi repressivi utilizzati nel periodo del “Terrore”, si intende, in una 
 14
prima approssimazione, l’intimidazione o la costrizione con l’uso della violenza 
in vista del conseguimento di un determinato obiettivo illegale. 
Quando si intende affrontare il fenomeno del terrorismo e cercare di darne 
una definizione, ci si imbatte nella difficoltà del distinguere tra i due diversi 
fenomeni del terrorismo, come mezzo di coercizione politica adoperata dallo Stato 
nei confronti dei propri cittadini, e come uso della violenza illegittima finalizzata 
ad incutere terrore nei membri di una collettività. Storicamente il terrorismo è 
nato come un fenomeno a rilevanza interna e per secoli è stato perseguito a livello 
statale anche quando presentava elementi di estraneità rispetto allo Stato
7
. 
 
a) La posizione della Comunità internazionale nei confronti del terrorismo 
 
Questa situazione è rimasta immutata fino a quando, nella seconda metà 
del XIX secolo, iniziò ad emergere l’interesse della Comunità internazionale per 
la repressione del terrorismo in seguito ad un attentato a Napoleone III ed al 
problema legato alla non applicabilità dell’istituto dell’estradizione ai reati 
politici, tra cui il terrorismo era annoverato. 
Nel periodo compreso tra le due guerre mondiali, si sviluppò in dottrina la 
consapevolezza dell’impossibilità di uno Stato di combattere da solo il terrorismo 
internazionale; tuttavia, si deve aspettare l’attentato di Marsiglia del 9 ottobre 
1934, che costò la vita ad Alessandro di Jugoslavia ed al Ministro degli esteri 
francese Barthou, per vedere l’inizio dei lavori per la stesura di un progetto di 
convenzione internazionale contro il terrorismo, ad opera della Società delle 
Nazioni. 
Tra i numerosi attentati contro Napoleone III, quello che diede vita ad un 
notissimo caso internazionale e fece nascere l’interesse della Comunità 
internazionale per i fenomeni terroristici, venne compiuto nel settembre del 1854 
                                                 
7
 Per un’analisi più approfondita sul terrorismo internazionale in una prospettiva storica, cfr., su 
tutti, QUADARELLA, Il nuovo terrorismo internazionale come crimine contro l’umanità, op. cit., 
p. 1 ss.  
Per quel che riguarda, invece, l’evoluzione del terrorismo da fenomeno statale a fenomeno 
individuale, cfr. CICIRIELLO, Aggressione in diritto internazionale. Da “crimine” di Stato a 
crimine dell’individuo, Napoli, 2002 
 
 
 15
da Celestino e Giulio Jacquin, che misero una bomba sui binari ferroviari e fecero 
deragliare il treno su cui viaggiavano l’imperatore ed il suo seguito. 
All’attentato seguì una lunga vicenda giudiziaria tra la Francia ed il 
Belgio, dove i due terroristi si rifugiarono; la Francia ne chiese l’estradizione ma 
il Belgio, applicando la legge 1 ottobre 1833 che vietava l’estradizione per reati 
politici,  si vide costretto a rispondere negativamente. 
Per evitare altri “incidenti diplomatici” nacque la c.d. Clausola belga che, 
introdotta dalla legge belga 22 marzo 1856, previde la restrizione della nozione 
dei delitti politici escludendo da essi gli attentati contro i capi di Stato o i membri 
delle loro famiglie. 
L’enorme importanza storico-giuridica di tale principio, che segna il primo 
passo del diritto internazionale contro il fenomeno del terrorismo ed al tempo 
stesso, in un certo senso, la prima limitazione di un diritto dovuta alla lotta contro 
il terrorismo, non può esimerci dal rilevare che fu al centro di numerose critiche. I 
rilievi maggiori che si possono muovere contro la Clausola belga riguardano 
essenzialmente due aspetti: quello della sua insufficiente limitazione al divieto 
d’estradizione e quello dell’insoddisfacente formulazione letterale, che apparve da 
subito come una vera e propria forzatura.
8
Successivamente, il problema della punizione dei terroristi si pose a livello 
internazionale soprattutto in seguito alla lunga scia di attentati anarchici che 
ebbero luogo a cavallo tra il XIX ed il XX secolo e che presentavano, in numerosi 
casi, rilevanti profili per il diritto internazionale a causa della fuga all’estero degli 
                                                 
8
 La Clausola belga disponeva l’estradabilità degli autori dei delitti di attentato contro capi di Stato 
e loro familiari perché tali delitti non dovevano essere ricompresi tra quelli politici, ma è evidente 
che un attentato del genere ha indubbia qualità politica e si sarebbe potuta prevedere una 
formulazione diversa; tra quelle proposte merita menzione soprattutto quella di Cochard, che 
suggerì che “malgré le caractère politique d’un tel crime, il pourra donner lieu à l’extradition” 
(COCHARD, Le terrorisme et l’extradition en droit belge, in Réflexions sur la définition et la 
répression du terrorisme, Bruxelles, 1974, p. 205) 
Sul punto cfr. anche, tra gli altri, BONANTE, Terrorismo internazionale, Firenze, 2001, p. 52, 
BONANTE (a cura di), Dimensioni del terrorismo politico. Aspetti interni e internazionali, politici 
e giuridici, Milano, 1979, p. 301, PANZERA, Attività terroristiche e diritto internazionale,  
Napoli, 1978, p. 9, QUADARELLA, Il nuovo terrorismo internazionale come crimine contro 
l’umanità, op. cit., p. 13, SOTTILE, Le terrorisme international, in Recueil des cours de 
l’Académie de droit international de la Haye, 1938, p. 107. 
 16
autori o della diversa nazionalità tra i soggetti attivi ed i soggetti passivi del 
delitto.
9
Riaccesosi il dibattito in dottrina, si giunse ad una soluzione teorica del 
problema distinguendo tra reati puramente politici e reati sociali. Mentre per reati 
politici si dovevano intendere tutti quelli diretti contro singoli Stati o forme di 
governo, nella nuova categoria dei reati sociali erano ricompresi quelli diretti 
contro ogni forma di organizzazione politica e sociale. 
Malgrado il terrorismo internazionale fosse al centro dell’attenzione della 
Comunità internazionale, restò ancora per diversi anni un problema affrontato 
giuridicamente solo a livello nazionale, se si escludono alcune clausole di trattati 
bilaterali ed il Trattato d’estradizione firmato il 6 febbraio 1930 tra Portogallo e 
Romania, che consacrò il principio “Aut dedere aut judicare”.
10
L’azione della Romania, teatro nei primi decenni del secolo scorso di 
numerosi attentati, si concretizzò a livello internazionale nel 1926 con la richiesta 
alla Società delle Nazioni dell’elaborazione di una convenzione contro il 
terrorismo internazionale; ma la Società delle Nazioni ritardò lo studio della 
questione fino a quando, dopo l’attentato di Marsiglia del 1934, si vide costretta 
ad occuparsi attivamente del problema. 
Nell’inerzia della Società delle Nazioni, il terrorismo fu invece al centro 
dei lavori delle Conferenze per l’unificazione del diritto penale che si tennero a 
partire dal 1927 e inserirono pian piano il terrorismo tra i crimina juris gentium al 
termine di un lungo processo elaborativo iniziato muovendo dalla categoria dei 
reati di pericolo comune, dai quali, passo dopo passo, Conferenza dopo 
Conferenza, venne scorporato il terrorismo. 
Svolta radicale in questo lungo processo storico-giuridico fu l’attentato di 
Marsiglia che, come già detto, ebbe la conseguenza di obbligare la Società delle 
Nazioni ad affrontare il problema dell’elaborazione del primo progetto di 
convenzione globale contro il terrorismo internazionale. 
 
                                                 
9
 Tra i numerosi attentati che presentarono tali problemi si possono, ad esempio, ricordare gli 
omicidi del Presidente francese Carnet nel 1894, dell’imperatrice Elisabetta d’Austria nel 1898, 
del re d’Italia Umberto I nel 1900 e del Presidente degli Stati Uniti McKinley nel 1901. 
10
 In tale trattato si prevedeva che in casi di impossibilità a consegnare l’autore di un atto di 
terrorismo, lo si doveva giudicare davanti ai propri tribunali. 
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